領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開困局待解——基于全國20個(gè)試點(diǎn)樣本的研究

黃衛(wèi)平

（作者為深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所所長、教授；深圳市坪山新區(qū)管委會(huì)綜合辦調(diào)研科劉王裔對此文亦有貢獻(xiàn)）

長期以來，遏制腐敗是古今中外權(quán)力監(jiān)督的普遍難題。人們進(jìn)行了諸多嘗試和探索，如強(qiáng)化制度約束，實(shí)行權(quán)力分立制衡，鼓勵(lì)社會(huì)公眾監(jiān)督，培育廉潔文化氛圍，等等，但往往都難以根絕腐敗。由于官員腐敗行為常常伴隨財(cái)富存量的非法增加，通過公開官員的財(cái)產(chǎn)狀況，并與其收入匹配情況進(jìn)行比較，接受社會(huì)公眾監(jiān)督，可以達(dá)到監(jiān)督官員和預(yù)防腐敗的目的。因此，與其他反腐措施相比，財(cái)產(chǎn)公開制度也被視為遏制腐敗的“封喉一劍”，它有助于從根本上解決制度難以落實(shí)、權(quán)力得不到監(jiān)督以及自我約束力弱等難題。

本文通過報(bào)紙和互聯(lián)網(wǎng)公開報(bào)道，收集了從2009年初至2012年末全國各地官員財(cái)產(chǎn)公開的案例，選取標(biāo)準(zhǔn)為政府推動(dòng)、并已進(jìn)行了官員財(cái)產(chǎn)公開的試點(diǎn)。經(jīng)過以上原則得到20個(gè)樣本，分別是新疆阿勒泰地區(qū)、浙江慈溪市、重慶黔江區(qū)、湖南瀏陽市、湖南湘鄉(xiāng)市、湖北掇刀區(qū)、寧夏銀川市、寧夏興慶區(qū)、寧夏鹽池縣、江西黎川縣、寧夏青銅峽市、安徽青陽縣、安徽廬江縣、江蘇北塘區(qū)、遼寧古塔區(qū)、江蘇賈汪區(qū)、浙江象山縣、江蘇泗陽縣、江蘇淮安市和浙江磐安縣。必須指出的是，這些試點(diǎn)樣本與“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”的最大不同，是從“個(gè)人申報(bào)、組織監(jiān)督”，轉(zhuǎn)向“個(gè)人申報(bào)、社會(huì)監(jiān)督”，通過新聞報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等形式向社會(huì)公布官員財(cái)產(chǎn)，接受社會(huì)公開監(jiān)督。

公開層級上，官員級別較低，科級干部成為財(cái)產(chǎn)公開主要群體

目前我國官員財(cái)產(chǎn)公開試點(diǎn)的層級不高。從我國推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)公開的政府層級來看，80%是縣級政府，僅有20%是地級市政府，尚未出現(xiàn)省級試點(diǎn)。在20個(gè)試點(diǎn)中，地級市試點(diǎn)僅有4個(gè)，它們分別是阿勒泰地區(qū)、黔江區(qū)、銀川市和淮安市，其余的16個(gè)試點(diǎn)都為縣級試點(diǎn)。試點(diǎn)單位的行政層級也直接決定了試點(diǎn)官員的行政級別。由于試點(diǎn)多為縣級單位，其人事管轄權(quán)限于科級干部，所以科級干部成為財(cái)產(chǎn)公開主要群體。在全部試點(diǎn)中，85%（即17個(gè)）的試點(diǎn)把科級干部作為公開對象，而進(jìn)行處級干部財(cái)產(chǎn)公開的試點(diǎn)只有6個(gè)，分別是阿勒泰地區(qū)、黔江區(qū)、湘鄉(xiāng)市、掇刀區(qū)、銀川市和淮安市。公開對象中既有處級干部又有科級干部的試點(diǎn)有3個(gè)，它們是阿勒泰地區(qū)、掇刀區(qū)和淮安市。官員財(cái)產(chǎn)公開試點(diǎn)層級低，證明了這一改革的敏感性和艱巨性，改革只能先易后難，先下后上，先試點(diǎn)觀察，再看情形而定。

擬提任干部是試點(diǎn)單位財(cái)產(chǎn)公開的主體，80%的試點(diǎn)以擬任干部為公開對象。在20個(gè)試點(diǎn)中，有16個(gè)試點(diǎn)要求擬任（即初任或新提拔）干部作為財(cái)產(chǎn)公開的對象。只有阿勒泰地區(qū)、慈溪市、湘鄉(xiāng)市、掇刀區(qū)、賈汪區(qū)和象山縣，要求現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部公示財(cái)產(chǎn)，其中只有阿勒泰地區(qū)要求退休3年以內(nèi)的干部也要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公示。試點(diǎn)單位將新提拔干部的財(cái)產(chǎn)監(jiān)督，作為嚴(yán)格干部選拔紀(jì)律，避免“帶病上崗”現(xiàn)象的舉措，有助于提高干部選任的公信度。

公開范圍上，試點(diǎn)公開規(guī)模較小，公開內(nèi)容集中在領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人

