美國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策及對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示

郭瑋　張海風(fēng)　苑連霞

所謂農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，是指一國(guó)政府對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)政策體系，主要對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易等進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。美國(guó)是當(dāng)今世界最重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易大國(guó)，農(nóng)產(chǎn)品種類豐富，品質(zhì)上乘。2013年美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口總額達(dá)創(chuàng)紀(jì)錄的1409億美元，約占全球1/6左右，這得益于美國(guó)能不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，并以農(nóng)業(yè)法案為基礎(chǔ)，形成國(guó)內(nèi)全方位、多層次的政策支持體系，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)揮巨大支撐作用。因此，研究美國(guó)先進(jìn)做法，對(duì)于解決我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的諸多問題，構(gòu)建現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)支持政策體系，無疑具積極的借鑒作用。

一、美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的緣起及演進(jìn)

美國(guó)于1933年出臺(tái)第一部農(nóng)業(yè)調(diào)整法，其后大約每隔5年即進(jìn)行修訂調(diào)整，使之適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，至今共出臺(tái)16部法案（見表1）。依據(jù)法案出臺(tái)背景及主要目標(biāo)內(nèi)容，可將美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策分為三個(gè)階段：

第一階段（1933—1984年）： 農(nóng)業(yè)政策主旨以價(jià)格支持和供給管理為中心。第一次世界大戰(zhàn)之后，歐洲減少對(duì)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品需求，經(jīng)濟(jì)危機(jī)使局面進(jìn)一步惡化，美國(guó)農(nóng)業(yè)收入銳減。為穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民收入，美國(guó)1933 年出臺(tái)第一個(gè)《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，如讓一部分農(nóng)地休耕，屠宰多余的牲畜等，以減少農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，進(jìn)而提高價(jià)格。1985年前的12 個(gè)農(nóng)業(yè)法，基本上都圍繞此目的。

第二階段（1985—1995 年）： 農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向開始向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場(chǎng)化方向調(diào)整。20 世紀(jì) 80 年代，隨世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口下降，政府庫存增加。從1985年《美國(guó)食品安全法》開始，政策重心旨在削減政府預(yù)算，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，具體措施為：降低價(jià)格支持標(biāo)準(zhǔn)、減少補(bǔ)貼面積、鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主根據(jù)市場(chǎng)擴(kuò)大出口。同一背景下，1990年《食品、農(nóng)業(yè)、資源保護(hù)和貿(mào)易法》，又降低價(jià)格支持水平，放松生產(chǎn)控制，減少農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，擴(kuò)大產(chǎn)品出口，推動(dòng)市場(chǎng)化。

第三階段（1996—2013年）： 農(nóng)業(yè)政策的重心轉(zhuǎn)向直接收入支持及農(nóng)場(chǎng)安全網(wǎng)的構(gòu)建。以履行烏拉圭回合的協(xié)議為契機(jī)，1996年出臺(tái)了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法案》，實(shí)施脫鉤直接補(bǔ)貼，進(jìn)一步減少政府的干預(yù)，以建立在歷史記錄基礎(chǔ)上的直接支付，取代價(jià)格支持和供給管理計(jì)劃，從價(jià)格支持轉(zhuǎn)向收入保障。2002 年《農(nóng)場(chǎng)安全和農(nóng)村投資法案》，開始重視經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理和災(zāi)害援助，建立反周期支付、作物平均收入選擇計(jì)劃和補(bǔ)充農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助等，構(gòu)筑有效的農(nóng)場(chǎng)安全網(wǎng)。2008 年《食品保護(hù)和能源法案》在完善農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的基礎(chǔ)上，更注重食品安全、環(huán)境保護(hù)和能源安全等。

美國(guó)的高額補(bǔ)貼政策，使本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品獲得相應(yīng)的價(jià)格空間和比較優(yōu)勢(shì)，在國(guó)際市場(chǎng)具壟斷競(jìng)爭(zhēng)地位。為了控制國(guó)際糧價(jià)，美國(guó)耕地雖世界第一，具有規(guī)模經(jīng)營(yíng)的天然優(yōu)勢(shì)，卻長(zhǎng)期有1/3處于休耕狀態(tài)，加之大型跨國(guó)集團(tuán)企業(yè)，如四大糧商，與美國(guó)政府聯(lián)盟，掌控了全球80%的糧食貿(mào)易，且在全球范圍垂直整合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，打造一體化模式，形成了當(dāng)今世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和從土地到餐桌全方位的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈壟斷模式。

