對鄂爾多斯市經(jīng)濟發(fā)展的淺析及 破解“資源詛咒”的建議

閆愛民

一、鄂爾多斯市基本情況及存在的問題

鄂爾多斯依托“羊、煤、土、氣”等豐富的資源優(yōu)勢、三省接壤內(nèi)通外聯(lián)的區(qū)位優(yōu)勢、抓住了改革開放的有利時機，經(jīng)過30多年的奮斗，已成為內(nèi)蒙古經(jīng)濟實力最強和最具活力的區(qū)域，2012年地區(qū)綜合經(jīng)濟實力位列全國地級市第32位，2013年地區(qū)生產(chǎn)總值為3955.9億元，經(jīng)濟實力進一步增強①。三產(chǎn)的結構不斷優(yōu)化，從1978 年的“一、二、三”到“二、一、三”，再到“二、三、一”，截至2013年底三產(chǎn)比例為2.5:59.9:37.6②。但經(jīng)濟發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型未完成，外部環(huán)境變化劇烈等因素交織，致其也積攢了不少問題，“資源詛咒”現(xiàn)象明顯，正在制約鄂爾多斯經(jīng)濟的健康發(fā)展。究其原因，主要有以下幾方面：

（一）“一煤獨大”特征明顯，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型步履艱難

鄂爾多斯的發(fā)展主要得益于煤炭采掘業(yè)及其相關行業(yè)的快速發(fā)展,經(jīng)濟對煤炭行業(yè)的依賴較強，2013年全市煤炭開采和洗選業(yè)實現(xiàn)工業(yè)增加值1224.8億元，占規(guī)模以上工業(yè)增加值64%③，煤炭價格的持續(xù)下跌對地區(qū)整體經(jīng)濟影響較大。為加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，政府曾出臺“以資源換項目”政策，但實際運行中，部分引入的企業(yè)尚未實現(xiàn)當初的愿景，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型剛進入發(fā)展期即遭遇宏觀經(jīng)濟下行，企業(yè)對未來形勢判斷不明，進一步增加了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難度。

（二）固定資產(chǎn)投資是經(jīng)濟發(fā)展主要動力，消費拉動明顯不足

2007-2013年全市固定資產(chǎn)投資累計達13226.72億元④，年均增速為26%，對經(jīng)濟增長的貢獻率達70%。相比而言, 出口微乎其微，消費對當?shù)亟?jīng)濟增長的貢獻有限，推動消費的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。由于消費通道不足，鄂爾多斯居民消費能力常常體現(xiàn)在異地，當?shù)厝藗冞x擇財富保值的方式更偏向于投資房地產(chǎn)和民間借貸，進而助推了經(jīng)濟泡沫的形成。

（三）地區(qū)信用環(huán)境轉(zhuǎn)劣，資金流動性風險加劇

鄂爾多斯民間借貸曾普遍存在，主要投向房地產(chǎn)、煤炭及相關行業(yè)，隨著煤炭價格下跌，房地產(chǎn)調(diào)控政策的實施，銀行信貸緊縮，大量民間資本被套牢，“三角債”矛盾逐步顯現(xiàn)，銀行業(yè)金融機構不良貸款上升，截至2013年底地區(qū)不良貸款率為4.12%，高于全區(qū)平均水平1.89個百分點⑤，外加媒體負面報道的增多，使當?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境出現(xiàn)轉(zhuǎn)劣跡象，民間資本流通減速，地區(qū)資金流動性風險凸現(xiàn)。

（四）房地產(chǎn)供需失衡，擠壓泡沫尚需時日

截至2013年末，鄂爾多斯市常住人口201.75萬⑥，市區(qū)人口約65萬。2013年該市房地產(chǎn)開發(fā)施工面積達2622.65萬平方米⑦。根據(jù)鄂爾多斯市統(tǒng)計，全市現(xiàn)住戶均住房1.35套，人均居住面積50平方米，截至2013年底，鄂爾多斯市未銷售住宅近4萬套⑧，大量樓盤空置，進一步影響整體經(jīng)濟發(fā)展，同時也給投資者帶來負面印象。

（五）基礎設施建設超前，政府負擔增加

伴隨著鄂爾多斯經(jīng)濟的快速發(fā)展，為提高人民生活水平、打造良好投資環(huán)境，鄂爾多斯加大基礎設施建設，但由于目前尚未形成有效的產(chǎn)業(yè)支撐集群，無法實現(xiàn)地區(qū)人口的集聚效應，相反大量流動人口受宏觀經(jīng)濟下行減少明顯，與完善的基礎設施建設和運行形成矛盾。同時也大量增加了政府債務規(guī)模，高額的政府債務又進一步影響了政府對資金使用的決策，使政府在經(jīng)濟下行期對經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的引導和推動作用減弱。

二、鄂爾多斯地區(qū)發(fā)展情況分析

在新的發(fā)展時期，綜合分析鄂爾多斯經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境、內(nèi)部因素，分析鄂爾多斯經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢、劣勢、機遇、策略，總結如下：

