現(xiàn)代城市治理中的公眾參與問題研究

王倩++郭夢宇

一、以民主促民生：杭州市的城市治理實踐

案例一：“紅樓問計”中的民意表達

杭州城建陳列館（俗稱“紅樓”）是浙江省高等法院及杭縣地方法院舊址、省級文保單位。2006年5月18日開設(shè)為展示杭州城市建設(shè)發(fā)展歷史和重大城建項目“問計于民”的公益性場館。

杭州城建陳列館亦采取了固定陳列和動態(tài)展覽相結(jié)合的展示方式。在動態(tài)展覽方面，引入了“紅樓問計”機制，即開展重大城建項目設(shè)計方案公示及城建成果展覽，使陳列館成為公開展示城市規(guī)劃、設(shè)計的主窗口,是廣大市民了解和參與城市建設(shè)的重要場所。通過“紅樓問計”機制，杭州城建陳列館整合規(guī)劃各方力量和資源，借勢借力地舉辦各種類型的專題展覽、公示，使陳列館日益成為市民百姓關(guān)注城市建設(shè)的城市會客廳，同時也提升了陳列館、檔案館的知名度和影響力，為固定展覽引來了絡(luò)繹不絕的參觀者。如今，參觀城建陳列館，觀看城建方案的公示展覽，并“品頭論足”提出意見建議、投票支持中意的方案，成為不少杭州市民日常生活的一項“保留節(jié)目”。

“紅樓”現(xiàn)象的背后，是杭州市近年“問需于民，問情于民，問計于民”做法的探索。涉及民生的工程，要解決哪些民生難題、怎樣更好地解決？杭州市的答案是：傾聽民聲、尊重民聲。原杭州市市長蔡奇指出：“老百姓有權(quán)知道政府在干什么?！薄胺彩巧婕鞍傩绽娴慕ㄔO(shè)工程、實事項目，都要向群眾公開，具體的實施過程，也要努力讓群眾了解，充分尊重群眾的民主權(quán)利?！?/p>

案例二：“停車新政”中的民意汲取

2008年，杭州市委、市政府在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上出臺“停車新政”。在“停車新政”出臺過程中，政府始終堅持“大家的事大家來辦、杭州的事杭州老百姓來辦”的原則，在出臺新政前組織開展“十大問題”民意調(diào)查，對1.6萬多名人大代表、政協(xié)委員、市直機關(guān)、街道社區(qū)（市民）等不同層面的代表進行了問卷調(diào)查，為科學(xué)決策提供真實民意。在停車泊位施劃中，通過向市民發(fā)放問卷、征求意見表、組織公示等方式廣泛征求市民的意見，并通過交警、城管、社區(qū)（市民）“三結(jié)合”方式劃定車位。對新政實施過程中出現(xiàn)的熱點、難點問題，建立市民意見協(xié)調(diào)制度，做到件件有結(jié)果，事事有回復(fù)。在實施過程中，媒體全方位介入，不僅為新政實施營造了良好的輿論氛圍，更為老百姓直接參與新政的醞釀、出臺、實施的全過程搭建了平臺。

杭州“停車新政”出臺的過程正是一個真實的直接民主參與過程。把關(guān)乎公民大眾切身利益的事務(wù)，交給公眾自身來決斷，把決定權(quán)交給人民，是直接民主的固有特征。事實證明采用了廣泛的直接民主參與決策的“停車新政”取得了成功，這也說明中國的民主政治建設(shè)應(yīng)該根據(jù)實際情況采取多種路徑來進行。實質(zhì)性民主在這樣較為基層的政治決策中，在非常具體的民生問題上可以發(fā)揮非常大的作用，在這個范圍內(nèi)它是適應(yīng)中國政治發(fā)展特征的民主形式。

案例三：“庭院改造”中的基層決策

自2007年起，杭州市實施庭院改善工程，計劃用3年時間完成745個庭院、3365幢樓房改善的目標(biāo)，讓55.5萬名受益群眾享受到宜居的庭院環(huán)境。在工程的實施過程中，杭州市堅持黨政、市民、媒體“三位一體”，建立以“四問四權(quán)”為核心的民主促民生工作機制。一是“問情于民”，“改不改”讓百姓定；二是“問需于民”，“改什么”讓百姓選；三是“問計于民”，“怎么改”讓百姓提；四是“問績于民”，“改的好與壞”讓百姓評。

庭院改造的設(shè)計與實施具有公眾決定、政府執(zhí)行的色彩。實質(zhì)性民主要求政府的行為和決策反映民意，而民意需要通過一定的渠道進入政府的決策圈。通過庭院改造這樣的工程項目，公眾參與的意見廣泛、直接地進入了決策議程，工程實施不僅充分考慮公眾意見，甚至在很大程度上正是公眾意見決定了工程的設(shè)計與進程。類似庭院改造這樣的工程如何才能更好地讓民眾滿意，利益相關(guān)者的意見是最有價值的。政府的公共行為本來應(yīng)該最大程度地體現(xiàn)公共性，維護最廣大人民群眾的根本利益，因此，決策中充分尊重民意，甚至在這樣與公眾切身利益密切相關(guān)的問題上讓公眾自主決定，是政府為人民服務(wù)宗旨的具體體現(xiàn)，也是實質(zhì)性民主的要求。