二、《2014年農(nóng)業(yè)法案》調(diào)整要點(diǎn)和影響

由于聯(lián)合國(guó)和世貿(mào)組織對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的異議態(tài)度，認(rèn)為違背公平貿(mào)易的基本原則，抑制發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，受到它國(guó)起訴。同時(shí)基于美國(guó)國(guó)內(nèi)財(cái)政赤字的壓力，也迫使美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策朝WTO規(guī)則的方向調(diào)整。美國(guó)2008年通過的農(nóng)業(yè)法案，原于2012年9月到期。新法案的起草，由于參眾兩院爭(zhēng)議較大。經(jīng)二百余次修訂，終于2014年2月達(dá)成一致。由奧巴馬總統(tǒng)簽署了《2014年農(nóng)業(yè)法案》（Agriculture Act of 2014），時(shí)效2014至2018財(cái)年。法案旨在削減預(yù)算，使農(nóng)業(yè)走向市場(chǎng)化；加大風(fēng)險(xiǎn)管理，注重農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展：包括農(nóng)場(chǎng)主收入支持、農(nóng)作物保險(xiǎn)、生態(tài)保護(hù)、信用支持、貿(mào)易、研究、國(guó)際食品援助、農(nóng)村發(fā)展及其它項(xiàng)目。據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）測(cè)算，落實(shí)該《法案》需要9560億美元。相較原農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及支持政策（見表1），具體調(diào)整要點(diǎn)如下：

（一） 取消直接支付補(bǔ)貼項(xiàng)目，代之農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃（ARO）

新法案作出的最大改革，是取消實(shí)施近18年的直接補(bǔ)貼（DP）、反周期支付（CCPS）、平均作物收入選擇計(jì)劃（ACRE）和補(bǔ)充收入支付等國(guó)內(nèi)支持政策，每年節(jié)約50億美元。乳制品方面，取消了牛奶收入損失合約計(jì)劃（MILC）、價(jià)格支持計(jì)劃（DPPSP）和出口刺激計(jì)劃。另外，還削減了營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃預(yù)算。所謂農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃（ARO），為不掛鉤補(bǔ)貼類型，指農(nóng)場(chǎng)主種植收入低于近5年平均水平 89%時(shí)，將提供總額不超近5年平均水平10%的補(bǔ)貼，最高限額5萬美元。若農(nóng)場(chǎng)的年收入超過75萬美元，則不允許申請(qǐng)。該計(jì)劃覆蓋品種，基本與原直接支付類似。因受巴西WTO訴美國(guó)補(bǔ)貼案的限制，棉花未被納入。

（二） 傾向作物保險(xiǎn)管理項(xiàng)目，支持力度加大

近年頻發(fā)的自然災(zāi)害，特別是2012年大旱，使美國(guó)意識(shí)到農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要。法案新增70億美元農(nóng)作物保險(xiǎn)，將覆蓋范圍從傳統(tǒng)的糧食作物增擴(kuò)到花生、棉花、水果和蔬菜等園藝或有機(jī)作物。農(nóng)戶參加保險(xiǎn)，可選擇收入保障（ARC）或價(jià)格保障（PLC）方式。同時(shí)提高保險(xiǎn)賠償金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，在個(gè)人農(nóng)場(chǎng)實(shí)際損失或所在縣內(nèi)的歷史產(chǎn)量?jī)芍貥?biāo)準(zhǔn)之間，允許農(nóng)戶自由選擇。新增的項(xiàng)目主要包括：一是設(shè)立反市場(chǎng)支付項(xiàng)目，當(dāng)農(nóng)作物的市場(chǎng)價(jià)低于參考價(jià)時(shí)，對(duì)農(nóng)民的價(jià)格損失予以一定補(bǔ)償。二是新增棉花累計(jì)收入保險(xiǎn)計(jì)劃（STAX）和其它作物的補(bǔ)充保險(xiǎn)選擇（SCO），政府分別提供80%和70%的保費(fèi)補(bǔ)貼。三是乳制品方面，新增生產(chǎn)利潤(rùn)保險(xiǎn)計(jì)劃（DPMPP）和市場(chǎng)穩(wěn)定計(jì)劃（DMSP），保證牛奶的生產(chǎn)利潤(rùn)不低于4美元/英擔(dān)（約合50.8kg），當(dāng)利潤(rùn)連續(xù)兩個(gè)月低于此標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，按差額給予補(bǔ)貼；當(dāng)牛奶供過于求時(shí)，鼓勵(lì)縮減產(chǎn)量，保持供需平衡。四是增加基于指數(shù)的天氣保險(xiǎn)計(jì)劃，植物病蟲害預(yù)防和核心特殊作物儲(chǔ)備貸款項(xiàng)目等，來防范風(fēng)險(xiǎn)。endprint