三、鄂爾多斯可持續(xù)發(fā)展的意見和建議

（一）國內(nèi)外資源型城市可持續(xù)發(fā)展借鑒

縱觀國內(nèi)外資源型城市成功轉(zhuǎn)型案例，主要有以下幾種模式：

1.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換模式。這種模型主要特征是在政府強勢主導下，通過規(guī)劃引領，政策導向，引進新興發(fā)展產(chǎn)業(yè)，逐步擺脫對原有資源依賴，實現(xiàn)新的經(jīng)濟增長極。以迪拜為例，其依托石油開采及轉(zhuǎn)口貿(mào)易積累了大批財富，在此基礎上，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和高度自由的制度環(huán)境，通過發(fā)展“眼球經(jīng)濟”和推行高福利政策，立起以房地產(chǎn)、旅游、金融貿(mào)易等高端消費性服務業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，實現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型。這種模式的主要問題是風險大，不具推廣性和深度借鑒，但汲取出可供鄂爾多斯借鑒的經(jīng)驗有：一是加強城市宣傳，建立城市品牌，提高城市國際知名度；二是提高城市的開放性程度，吸取外資和推進城市的國際化進程。

2.產(chǎn)業(yè)演替模式。以德國魯爾為例，其依托煤炭資源，發(fā)展裝備制造，魯爾的衰落也與煤炭成本的提升和石油時代的到來有很大關系，魯爾的轉(zhuǎn)型屬于完全“植入式”的轉(zhuǎn)型模式，即通過生態(tài)修復、發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務業(yè)而實現(xiàn)地區(qū)的復興。有人說當前的鄂爾多斯與曾經(jīng)的魯爾非常相像，從魯爾的發(fā)展中，可供鄂爾多斯借鑒的經(jīng)驗有：一是降低對國有大型企業(yè)和外來企業(yè)的依賴，積極培育地方企業(yè)及特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群；二是努力吸引外來資金和技術，扶持新興產(chǎn)業(yè)。

3.產(chǎn)業(yè)演進和多元培育共進的模式。這是一種全面發(fā)展模式，以休斯頓為例，其依托石油，發(fā)展石油化工、冶煉等相關產(chǎn)業(yè)，形成了較強的制造業(yè)集群，同時通過政府的強勢引導，植入現(xiàn)代高端服務業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)，形成了多個主導產(chǎn)業(yè)鏈條。從傳統(tǒng)能源城市跨越到以健康養(yǎng)生、醫(yī)藥等為主的現(xiàn)代高端服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)和以宇航業(yè)發(fā)展為契機的“高新技術產(chǎn)業(yè)”，隨著多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶來現(xiàn)代服務業(yè)的快速發(fā)展。該種模式可供鄂爾多斯借鑒的經(jīng)驗有：一是轉(zhuǎn)型的重點在于通過政府的合理引導，充分利用本地和外來兩種資本，撬動全社會各方面的力量共同參與轉(zhuǎn)型；二是減少對能源產(chǎn)業(yè)的過度依賴，加強新興產(chǎn)業(yè)的培養(yǎng)；三是發(fā)揮政府在轉(zhuǎn)型過程中的引導作用。

（二）鄂爾多斯可持續(xù)發(fā)展建議

為擺脫依賴資源經(jīng)濟的現(xiàn)狀, 鄂爾多斯在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式上進行了積極探索和有益嘗試, 樹立了“依靠資源但不依賴資源”的觀念, 提出了“結構轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新強市”的發(fā)展戰(zhàn)略, 通過深化產(chǎn)業(yè)鏈, 增加產(chǎn)品附加值，引入高端制造業(yè),發(fā)展非能源產(chǎn)業(yè)等措施, 已初見成效。但資源型產(chǎn)業(yè)對鄂爾多斯的影響是深遠的, 擺脫“資源詛咒”的影響是一個全局性和系統(tǒng)性的工程, 在借鑒資源型城市成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗的基礎上，結合鄂爾多斯地區(qū)區(qū)情，建議加強以下幾方面工作：

1.統(tǒng)籌規(guī)劃,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型是一項長期的系統(tǒng)工程，在開發(fā)資源成功走出貧困的門檻后, 鄂爾多斯還要立足資源優(yōu)勢,落實自治區(qū)“8337”發(fā)展思路，延伸產(chǎn)業(yè)鏈,發(fā)展煤-電、煤-油和煤化工等,提高煤炭的轉(zhuǎn)化效率,尤其要注重使資源開發(fā)同高附加值的產(chǎn)業(yè)相結合。在繼續(xù)強化資源產(chǎn)業(yè)的同時,要立足地域優(yōu)勢,從實際出發(fā), 有選擇的發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，將經(jīng)濟增長的方式由單一結構轉(zhuǎn)到多級驅(qū)動。例如,發(fā)揮鄂爾多斯地處“金三角”的核心位置發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè); 利用地域優(yōu)勢發(fā)展光伏和林沙產(chǎn)業(yè);利用自然生態(tài)和人文歷史條件發(fā)展文化旅游業(yè)等。

2.充分發(fā)揮金融的引領作用。首先要建立良好的地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境，加強金融支持相關法律法規(guī)的建設，包括加快信用體系方面的立法與執(zhí)法步伐等。其次要逐步提升并完善金融體系。加快地區(qū)金融體制改革，推動將鄂爾多斯市作為國家金融改革試點，放寬投資金融的限制，增強金融支持實體經(jīng)濟的力度。同時加快引入機構、引進資本、建立多層次的金融服務體系的步伐，利用當?shù)爻渥愕馁Y金優(yōu)勢迅速做大做強金融產(chǎn)業(yè)來支持經(jīng)濟發(fā)展。最后是防范和化解金融風險。通過強化金融監(jiān)管工作，銀行間風險信息共享，發(fā)揮綜合實力研究化解各類金融風險。

