日本如何扭轉(zhuǎn)公務(wù)員貪腐之風(fēng)

[日]+有馬孝典

在戰(zhàn)后國家復(fù)興和經(jīng)濟高速增長的時代，日本國家公務(wù)員一度廣受國內(nèi)外贊譽。然而，到了上世紀80年代后期至90年代，情況卻江河日下。究其原因，可謂牽涉政府高官等國家公務(wù)員的丑聞層出不窮，以致國民對國家公務(wù)員的強烈不信任感逐漸蔓延。這一非常事態(tài)的顯現(xiàn)，不可避免地動搖了日本國家公務(wù)員制度的正統(tǒng)性。針對這一問題，日本實施了多項改革措施。在此過程中，國會發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。國會依托在選舉中所獲得的國民明確且強烈的支持，制定出了具體規(guī)范“官”與“民”接觸方式的法律，即《國家公務(wù)員倫理法》，據(jù)此大幅限制國家公務(wù)員的行為。經(jīng)過一系列的改革，日本社會曾幾何時流行的“接待文化”逐漸銷聲匿跡。

20世紀80年代后期至90年代日本腐敗丑聞頻發(fā)

媒體報道的日本國家公務(wù)員的道德問題始于1979年的“公款天國事件”，該事件充分暴露了政府部門公款管理的紊亂。80年代后期至90年代期間，隨著包括高官在內(nèi)的國家公務(wù)員的丑聞接二連三地被曝光，官僚們受到來自社會前所未有的嚴厲指責(zé)。1998年度的《公務(wù)員白皮書》在分析這一時期國家公務(wù)員腐敗丑聞頻發(fā)的原因時稱，“跡象表明，在泡沫經(jīng)濟時期，不僅道德觀念淡薄，而且公務(wù)員意識以及當下公務(wù)員制度及其運行已經(jīng)不能夠充分適應(yīng)時代發(fā)展”。當時的日本正面臨著高速增長期結(jié)束、泡沫經(jīng)濟顯現(xiàn)等未曾經(jīng)歷的新情況，白皮書反映出這樣一種認識，即國家公務(wù)員尚未從精神上、國家尚未從制度上作好應(yīng)對新形勢的準備。

縱觀這一時期的腐敗丑聞，均具有以下三個特征：一是不僅限于一般的公務(wù)員，而且還涉及到了各中央政府機關(guān)的高級官員；二是類似的腐敗丑聞屢屢不絕；三是有關(guān)部門在腐敗丑聞發(fā)生后的應(yīng)對和對國民的解釋不夠充分。這些都加大了國民對國家公務(wù)員道德和自凈能力的疑問。此外，泡沫經(jīng)濟破滅后民企大幅裁員，而毫發(fā)無損的國家公務(wù)員卻不斷曝出腐敗丑聞，在這一背景下，公務(wù)員腐敗問題受到高度關(guān)注是必然的。

面對不斷出現(xiàn)的腐敗丑聞，政府方面最初的應(yīng)對可謂是比較穩(wěn)妥的。1996年11月，社會福利法人“彩福祉集團”收受賄賂事件東窗事發(fā)，當時厚生省事務(wù)副部長被逮捕。①此事直接導(dǎo)致了新的國家公務(wù)員職業(yè)道德規(guī)范制定時機的成熟。不過，當時的首相表示不會用法律來規(guī)范個人的職業(yè)道德，并指示中央部門分別采取措施加以應(yīng)對。據(jù)此，同年12月19日召開的事務(wù)副部長會議完成了對《旨在恢復(fù)對行政及公務(wù)員以信任之新機制》的匯總，該文件要求各中央機關(guān)分別制定職業(yè)道德規(guī)章，各機關(guān)亦隨之單獨完成了各自的規(guī)章。然而，在此之后，腐敗丑聞仍時有發(fā)生。1998年，大藏省4名官員涉嫌受賄被接連逮捕，另有32名官員受到行政處分。同期，防衛(wèi)廳2名前高官被追究瀆職罪和受賄罪，社會保險廳則被揭露出存在嚴重的違規(guī)行為。隨著這些新的丑聞被逐漸曝光，人們認識到依靠國家公務(wù)員道德良知和潔身自好的辦法并不能有效杜絕腐敗。1998年3月，《朝日新聞》實施的輿論調(diào)查結(jié)果顯示，受訪者中“不信任官僚”的占71%、“贊成制定公務(wù)員倫理法”的占到了68%。在這種情況下，政府也逐漸認識到，各政府部門分別制定倫理規(guī)章已經(jīng)沒有足夠效果，還是有必要通過制定法律來應(yīng)對。