（三） 整合自然資源保護(hù)計(jì)劃，優(yōu)化項(xiàng)目配置

新法案將原23個(gè)生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目整合為13個(gè)，一些較小的項(xiàng)目被取消或合并。原較大的休耕計(jì)劃（CRP）、環(huán)境質(zhì)量刺激計(jì)劃（EQIP）和環(huán)保管理計(jì)劃（CSP）等，則仍保留。另新建兩個(gè)環(huán)保項(xiàng)目，即農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬保護(hù)計(jì)劃（ACEP）和區(qū)域合作保護(hù)計(jì)劃（RCPP）。前者是政府以購買土地使用權(quán)的方式來保護(hù)耕地、草地和濕地資源；后者則為鼓勵(lì)一定區(qū)域內(nèi)的政府、印第安部落及專業(yè)合作社等組織，與農(nóng)戶一起改善土質(zhì)、水質(zhì)和野生動(dòng)物棲息地。

（四）對(duì)新進(jìn)入農(nóng)民，增加貸款項(xiàng)目、保險(xiǎn)和土地優(yōu)惠

新法案將提供850億美元，對(duì)退休農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)場(chǎng)時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼。給新進(jìn)入農(nóng)民提供較大數(shù)額的農(nóng)作物保險(xiǎn)，創(chuàng)業(yè)期保費(fèi)有10%的折扣。保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在計(jì)算損失時(shí)，需考慮其原前的農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)。并設(shè)立新農(nóng)民發(fā)展項(xiàng)目，提供培訓(xùn)教育和技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)等。新法案使農(nóng)業(yè)部每年有額外4億美元用于農(nóng)業(yè)研究，如氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)和林業(yè)的影響。對(duì)從事前沿生物燃料的相關(guān)企業(yè)，給予扶持。

（五）增加農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易支出，擴(kuò)大對(duì)外糧食援助計(jì)劃。該法案每年預(yù)算8000萬美元，通過在當(dāng)?shù)刭徺I糧食應(yīng)對(duì)國(guó)際緊急事件，獲援助人口將增加到400萬。美國(guó)《2014年農(nóng)業(yè)法案》突出農(nóng)業(yè)改革、食品和就業(yè)等問題，標(biāo)志性改革是嘗試建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，對(duì)世界農(nóng)業(yè)無疑將產(chǎn)生巨大影響：一是可能導(dǎo)致全球范圍的糧價(jià)上漲。新法案取消直接補(bǔ)貼，將降低農(nóng)場(chǎng)主積極性，供給下降，加之取消食品券項(xiàng)目，美國(guó)市場(chǎng)價(jià)格將上升，從而逐步帶動(dòng)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品及糧價(jià)的上漲。其二，可能改變世界諸國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持方式。美國(guó)新法案改變對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼方式，由價(jià)格支持轉(zhuǎn)向收入支持，注重農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)科研及綜合開發(fā)等，因?yàn)楦m應(yīng) WTO 規(guī)則，具更強(qiáng)的隱蔽性。在新一輪 WTO 談判中，美國(guó)可能以此為籌碼，批評(píng)歐盟及發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，并迫使其它國(guó)家轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)扶持方式。

三、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及問題

我國(guó)的農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策主要針對(duì)“三農(nóng)”問題。糧食直補(bǔ)從2002年開始探索，在一些省市進(jìn)行試點(diǎn)；良種補(bǔ)貼起于2003年，先為小麥，后漸擴(kuò)大范圍；2004年又出臺(tái)最低收購價(jià)格，并開始進(jìn)行農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼；2006年，由于化肥農(nóng)藥等農(nóng)資成本上漲，國(guó)家開始實(shí)施農(nóng)資綜合直補(bǔ)。總之，到2012年，我國(guó)四項(xiàng)補(bǔ)貼總額達(dá)到了1668億元。其中，糧食直補(bǔ)151億元，占9.05%；良種補(bǔ)貼224億元，占13.43%；農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼215億元，占12.89%；農(nóng)資綜合補(bǔ)貼1078億元，占64.63%。此外，2006年起中央對(duì)“持合法有效證件捕撈漁船和養(yǎng)殖船”設(shè)立漁業(yè)柴油補(bǔ)貼，2012年金額240億元。