3.轉(zhuǎn)換投資方式,刺激民間消費。從經(jīng)濟增長動力看, 當前鄂爾多斯存在過分依賴投資、消費拉動不足的狀況。因此, 要著眼于長期持續(xù)發(fā)展, 在擴大投資的同時注重激發(fā)消費拉動的內(nèi)生活力。首先, 適當控制投資規(guī)模, 調(diào)整投資結構,使鄂爾多斯充分利用資源開發(fā)帶來的收益發(fā)展相關產(chǎn)業(yè), 通過宏觀調(diào)控和市場機制逐步引導各類投資有序進入制造業(yè)和其他接續(xù)產(chǎn)業(yè), 將本地的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資本優(yōu)勢, 最終轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。其次，在控制投資規(guī)模和優(yōu)化投資結構的同時, 也要刺激民間消費, 調(diào)整投資與消費的比例，這需要地方政府支持大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，推動建立對應的消費渠道。

4.推動呼包鄂、呼包銀榆經(jīng)濟發(fā)展圈建設，揚長補短，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。呼包鄂、呼包銀榆經(jīng)濟發(fā)展圈的提出，對促進鄂爾多斯產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)合理布局、解決水資源約束、實現(xiàn)人口規(guī)模效應創(chuàng)造了絕佳的機遇，鄂爾多斯要抓住機遇，用好、用足國家出臺的各項政策，在高效開發(fā)利用資源、推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和強化科技人才支撐過程中，結合國家城鎮(zhèn)化建設步調(diào)，完善城市基礎設施建設，實現(xiàn)資源合理配置和人口的合理流動，彌補地區(qū)資源富集而人口不足的局面，并解決當?shù)胤康禺a(chǎn)市場問題，在建設國家新型能源城市過程中，構建起“多元發(fā)展、多級支撐”的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

5.加強人力資本和科學技術投資, 鼓勵創(chuàng)新, 形成智力優(yōu)勢。充足的人力資本和持續(xù)技術創(chuàng)新是避免“資源詛咒”發(fā)生的另一個重要措施。首先, 從人力資本的培養(yǎng)上看,提高教育投入, 健全相關政策措施，制定經(jīng)濟發(fā)展急需專業(yè)人才目錄，建立人才引入和激勵機制。其次, 從人力資本的配置上看, 培育和發(fā)展有比較優(yōu)勢的勞動密集型企業(yè), 使人力資本能夠發(fā)揮其中的優(yōu)勢。最后, 從人力資本的發(fā)揮看,鼓勵企業(yè)進行技術創(chuàng)新, 盤活人才存量, 提升人才效能。政府需要從政策、資金、信息等方面為企業(yè)創(chuàng)造良好的創(chuàng)新氛圍, 通過設立科技創(chuàng)新基金支持企業(yè)研發(fā)；引導企業(yè)提取科技開發(fā)經(jīng)費加大科技投入；在企業(yè)陷入研發(fā)的“兩難”境地時,發(fā)揮財政的作用, 積極給予支持。

6.合理調(diào)節(jié)分配機制, 完善社會保障機制,促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展。首先, 破除城鄉(xiāng)壁壘, 加強勞動力轉(zhuǎn)移, 從根本上提高貧困人口的經(jīng)濟水平。其次, 注重初次分配, 強調(diào)社會公平。調(diào)整資本要素所得和勞動要素所得之間的比例關系, 提高勞動報酬在國民收入初次分配中的比重,使資源紅利能夠為更多人所共享。最后, 要健全社會保障體系, 加大財政支持力度，擴大社會保障范圍和力度等, 提高低收入群體的福利待遇。

數(shù)據(jù)來源：①②④⑥⑦2013年鄂爾多斯市統(tǒng)計公報；③鄂爾多斯市統(tǒng)計局網(wǎng)站；⑤鄂爾多斯市銀監(jiān)局統(tǒng)計；⑧鄂爾多斯市長廉素講話。

責任編輯：楊再梅

一、鄂爾多斯市基本情況及存在的問題

鄂爾多斯依托“羊、煤、土、氣”等豐富的資源優(yōu)勢、三省接壤內(nèi)通外聯(lián)的區(qū)位優(yōu)勢、抓住了改革開放的有利時機，經(jīng)過30多年的奮斗，已成為內(nèi)蒙古經(jīng)濟實力最強和最具活力的區(qū)域，2012年地區(qū)綜合經(jīng)濟實力位列全國地級市第32位，2013年地區(qū)生產(chǎn)總值為3955.9億元，經(jīng)濟實力進一步增強①。三產(chǎn)的結構不斷優(yōu)化，從1978 年的“一、二、三”到“二、一、三”，再到“二、三、一”，截至2013年底三產(chǎn)比例為2.5:59.9:37.6②。但經(jīng)濟發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型未完成，外部環(huán)境變化劇烈等因素交織，致其也積攢了不少問題，“資源詛咒”現(xiàn)象明顯，正在制約鄂爾多斯經(jīng)濟的健康發(fā)展。究其原因，主要有以下幾方面：

（一）“一煤獨大”特征明顯，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型步履艱難

鄂爾多斯的發(fā)展主要得益于煤炭采掘業(yè)及其相關行業(yè)的快速發(fā)展,經(jīng)濟對煤炭行業(yè)的依賴較強，2013年全市煤炭開采和洗選業(yè)實現(xiàn)工業(yè)增加值1224.8億元，占規(guī)模以上工業(yè)增加值64%③，煤炭價格的持續(xù)下跌對地區(qū)整體經(jīng)濟影響較大。為加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，政府曾出臺“以資源換項目”政策，但實際運行中，部分引入的企業(yè)尚未實現(xiàn)當初的愿景，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型剛進入發(fā)展期即遭遇宏觀經(jīng)濟下行，企業(yè)對未來形勢判斷不明，進一步增加了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難度。