《國家公務(wù)員倫理法》的制定

鑒于此種情況，日本政府于1998年2月成立了由內(nèi)閣官房副長官擔(dān)任委員長、各中央行政機關(guān)事務(wù)副部長級官員出任委員的“公務(wù)員倫理問題討論委員會”，從而為國家公務(wù)員職業(yè)道德的法制化奠定了基礎(chǔ)。各政黨也隨之采取了同樣的舉措。在1998年6月召開的第142次例行國會上，執(zhí)政三黨（自民黨、社民黨、新黨先驅(qū)）提出《國家公務(wù)員倫理法案》，而在野四黨（民友聯(lián)、和平·改革、自由黨、日本共產(chǎn)黨）也提出了《國家公務(wù)員遵守倫理相關(guān)法律案》，但這些方案始終停留在審議階段，并未付諸制定。1999年伊始，國民要求盡早制定倫理法的呼聲一浪高過一浪。面對這一形勢，在自民和自由兩黨聯(lián)合執(zhí)政下，同年8月5日舉行的眾議員內(nèi)閣委員會全會一致通過了依據(jù)前一年《國家公務(wù)員倫理法案》而新起草的同名法案。次日，該法案獲得眾議院全體會議的一致通過。8月9日，該法案在參議院總務(wù)委員會及參議院全體會議上以全票通過，并在其后的13日得以頒布。能夠取得眾參兩院全會的一致通過，充分說明該法案的分量之重。

《倫理法》規(guī)定于2000年4月1日開始實施。具體內(nèi)容主要分為“行為準則”和“匯報制度”兩部分。“行為準則”規(guī)定了國家公務(wù)員所須遵循的職業(yè)準則，如禁止不正當?shù)牟顒e性待人接物、禁止以職務(wù)或地位之便謀取私利、禁止引起國民懷疑或不信任的行為等。在此基礎(chǔ)上，《倫理規(guī)章》（為確保國家公務(wù)員遵守職業(yè)道德所需的具體事項而制定）還特別針對可能導(dǎo)致公務(wù)員違法亂紀的具體行為，作了嚴格而詳細的規(guī)定。如禁止國家公務(wù)員從與本職有著利害關(guān)系的人那里接受金錢或物品饋贈及招待，包括對金錢、物品、房地產(chǎn)等贈與的接受，對金錢借貸的接受，對物品、房地產(chǎn)等無償借用的接受，對無償服務(wù)的接受，對內(nèi)部股票轉(zhuǎn)讓的接受，對酒食等招待的接受，甚至包括禁止一起旅行、打高爾夫球、 玩游戲（玩麻將牌等）。更為“苛刻”的，甚至將打高爾夫球或玩游戲時的“費用均攤”也列入了禁止范圍。對此，曾有人指責(zé)規(guī)定過于苛刻。但鑒于當時腐敗丑聞屢禁不止而導(dǎo)致的對公務(wù)員信任度一落千丈的現(xiàn)狀，政府認為國家公務(wù)員不應(yīng)做出可能導(dǎo)致普通人對其職務(wù)公正性產(chǎn)生質(zhì)疑的一切行為。這一點，也反映出日本政府當時強烈的危機感。

2008年，曾發(fā)生過17個省廳共1402名國家公務(wù)員因加班后公費乘坐深夜出租車，并接受司機所提供的啤酒及小吃而受到處分的事件。這充分證明了《倫理法》和《倫理規(guī)章》對于國家公務(wù)員行為要求之具體、規(guī)定之嚴格?？梢哉f，在對禁止行為的判斷上，幾乎沒有個人隨意判斷的余地。