2007年開始實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。隨著《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的貫徹落實(shí)，中央與地方財(cái)政“聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼”，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼制度初步形成。品種有糧食、油料、棉花、糖料，能繁母豬、育肥豬和奶牛等15種，補(bǔ)貼力度不斷加大。2012年我國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼比例平均達(dá)80%，為世界之最。

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的良性發(fā)展。但較之世界發(fā)達(dá)國(guó)家，如與美國(guó)相比，仍有相當(dāng)大的差距。主要問題如下：

一是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法缺失，目標(biāo)短期化。美國(guó)制定一系列農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)，制度且規(guī)范化。我國(guó)此類法律尚未出臺(tái)，相關(guān)規(guī)定散見于《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)技推廣法》和《農(nóng)機(jī)促進(jìn)法》等法律。具體實(shí)施多為《指導(dǎo)意見》或《暫行辦法》的形式，政策目標(biāo)短期化，具隨意性，缺乏穩(wěn)定和前瞻。

二是補(bǔ)貼種類較少，地域性差異大。我國(guó)實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，目前為主要糧食品種，相較美國(guó)等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，覆蓋品種和范圍都遠(yuǎn)不及，各省補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、品種和依據(jù)等，差異較大。以糧食直補(bǔ)為例，有的按農(nóng)民實(shí)際種植面積，有的依據(jù)土地計(jì)稅面積，有的則與產(chǎn)量掛鉤。由于各地財(cái)力水平不同，造成補(bǔ)貼的地域性差異較大。

三是補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理，力度不夠。按WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，無限制的“綠箱”補(bǔ)貼政策12類，我國(guó)僅使用6類：政府一般農(nóng)業(yè)服務(wù)支出、國(guó)內(nèi)糧食援助、自然災(zāi)害救濟(jì)、用于糧食安全的公共儲(chǔ)備補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)及落后地區(qū)援助補(bǔ)貼。對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生扭曲的“黃箱”政策，WTO允許發(fā)展中國(guó)家不超農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值10%，我國(guó)承諾8.5%，目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼和糧棉價(jià)格支持，兩項(xiàng)合計(jì)實(shí)則僅1.4%，大有發(fā)揮空間?！八{(lán)箱”政策，定義為“不對(duì)產(chǎn)量進(jìn)行要求的補(bǔ)貼”，總額為農(nóng)業(yè)產(chǎn)值5%內(nèi)。我國(guó)迄今尚未使用。

四是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，尚處探索階段。我國(guó)目前農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼種類只有 15種，美國(guó)多達(dá)150多種。國(guó)際通行的，是保費(fèi)補(bǔ)貼、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理費(fèi)用補(bǔ)貼及再保險(xiǎn)補(bǔ)貼，三者同時(shí)進(jìn)行，我國(guó)僅保費(fèi)補(bǔ)貼一種方式，且為中央財(cái)政與地方財(cái)政“聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼”機(jī)制，省級(jí)補(bǔ)貼到位后，中央財(cái)政才撥付，產(chǎn)生地區(qū)間的不公平。

五是行政管理體制混亂，效率不高。我國(guó)涉農(nóng)部門多，管理政出多門，條塊分割嚴(yán)重。致使財(cái)政資金使用分散，執(zhí)行緩慢。加之中間環(huán)節(jié)的“地方保護(hù)主義”和“權(quán)力尋租”等行為，導(dǎo)致資金流失，到位率不高，補(bǔ)貼效果并不理想。

四、對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的借鑒啟示

第一，要增強(qiáng)農(nóng)業(yè)扶持政策。首先是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、保險(xiǎn)和災(zāi)害救助等立法。要促進(jìn)不同政策部門間相互銜接，避免重復(fù)或空白。其次政策項(xiàng)目化，如項(xiàng)目分類、資金預(yù)算、申請(qǐng)程序、管理職責(zé)、分配實(shí)施及過程監(jiān)控等。美國(guó)新出臺(tái)的農(nóng)業(yè)法案，長(zhǎng)達(dá)四百余頁，其中90%的內(nèi)容都為項(xiàng)目計(jì)劃的詳細(xì)分類和具體描述。另外，要注重政策的針對(duì)性，根據(jù)不同階段的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，修訂和完善。