（二）固定資產(chǎn)投資是經(jīng)濟發(fā)展主要動力，消費拉動明顯不足

2007-2013年全市固定資產(chǎn)投資累計達13226.72億元④，年均增速為26%，對經(jīng)濟增長的貢獻率達70%。相比而言, 出口微乎其微，消費對當?shù)亟?jīng)濟增長的貢獻有限，推動消費的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。由于消費通道不足，鄂爾多斯居民消費能力常常體現(xiàn)在異地，當?shù)厝藗冞x擇財富保值的方式更偏向于投資房地產(chǎn)和民間借貸，進而助推了經(jīng)濟泡沫的形成。

（三）地區(qū)信用環(huán)境轉(zhuǎn)劣，資金流動性風險加劇

鄂爾多斯民間借貸曾普遍存在，主要投向房地產(chǎn)、煤炭及相關行業(yè)，隨著煤炭價格下跌，房地產(chǎn)調(diào)控政策的實施，銀行信貸緊縮，大量民間資本被套牢，“三角債”矛盾逐步顯現(xiàn)，銀行業(yè)金融機構不良貸款上升，截至2013年底地區(qū)不良貸款率為4.12%，高于全區(qū)平均水平1.89個百分點⑤，外加媒體負面報道的增多，使當?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境出現(xiàn)轉(zhuǎn)劣跡象，民間資本流通減速，地區(qū)資金流動性風險凸現(xiàn)。

（四）房地產(chǎn)供需失衡，擠壓泡沫尚需時日

截至2013年末，鄂爾多斯市常住人口201.75萬⑥，市區(qū)人口約65萬。2013年該市房地產(chǎn)開發(fā)施工面積達2622.65萬平方米⑦。根據(jù)鄂爾多斯市統(tǒng)計，全市現(xiàn)住戶均住房1.35套，人均居住面積50平方米，截至2013年底，鄂爾多斯市未銷售住宅近4萬套⑧，大量樓盤空置，進一步影響整體經(jīng)濟發(fā)展，同時也給投資者帶來負面印象。

（五）基礎設施建設超前，政府負擔增加

伴隨著鄂爾多斯經(jīng)濟的快速發(fā)展，為提高人民生活水平、打造良好投資環(huán)境，鄂爾多斯加大基礎設施建設，但由于目前尚未形成有效的產(chǎn)業(yè)支撐集群，無法實現(xiàn)地區(qū)人口的集聚效應，相反大量流動人口受宏觀經(jīng)濟下行減少明顯，與完善的基礎設施建設和運行形成矛盾。同時也大量增加了政府債務規(guī)模，高額的政府債務又進一步影響了政府對資金使用的決策，使政府在經(jīng)濟下行期對經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的引導和推動作用減弱。

二、鄂爾多斯地區(qū)發(fā)展情況分析

在新的發(fā)展時期，綜合分析鄂爾多斯經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境、內(nèi)部因素，分析鄂爾多斯經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢、劣勢、機遇、策略，總結如下：

三、鄂爾多斯可持續(xù)發(fā)展的意見和建議

（一）國內(nèi)外資源型城市可持續(xù)發(fā)展借鑒

縱觀國內(nèi)外資源型城市成功轉(zhuǎn)型案例，主要有以下幾種模式：

1.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換模式。這種模型主要特征是在政府強勢主導下，通過規(guī)劃引領，政策導向，引進新興發(fā)展產(chǎn)業(yè)，逐步擺脫對原有資源依賴，實現(xiàn)新的經(jīng)濟增長極。以迪拜為例，其依托石油開采及轉(zhuǎn)口貿(mào)易積累了大批財富，在此基礎上，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和高度自由的制度環(huán)境，通過發(fā)展“眼球經(jīng)濟”和推行高福利政策，立起以房地產(chǎn)、旅游、金融貿(mào)易等高端消費性服務業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，實現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型。這種模式的主要問題是風險大，不具推廣性和深度借鑒，但汲取出可供鄂爾多斯借鑒的經(jīng)驗有：一是加強城市宣傳，建立城市品牌，提高城市國際知名度；二是提高城市的開放性程度，吸取外資和推進城市的國際化進程。

2.產(chǎn)業(yè)演替模式。以德國魯爾為例，其依托煤炭資源，發(fā)展裝備制造，魯爾的衰落也與煤炭成本的提升和石油時代的到來有很大關系，魯爾的轉(zhuǎn)型屬于完全“植入式”的轉(zhuǎn)型模式，即通過生態(tài)修復、發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務業(yè)而實現(xiàn)地區(qū)的復興。有人說當前的鄂爾多斯與曾經(jīng)的魯爾非常相像，從魯爾的發(fā)展中，可供鄂爾多斯借鑒的經(jīng)驗有：一是降低對國有大型企業(yè)和外來企業(yè)的依賴，積極培育地方企業(yè)及特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群；二是努力吸引外來資金和技術，扶持新興產(chǎn)業(yè)。