從上述案例不難看出，杭州“以民主促民生”戰(zhàn)略體現(xiàn)的是在堅持中國基本的政治制度框架的前提下，對中國特色的社會主義民主政治的積極探索。用“實質(zhì)性民主”來概括，它在一定程度上擴大了民主建設(shè)的領(lǐng)域，豐富了人民民主的含義和實現(xiàn)形式。在市民廣泛參與的情況下，切實體現(xiàn)了市民的要求并在日常生活中體現(xiàn)，使杭州市的民主與民生相互促進。

二、杭州市城市治理的經(jīng)驗與啟示

通過實地觀察和文獻分析，我們將杭州市近年來開展的“以民主促民生”的城市治理實踐經(jīng)驗歸納為以下幾個方面：

（一）樹立“市民本位”的城市治理理念

從理論上講，現(xiàn)代城市治理沒有固定的模式、最好的模式。不同國家、不同地區(qū)、不同城市，甚至同一國家、同一地區(qū)、同一城市在不同歷史時期的城市治理也往往呈現(xiàn)出各自不同的特點。諸如企業(yè)化城市治理、國際化城市治理、顧客導(dǎo)向型城市治理或城市經(jīng)營模式等幾種較為典型的城市治理模式都是各有所長，也各有所短。無論選擇何種模式，城市治理都要致力于解決“為了誰”的問題。在這方面，杭州市用自己的城市治理實踐做出了明確回答?！笆忻癖疚弧钡睦砟畈粌H滲透于杭州市城市治理的方方面面，也深刻地影響著杭州市的城市發(fā)展方向。

（二）建立黨政、公眾與媒體“三位一體”的城市治理機制

城市治理不僅需要有正確的理念，還要有科學(xué)的運行機制。換句話講，城市治理不僅要明確“為了誰”的問題，還要進一步考慮“如何做”的問題。對于杭州市而言，“市民本位”理念的實現(xiàn)正是得益于杭州市委、市政府倡導(dǎo)并積極推動建立的黨政、公眾與媒體“三位一體”的城市治理工作機制。這一工作機制的主要內(nèi)容是“四問四權(quán)”，即“問情于民落實知情權(quán)；問需于民落實選擇權(quán)；問計于民落實參與權(quán)；問績于民落實監(jiān)督權(quán)。”

（三）構(gòu)建開放式、多渠道的公眾參與平臺

城市治理中的公眾參與能否落到實處，主要取決于兩個相互聯(lián)系的因素：一是政府信息要保持足夠的公開和透明；二是公眾參與渠道要確保暢通和有效。杭州市采取多種形式實現(xiàn)了政務(wù)公開和公眾參與的有機結(jié)合。例如，邀請市民代表列席市政府常務(wù)會議；網(wǎng)上同步直播市政府常務(wù)會議；創(chuàng)辦名為“我們圓桌會”的電視問政類節(jié)目；建立“杭網(wǎng)議事廳”市民論壇等。

（四）以傳統(tǒng)媒體為基礎(chǔ)，運用新技術(shù)，嘗試建立公眾表決的新機制

2008年，杭州數(shù)字電視針對“停車難十大建議”，在華數(shù)互動電視的主頁面內(nèi)開辟了調(diào)查窗口，市民可以通過遙控器對十大建議進行投票。如果市民對這次市政府的會議還不是很了解，也可以通過主頁面內(nèi)的“新聞精讀”了解4月8日的“破解停車難”專題會議。市民通過華數(shù)互動電視的投票結(jié)果在第一時間反饋給了杭州市政府的相關(guān)職能部門。雖然這種表決方式不是最終的決策，但卻對決策有著實質(zhì)性影響。

三、結(jié) 語

民生建設(shè)有賴于廣泛的參與和表達，這都需要在現(xiàn)實中擴大民主。事實上，多元主體參與到民生建設(shè)中來，本身就是擴大民主參與的一個具體形式。廣泛的參與增加了解決民生問題的資源和手段，擴展了信息來源，提供多種多樣的解決問題的手段和建議。這樣，民主在很大程度上促進了民生問題的解決。甚至可以說，要想較好地解決民生問題，擴大民主參與是必須的。

另一方面，民生建設(shè)本身也是一個民主的學(xué)校。通過參與民生建設(shè)，廣大公民和社會組織得到了許多交流的機會，大家都越來越多地接觸和了解到其他利益相關(guān)者的觀點和初衷，這樣的機制有助于培育心態(tài)平和、容忍不同見解、善于妥協(xié)來達成共識等公民精神，為民主的進一步開展奠定了良好的文化——心理基礎(chǔ)。同樣，在參與民生建設(shè)的過程中，廣大公民和社會組織學(xué)會了利用合法的手段表達訴求和維護權(quán)利，學(xué)會了重視程序和協(xié)商妥協(xié)的民主精神。人們在通過自身合法行動改善自己生活的過程中，既實踐著民主、不斷增強對民主的信心，又創(chuàng)造著進一步深化民主的諸多必要條件。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊再梅

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