第二，要充分利用WTO規(guī)則，拓寬農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式。我國(guó)“綠箱”補(bǔ)貼政策，“一般政府服務(wù)”及糧食安全儲(chǔ)備補(bǔ)貼較大。自然災(zāi)害救濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、地區(qū)扶貧及國(guó)內(nèi)糧食援助，補(bǔ)貼項(xiàng)目及水平都偏低?！熬G箱”政策不受限制，我國(guó)尚有6種未使用，如生產(chǎn)不掛鉤的收入支持、生產(chǎn)者退休或者轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)資源儲(chǔ)備補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補(bǔ)貼、收入保險(xiǎn)和安全網(wǎng)計(jì)劃等。宜加大重點(diǎn)領(lǐng)域的直接補(bǔ)貼力度，增加相應(yīng)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)類項(xiàng)目，參照美國(guó)平均收入選擇計(jì)劃，建立農(nóng)民收入補(bǔ)貼制度。對(duì)補(bǔ)貼額度極低的“黃箱”和迄今尚未涉及的“藍(lán)箱”政策，應(yīng)充分利用，全方位多層次，拓寬補(bǔ)貼政策體系。endprint

第三，要優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，推進(jìn)市場(chǎng)導(dǎo)向。應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，以落實(shí)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》為契機(jī)，深化推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策。要把企業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼作為一種收入轉(zhuǎn)移機(jī)制和提高農(nóng)民收入的福利政策來實(shí)施運(yùn)用：一是擴(kuò)大中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍，增加保費(fèi)補(bǔ)貼品種，品種選擇重點(diǎn)是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的，具地方特色的，可酌情設(shè)立。二是優(yōu)化地區(qū)差異化的補(bǔ)貼政策，按東、中和西部地區(qū)，細(xì)分區(qū)域確定補(bǔ)貼比例，降低市、縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)管費(fèi)用，補(bǔ)貼比例及數(shù)額，兼顧政策需要和地區(qū)差異。同時(shí)免征稅賦，并建立再保險(xiǎn)制度。

第四，要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，與環(huán)保和食品安全相結(jié)合。我國(guó)城市污染日漸改善，農(nóng)村卻有趨于嚴(yán)重的傾向：片面毀林開荒，強(qiáng)施化肥農(nóng)藥，土地質(zhì)量變異，大氣河道污染。有關(guān)資料顯示，我國(guó)水、土及大氣污染的來源，主要為“三農(nóng)”，占三分之一以上。應(yīng)效仿美國(guó)契約社會(huì)，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，與農(nóng)村環(huán)保及農(nóng)產(chǎn)品安全相結(jié)合。農(nóng)戶有享受農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的權(quán)益，亦有遵守相關(guān)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的義務(wù)，促使生態(tài)社會(huì)合諧發(fā)展；政府應(yīng)以“保供應(yīng)、促增收”為中心，以直接補(bǔ)助為主體，加快構(gòu)建現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的框架體系。

第五，要規(guī)范管理體制，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼涉及巨額資金，對(duì)政府管理及執(zhí)行主體，須進(jìn)行規(guī)范監(jiān)督。依據(jù)法律形式明確各部門職責(zé)，程序陽光，辦事透明。資金專戶存儲(chǔ)，利用“一卡通”等形式，縮減發(fā)放過程，嚴(yán)防截留挪用，確保用之于民。發(fā)揮各級(jí)審計(jì)、財(cái)政及監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用，在各環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處。同時(shí)加大社會(huì)監(jiān)督力量，彌補(bǔ)官方缺漏，避免資金流失。

第六，要培育新型農(nóng)民，保證代際過渡。隨世界老齡化，各國(guó)普遍存在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺，新生力量加入不足。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)表明，我國(guó)農(nóng)民老齡化程度達(dá)15.4%，加之青壯年農(nóng)民外出打工，留守老人種糧，農(nóng)業(yè)成了“副業(yè)”?？蓞⒄彰绹?guó)新法案做法，給予新農(nóng)民更多的優(yōu)惠政策。如貸款支持和土地流轉(zhuǎn)等，鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展農(nóng)庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)合作社。以“陽光計(jì)劃”、“雨露計(jì)劃”等形式，對(duì)新農(nóng)民提供技術(shù)指導(dǎo)，提高素質(zhì)。保證農(nóng)民代際之間平穩(wěn)過渡，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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