3.產(chǎn)業(yè)演進和多元培育共進的模式。這是一種全面發(fā)展模式，以休斯頓為例，其依托石油，發(fā)展石油化工、冶煉等相關產(chǎn)業(yè)，形成了較強的制造業(yè)集群，同時通過政府的強勢引導，植入現(xiàn)代高端服務業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)，形成了多個主導產(chǎn)業(yè)鏈條。從傳統(tǒng)能源城市跨越到以健康養(yǎng)生、醫(yī)藥等為主的現(xiàn)代高端服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)和以宇航業(yè)發(fā)展為契機的“高新技術產(chǎn)業(yè)”，隨著多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶來現(xiàn)代服務業(yè)的快速發(fā)展。該種模式可供鄂爾多斯借鑒的經(jīng)驗有：一是轉(zhuǎn)型的重點在于通過政府的合理引導，充分利用本地和外來兩種資本，撬動全社會各方面的力量共同參與轉(zhuǎn)型；二是減少對能源產(chǎn)業(yè)的過度依賴，加強新興產(chǎn)業(yè)的培養(yǎng)；三是發(fā)揮政府在轉(zhuǎn)型過程中的引導作用。

（二）鄂爾多斯可持續(xù)發(fā)展建議

為擺脫依賴資源經(jīng)濟的現(xiàn)狀, 鄂爾多斯在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式上進行了積極探索和有益嘗試, 樹立了“依靠資源但不依賴資源”的觀念, 提出了“結構轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新強市”的發(fā)展戰(zhàn)略, 通過深化產(chǎn)業(yè)鏈, 增加產(chǎn)品附加值，引入高端制造業(yè),發(fā)展非能源產(chǎn)業(yè)等措施, 已初見成效。但資源型產(chǎn)業(yè)對鄂爾多斯的影響是深遠的, 擺脫“資源詛咒”的影響是一個全局性和系統(tǒng)性的工程, 在借鑒資源型城市成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗的基礎上，結合鄂爾多斯地區(qū)區(qū)情，建議加強以下幾方面工作：

1.統(tǒng)籌規(guī)劃,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型是一項長期的系統(tǒng)工程，在開發(fā)資源成功走出貧困的門檻后, 鄂爾多斯還要立足資源優(yōu)勢,落實自治區(qū)“8337”發(fā)展思路，延伸產(chǎn)業(yè)鏈,發(fā)展煤-電、煤-油和煤化工等,提高煤炭的轉(zhuǎn)化效率,尤其要注重使資源開發(fā)同高附加值的產(chǎn)業(yè)相結合。在繼續(xù)強化資源產(chǎn)業(yè)的同時,要立足地域優(yōu)勢,從實際出發(fā), 有選擇的發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，將經(jīng)濟增長的方式由單一結構轉(zhuǎn)到多級驅(qū)動。例如,發(fā)揮鄂爾多斯地處“金三角”的核心位置發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè); 利用地域優(yōu)勢發(fā)展光伏和林沙產(chǎn)業(yè);利用自然生態(tài)和人文歷史條件發(fā)展文化旅游業(yè)等。

2.充分發(fā)揮金融的引領作用。首先要建立良好的地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境，加強金融支持相關法律法規(guī)的建設，包括加快信用體系方面的立法與執(zhí)法步伐等。其次要逐步提升并完善金融體系。加快地區(qū)金融體制改革，推動將鄂爾多斯市作為國家金融改革試點，放寬投資金融的限制，增強金融支持實體經(jīng)濟的力度。同時加快引入機構、引進資本、建立多層次的金融服務體系的步伐，利用當?shù)爻渥愕馁Y金優(yōu)勢迅速做大做強金融產(chǎn)業(yè)來支持經(jīng)濟發(fā)展。最后是防范和化解金融風險。通過強化金融監(jiān)管工作，銀行間風險信息共享，發(fā)揮綜合實力研究化解各類金融風險。

3.轉(zhuǎn)換投資方式,刺激民間消費。從經(jīng)濟增長動力看, 當前鄂爾多斯存在過分依賴投資、消費拉動不足的狀況。因此, 要著眼于長期持續(xù)發(fā)展, 在擴大投資的同時注重激發(fā)消費拉動的內(nèi)生活力。首先, 適當控制投資規(guī)模, 調(diào)整投資結構,使鄂爾多斯充分利用資源開發(fā)帶來的收益發(fā)展相關產(chǎn)業(yè), 通過宏觀調(diào)控和市場機制逐步引導各類投資有序進入制造業(yè)和其他接續(xù)產(chǎn)業(yè), 將本地的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資本優(yōu)勢, 最終轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。其次，在控制投資規(guī)模和優(yōu)化投資結構的同時, 也要刺激民間消費, 調(diào)整投資與消費的比例，這需要地方政府支持大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，推動建立對應的消費渠道。

4.推動呼包鄂、呼包銀榆經(jīng)濟發(fā)展圈建設，揚長補短，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。呼包鄂、呼包銀榆經(jīng)濟發(fā)展圈的提出，對促進鄂爾多斯產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)合理布局、解決水資源約束、實現(xiàn)人口規(guī)模效應創(chuàng)造了絕佳的機遇，鄂爾多斯要抓住機遇，用好、用足國家出臺的各項政策，在高效開發(fā)利用資源、推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和強化科技人才支撐過程中，結合國家城鎮(zhèn)化建設步調(diào)，完善城市基礎設施建設，實現(xiàn)資源合理配置和人口的合理流動，彌補地區(qū)資源富集而人口不足的局面，并解決當?shù)胤康禺a(chǎn)市場問題，在建設國家新型能源城市過程中，構建起“多元發(fā)展、多級支撐”的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