在“匯報制度”方面，《倫理法》規(guī)定了三種必須匯報的情況：第一是匯報接受的贈與等，即本省課長級別以上的國家公務(wù)員從民營方等他人處獲得超過5千日元的贈與、餐飲招待、演講等的報酬時，應(yīng)提交“贈與等匯報書”；第二是匯報股票交易等，即本省審議官級別以上的國家公務(wù)員應(yīng)提交1年中股票交易情況的“股票交易等匯報書”；第三是匯報所得等，即本省審議官級別以上的國家公務(wù)員應(yīng)提交一年收入等的“所得等匯報書”。尤其值得注意的是關(guān)于“贈與等匯報書”的規(guī)定，《倫理法》規(guī)定當贈與的金額超過2萬日元時應(yīng)向公眾廣泛公開?？梢哉f，相關(guān)規(guī)定同匯報制度相結(jié)合，在國家公務(wù)員接受贈與、餐飲招待、演講報酬等時發(fā)揮了強有力的限制作用，從而使不正之風(fēng)得以防患于未然。endprint

在《倫理法》制定的同一時期，日本政府也進行了其他方面的改革，例如制定信息公開法、完善國會內(nèi)體制、強化會計檢查院職能等。雖然這些改革的起因不一定都與國家公務(wù)員的腐敗丑聞相關(guān)，但它們與《倫理法》相結(jié)合，在維護國家公務(wù)員的職業(yè)道德上都發(fā)揮了積極的作用。這其中，制定信息公開法尤具代表性。日本政府將信息公開制度定位為日本“民主主義發(fā)展不可或缺的課題”，是“為實現(xiàn)國民的信賴的公正民主的行政提供基礎(chǔ)的制度”。該法制定至今，獲得了日本國民的積極踐行，所請求公開信息的次數(shù)也持續(xù)增長：2010年為8萬6千次，2011年達到了9萬6千次。不僅如此，以2011年為例，在被要求公開的行政文書中，有98%均以各種形式得到了公開。

信息公開法的制定，標志著一個新時代的到來。它意味著，在國家公務(wù)員中不允許存在無法向國民解釋的行為。政府有責(zé)任在“謀求更加公正的行政運營”的同時，使“國民的有責(zé)任感的決策成為可能”。從這個意義上來說，信息公開法與《倫理法》中“匯報制度”相結(jié)合，對維護公務(wù)員的職業(yè)道德發(fā)揮了強有力的作用。

《倫理法》對日本社會的影響

從2000年正式實施至今，十多年過去了，《倫理法》和《倫理規(guī)章》中規(guī)定的一系列準則已深入日本社會，對國家公務(wù)員及與之接觸的民間人士的行為方式產(chǎn)生了很大的影響，這對于整個日本改變以往的“應(yīng)酬文化”也起到了相當大的作用。

從邏輯上來說，杜絕公務(wù)員貪污腐化最有效的辦法是剝奪國家公務(wù)員的一切權(quán)力。然而，全面否定行政權(quán)力畢竟是不現(xiàn)實的，即使放寬對行政機構(gòu)的限制或分散權(quán)力，也只相當于使貪污腐化的原因隨著權(quán)力的移動而轉(zhuǎn)移。此外，從實際中人們對各類行政不作為事件的反應(yīng)來看，可以說人們對積極行使行政權(quán)力是有著很高期待的。為此，為了使所有國民在承認國家公務(wù)員具有一定權(quán)力和裁量權(quán)的前提下享受到普通國民應(yīng)該享受的自由保障，公正的行政活動不可或缺。而為確保公正的行政活動，就需要有防止國家公務(wù)員和特定利益集團互相勾結(jié)的機制。換句話說，就是需要一個保證在行政與國民間維持適當距離的社會性及法律性的機制。

《倫理法》規(guī)定，制定該法的目的是“通過為維護國家公務(wù)員的職業(yè)道德而采取的必要措施”，“來避免國民對執(zhí)行行為的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑及不信任，以確保國民對公務(wù)活動的信賴”（《倫理法》第一條）。而《倫理法》和《倫理規(guī)章》的意義就在于，通過將社會生活中的部分職業(yè)道德與職業(yè)紀律制定為法律，從而保證一個維護“行政與國民之間適當距離”的法律性機制。

（作者為日本駐華大使館政治參贊）endprint