5.加強人力資本和科學技術投資, 鼓勵創(chuàng)新, 形成智力優(yōu)勢。充足的人力資本和持續(xù)技術創(chuàng)新是避免“資源詛咒”發(fā)生的另一個重要措施。首先, 從人力資本的培養(yǎng)上看,提高教育投入, 健全相關政策措施，制定經(jīng)濟發(fā)展急需專業(yè)人才目錄，建立人才引入和激勵機制。其次, 從人力資本的配置上看, 培育和發(fā)展有比較優(yōu)勢的勞動密集型企業(yè), 使人力資本能夠發(fā)揮其中的優(yōu)勢。最后, 從人力資本的發(fā)揮看,鼓勵企業(yè)進行技術創(chuàng)新, 盤活人才存量, 提升人才效能。政府需要從政策、資金、信息等方面為企業(yè)創(chuàng)造良好的創(chuàng)新氛圍, 通過設立科技創(chuàng)新基金支持企業(yè)研發(fā)；引導企業(yè)提取科技開發(fā)經(jīng)費加大科技投入；在企業(yè)陷入研發(fā)的“兩難”境地時,發(fā)揮財政的作用, 積極給予支持。

6.合理調(diào)節(jié)分配機制, 完善社會保障機制,促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展。首先, 破除城鄉(xiāng)壁壘, 加強勞動力轉(zhuǎn)移, 從根本上提高貧困人口的經(jīng)濟水平。其次, 注重初次分配, 強調(diào)社會公平。調(diào)整資本要素所得和勞動要素所得之間的比例關系, 提高勞動報酬在國民收入初次分配中的比重,使資源紅利能夠為更多人所共享。最后, 要健全社會保障體系, 加大財政支持力度，擴大社會保障范圍和力度等, 提高低收入群體的福利待遇。

數(shù)據(jù)來源：①②④⑥⑦2013年鄂爾多斯市統(tǒng)計公報；③鄂爾多斯市統(tǒng)計局網(wǎng)站；⑤鄂爾多斯市銀監(jiān)局統(tǒng)計；⑧鄂爾多斯市長廉素講話。

責任編輯：楊再梅

一、鄂爾多斯市基本情況及存在的問題

鄂爾多斯依托“羊、煤、土、氣”等豐富的資源優(yōu)勢、三省接壤內(nèi)通外聯(lián)的區(qū)位優(yōu)勢、抓住了改革開放的有利時機，經(jīng)過30多年的奮斗，已成為內(nèi)蒙古經(jīng)濟實力最強和最具活力的區(qū)域，2012年地區(qū)綜合經(jīng)濟實力位列全國地級市第32位，2013年地區(qū)生產(chǎn)總值為3955.9億元，經(jīng)濟實力進一步增強①。三產(chǎn)的結構不斷優(yōu)化，從1978 年的“一、二、三”到“二、一、三”，再到“二、三、一”，截至2013年底三產(chǎn)比例為2.5:59.9:37.6②。但經(jīng)濟發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型未完成，外部環(huán)境變化劇烈等因素交織，致其也積攢了不少問題，“資源詛咒”現(xiàn)象明顯，正在制約鄂爾多斯經(jīng)濟的健康發(fā)展。究其原因，主要有以下幾方面：

（一）“一煤獨大”特征明顯，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型步履艱難

鄂爾多斯的發(fā)展主要得益于煤炭采掘業(yè)及其相關行業(yè)的快速發(fā)展,經(jīng)濟對煤炭行業(yè)的依賴較強，2013年全市煤炭開采和洗選業(yè)實現(xiàn)工業(yè)增加值1224.8億元，占規(guī)模以上工業(yè)增加值64%③，煤炭價格的持續(xù)下跌對地區(qū)整體經(jīng)濟影響較大。為加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，政府曾出臺“以資源換項目”政策，但實際運行中，部分引入的企業(yè)尚未實現(xiàn)當初的愿景，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型剛進入發(fā)展期即遭遇宏觀經(jīng)濟下行，企業(yè)對未來形勢判斷不明，進一步增加了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難度。

（二）固定資產(chǎn)投資是經(jīng)濟發(fā)展主要動力，消費拉動明顯不足

2007-2013年全市固定資產(chǎn)投資累計達13226.72億元④，年均增速為26%，對經(jīng)濟增長的貢獻率達70%。相比而言, 出口微乎其微，消費對當?shù)亟?jīng)濟增長的貢獻有限，推動消費的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。由于消費通道不足，鄂爾多斯居民消費能力常常體現(xiàn)在異地，當?shù)厝藗冞x擇財富保值的方式更偏向于投資房地產(chǎn)和民間借貸，進而助推了經(jīng)濟泡沫的形成。

（三）地區(qū)信用環(huán)境轉(zhuǎn)劣，資金流動性風險加劇

鄂爾多斯民間借貸曾普遍存在，主要投向房地產(chǎn)、煤炭及相關行業(yè)，隨著煤炭價格下跌，房地產(chǎn)調(diào)控政策的實施，銀行信貸緊縮，大量民間資本被套牢，“三角債”矛盾逐步顯現(xiàn)，銀行業(yè)金融機構不良貸款上升，截至2013年底地區(qū)不良貸款率為4.12%，高于全區(qū)平均水平1.89個百分點⑤，外加媒體負面報道的增多，使當?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境出現(xiàn)轉(zhuǎn)劣跡象，民間資本流通減速，地區(qū)資金流動性風險凸現(xiàn)。

（四）房地產(chǎn)供需失衡，擠壓泡沫尚需時日

截至2013年末，鄂爾多斯市常住人口201.75萬⑥，市區(qū)人口約65萬。2013年該市房地產(chǎn)開發(fā)施工面積達2622.65萬平方米⑦。根據(jù)鄂爾多斯市統(tǒng)計，全市現(xiàn)住戶均住房1.35套，人均居住面積50平方米，截至2013年底，鄂爾多斯市未銷售住宅近4萬套⑧，大量樓盤空置，進一步影響整體經(jīng)濟發(fā)展，同時也給投資者帶來負面印象。

（五）基礎設施建設超前，政府負擔增加

伴隨著鄂爾多斯經(jīng)濟的快速發(fā)展，為提高人民生活水平、打造良好投資環(huán)境，鄂爾多斯加大基礎設施建設，但由于目前尚未形成有效的產(chǎn)業(yè)支撐集群，無法實現(xiàn)地區(qū)人口的集聚效應，相反大量流動人口受宏觀經(jīng)濟下行減少明顯，與完善的基礎設施建設和運行形成矛盾。同時也大量增加了政府債務規(guī)模，高額的政府債務又進一步影響了政府對資金使用的決策，使政府在經(jīng)濟下行期對經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的引導和推動作用減弱。

二、鄂爾多斯地區(qū)發(fā)展情況分析

在新的發(fā)展時期，綜合分析鄂爾多斯經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境、內(nèi)部因素，分析鄂爾多斯經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢、劣勢、機遇、策略，總結如下：

三、鄂爾多斯可持續(xù)發(fā)展的意見和建議

（一）國內(nèi)外資源型城市可持續(xù)發(fā)展借鑒

縱觀國內(nèi)外資源型城市成功轉(zhuǎn)型案例，主要有以下幾種模式：

1.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換模式。這種模型主要特征是在政府強勢主導下，通過規(guī)劃引領，政策導向，引進新興發(fā)展產(chǎn)業(yè)，逐步擺脫對原有資源依賴，實現(xiàn)新的經(jīng)濟增長極。以迪拜為例，其依托石油開采及轉(zhuǎn)口貿(mào)易積累了大批財富，在此基礎上，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和高度自由的制度環(huán)境，通過發(fā)展“眼球經(jīng)濟”和推行高福利政策，立起以房地產(chǎn)、旅游、金融貿(mào)易等高端消費性服務業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，實現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型。這種模式的主要問題是風險大，不具推廣性和深度借鑒，但汲取出可供鄂爾多斯借鑒的經(jīng)驗有：一是加強城市宣傳，建立城市品牌，提高城市國際知名度；二是提高城市的開放性程度，吸取外資和推進城市的國際化進程。

2.產(chǎn)業(yè)演替模式。以德國魯爾為例，其依托煤炭資源，發(fā)展裝備制造，魯爾的衰落也與煤炭成本的提升和石油時代的到來有很大關系，魯爾的轉(zhuǎn)型屬于完全“植入式”的轉(zhuǎn)型模式，即通過生態(tài)修復、發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務業(yè)而實現(xiàn)地區(qū)的復興。有人說當前的鄂爾多斯與曾經(jīng)的魯爾非常相像，從魯爾的發(fā)展中，可供鄂爾多斯借鑒的經(jīng)驗有：一是降低對國有大型企業(yè)和外來企業(yè)的依賴，積極培育地方企業(yè)及特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群；二是努力吸引外來資金和技術，扶持新興產(chǎn)業(yè)。

3.產(chǎn)業(yè)演進和多元培育共進的模式。這是一種全面發(fā)展模式，以休斯頓為例，其依托石油，發(fā)展石油化工、冶煉等相關產(chǎn)業(yè)，形成了較強的制造業(yè)集群，同時通過政府的強勢引導，植入現(xiàn)代高端服務業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)，形成了多個主導產(chǎn)業(yè)鏈條。從傳統(tǒng)能源城市跨越到以健康養(yǎng)生、醫(yī)藥等為主的現(xiàn)代高端服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)和以宇航業(yè)發(fā)展為契機的“高新技術產(chǎn)業(yè)”，隨著多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶來現(xiàn)代服務業(yè)的快速發(fā)展。該種模式可供鄂爾多斯借鑒的經(jīng)驗有：一是轉(zhuǎn)型的重點在于通過政府的合理引導，充分利用本地和外來兩種資本，撬動全社會各方面的力量共同參與轉(zhuǎn)型；二是減少對能源產(chǎn)業(yè)的過度依賴，加強新興產(chǎn)業(yè)的培養(yǎng)；三是發(fā)揮政府在轉(zhuǎn)型過程中的引導作用。

（二）鄂爾多斯可持續(xù)發(fā)展建議

為擺脫依賴資源經(jīng)濟的現(xiàn)狀, 鄂爾多斯在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式上進行了積極探索和有益嘗試, 樹立了“依靠資源但不依賴資源”的觀念, 提出了“結構轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新強市”的發(fā)展戰(zhàn)略, 通過深化產(chǎn)業(yè)鏈, 增加產(chǎn)品附加值，引入高端制造業(yè),發(fā)展非能源產(chǎn)業(yè)等措施, 已初見成效。但資源型產(chǎn)業(yè)對鄂爾多斯的影響是深遠的, 擺脫“資源詛咒”的影響是一個全局性和系統(tǒng)性的工程, 在借鑒資源型城市成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗的基礎上，結合鄂爾多斯地區(qū)區(qū)情，建議加強以下幾方面工作：

1.統(tǒng)籌規(guī)劃,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型是一項長期的系統(tǒng)工程，在開發(fā)資源成功走出貧困的門檻后, 鄂爾多斯還要立足資源優(yōu)勢,落實自治區(qū)“8337”發(fā)展思路，延伸產(chǎn)業(yè)鏈,發(fā)展煤-電、煤-油和煤化工等,提高煤炭的轉(zhuǎn)化效率,尤其要注重使資源開發(fā)同高附加值的產(chǎn)業(yè)相結合。在繼續(xù)強化資源產(chǎn)業(yè)的同時,要立足地域優(yōu)勢,從實際出發(fā), 有選擇的發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，將經(jīng)濟增長的方式由單一結構轉(zhuǎn)到多級驅(qū)動。例如,發(fā)揮鄂爾多斯地處“金三角”的核心位置發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè); 利用地域優(yōu)勢發(fā)展光伏和林沙產(chǎn)業(yè);利用自然生態(tài)和人文歷史條件發(fā)展文化旅游業(yè)等。

2.充分發(fā)揮金融的引領作用。首先要建立良好的地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境，加強金融支持相關法律法規(guī)的建設，包括加快信用體系方面的立法與執(zhí)法步伐等。其次要逐步提升并完善金融體系。加快地區(qū)金融體制改革，推動將鄂爾多斯市作為國家金融改革試點，放寬投資金融的限制，增強金融支持實體經(jīng)濟的力度。同時加快引入機構、引進資本、建立多層次的金融服務體系的步伐，利用當?shù)爻渥愕馁Y金優(yōu)勢迅速做大做強金融產(chǎn)業(yè)來支持經(jīng)濟發(fā)展。最后是防范和化解金融風險。通過強化金融監(jiān)管工作，銀行間風險信息共享，發(fā)揮綜合實力研究化解各類金融風險。

3.轉(zhuǎn)換投資方式,刺激民間消費。從經(jīng)濟增長動力看, 當前鄂爾多斯存在過分依賴投資、消費拉動不足的狀況。因此, 要著眼于長期持續(xù)發(fā)展, 在擴大投資的同時注重激發(fā)消費拉動的內(nèi)生活力。首先, 適當控制投資規(guī)模, 調(diào)整投資結構,使鄂爾多斯充分利用資源開發(fā)帶來的收益發(fā)展相關產(chǎn)業(yè), 通過宏觀調(diào)控和市場機制逐步引導各類投資有序進入制造業(yè)和其他接續(xù)產(chǎn)業(yè), 將本地的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資本優(yōu)勢, 最終轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。其次，在控制投資規(guī)模和優(yōu)化投資結構的同時, 也要刺激民間消費, 調(diào)整投資與消費的比例，這需要地方政府支持大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，推動建立對應的消費渠道。

4.推動呼包鄂、呼包銀榆經(jīng)濟發(fā)展圈建設，揚長補短，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。呼包鄂、呼包銀榆經(jīng)濟發(fā)展圈的提出，對促進鄂爾多斯產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)合理布局、解決水資源約束、實現(xiàn)人口規(guī)模效應創(chuàng)造了絕佳的機遇，鄂爾多斯要抓住機遇，用好、用足國家出臺的各項政策，在高效開發(fā)利用資源、推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和強化科技人才支撐過程中，結合國家城鎮(zhèn)化建設步調(diào)，完善城市基礎設施建設，實現(xiàn)資源合理配置和人口的合理流動，彌補地區(qū)資源富集而人口不足的局面，并解決當?shù)胤康禺a(chǎn)市場問題，在建設國家新型能源城市過程中，構建起“多元發(fā)展、多級支撐”的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

5.加強人力資本和科學技術投資, 鼓勵創(chuàng)新, 形成智力優(yōu)勢。充足的人力資本和持續(xù)技術創(chuàng)新是避免“資源詛咒”發(fā)生的另一個重要措施。首先, 從人力資本的培養(yǎng)上看,提高教育投入, 健全相關政策措施，制定經(jīng)濟發(fā)展急需專業(yè)人才目錄，建立人才引入和激勵機制。其次, 從人力資本的配置上看, 培育和發(fā)展有比較優(yōu)勢的勞動密集型企業(yè), 使人力資本能夠發(fā)揮其中的優(yōu)勢。最后, 從人力資本的發(fā)揮看,鼓勵企業(yè)進行技術創(chuàng)新, 盤活人才存量, 提升人才效能。政府需要從政策、資金、信息等方面為企業(yè)創(chuàng)造良好的創(chuàng)新氛圍, 通過設立科技創(chuàng)新基金支持企業(yè)研發(fā)；引導企業(yè)提取科技開發(fā)經(jīng)費加大科技投入；在企業(yè)陷入研發(fā)的“兩難”境地時,發(fā)揮財政的作用, 積極給予支持。

6.合理調(diào)節(jié)分配機制, 完善社會保障機制,促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展。首先, 破除城鄉(xiāng)壁壘, 加強勞動力轉(zhuǎn)移, 從根本上提高貧困人口的經(jīng)濟水平。其次, 注重初次分配, 強調(diào)社會公平。調(diào)整資本要素所得和勞動要素所得之間的比例關系, 提高勞動報酬在國民收入初次分配中的比重,使資源紅利能夠為更多人所共享。最后, 要健全社會保障體系, 加大財政支持力度，擴大社會保障范圍和力度等, 提高低收入群體的福利待遇。

數(shù)據(jù)來源：①②④⑥⑦2013年鄂爾多斯市統(tǒng)計公報；③鄂爾多斯市統(tǒng)計局網(wǎng)站；⑤鄂爾多斯市銀監(jiān)局統(tǒng)計；⑧鄂爾多斯市長廉素講話。

責任編輯：楊再梅