試點(diǎn)公開規(guī)模小，60%以上的試點(diǎn)公開人數(shù)在100人以下。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，20個(gè)試點(diǎn)中可查到具體公開人數(shù)的試點(diǎn)有19個(gè)（泗陽縣數(shù)據(jù)沒查到），總共公開了4466名，平均每個(gè)試點(diǎn)公開官員235人。此外，在19個(gè)試點(diǎn)中公開人數(shù)100人以下的試點(diǎn)就有12個(gè)，占60%以上。公開人數(shù)排在前五名的依次為新疆阿勒泰地區(qū)（1109人）、浙江象山縣（738人）、浙江慈溪市（700人）、江蘇賈汪區(qū)（600人）和湖北掇刀區(qū)（479人），它們的共同特征之一是，都要求了現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部公開財(cái)產(chǎn)。

絕大部分試點(diǎn)地區(qū)將公開對象限定在黨政部門官員。在黨管干部體制下，國有企事業(yè)的干部顯然不在此列。從實(shí)踐來看，只有少數(shù)地方將公開對象從黨政官員向其他部門干部延伸，如慈溪市把國有企業(yè)負(fù)責(zé)人納入公示對象，湘鄉(xiāng)市把市委常委、法院院長、檢察院檢察長、公安局政委和局長等現(xiàn)任縣處級干部納入公示對象，廬江縣把公示對象擴(kuò)展至黨政機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體和所有事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，淮安市把事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人納入公開對象。

從公開范圍來看，當(dāng)前試點(diǎn)地方公開內(nèi)容主要還是集中在領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人，不包括配偶、子女的財(cái)產(chǎn)狀況；并且多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)僅限于某一對象，或是某一內(nèi)容。如阿勒泰地區(qū)只公開官員個(gè)人的各類收入，而不涉及本人及家人的財(cái)產(chǎn)狀況，因此屬于個(gè)人收入公開，而非家庭財(cái)產(chǎn)公開；湘鄉(xiāng)市只公開69名處級干部的住房信息，而不涉及他們的其他財(cái)產(chǎn)信息；只有黎川縣把公示者的父母的收入和財(cái)產(chǎn)情況納入公示范圍。由于公示對象有限、范圍狹窄，不能真實(shí)體現(xiàn)官員的家庭財(cái)產(chǎn)狀況，可能導(dǎo)致官員將一些非法所得轉(zhuǎn)移給自己的父母、子女或其他親屬，或者轉(zhuǎn)換財(cái)產(chǎn)保存方式，從而規(guī)避了上述規(guī)定。因此，總體上難以取信于民。

公開方式上，以內(nèi)部公開為主，網(wǎng)絡(luò)手段被很多試點(diǎn)摒棄

在公開方式上，盡管試點(diǎn)單位采取了各種公開方式，如網(wǎng)絡(luò)、廣播電視、報(bào)紙、單位公示欄、會(huì)議公示、手機(jī)短信等，與既有的“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”相比有了很大進(jìn)步，但主渠道仍然限于單位內(nèi)部。并且，盡管公開方式多樣，但70%的試點(diǎn)采取單一的公開方式。 在20個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，有16個(gè)試點(diǎn)采用單位公示欄進(jìn)行公示，高居榜首；有8個(gè)試點(diǎn)采取在政府網(wǎng)站上公示；有2個(gè)試點(diǎn)采用廣播電視進(jìn)行公示；采用手機(jī)短信、會(huì)議公示、報(bào)紙的試點(diǎn)各1個(gè)。

從方便公眾監(jiān)督的角度來看，通過網(wǎng)絡(luò)或者廣播電視、報(bào)紙來公示官員財(cái)產(chǎn)，要比單位公示欄公示更為有效，但網(wǎng)絡(luò)手段卻正被很多試點(diǎn)所摒棄。2009年有4個(gè)試點(diǎn)（阿勒泰地區(qū)、瀏陽市、湘鄉(xiāng)市和掇刀區(qū)）以網(wǎng)絡(luò)作為公開方式，其后三年采用網(wǎng)絡(luò)來公示的試點(diǎn)總共才4個(gè)，即青銅峽市（2010年）、廬江縣（2011年）、賈汪區(qū)（2011年）、磐安縣（2012年），試點(diǎn)公示正從社會(huì)公開轉(zhuǎn)為內(nèi)部公示。

此外，從公開時(shí)間來看，過半試點(diǎn)公開時(shí)間不超過10天。這一做法可能還是擔(dān)憂社會(huì)圍觀，而申報(bào)的內(nèi)容未必真能經(jīng)受得了深度核實(shí)。

公開監(jiān)督上，缺乏對官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開內(nèi)容的嚴(yán)格核查

試點(diǎn)單位財(cái)產(chǎn)公示內(nèi)容還比較粗略，明細(xì)程度不高。如青銅峽市要求官員公開財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容包括“收入主要來源、個(gè)人房產(chǎn)、婚姻和生育狀況與民主推薦票數(shù)”4個(gè)方面。但在“收入主要來源”一項(xiàng)，只需寫明是經(jīng)營性收入為主還是工資性收入為主即可，并不需寫明具體數(shù)字；在“個(gè)人房產(chǎn)”方面，只需寫明有幾處房產(chǎn)即可，無需寫明房產(chǎn)的面積等信息；更無需公示干部的工資、存款、房產(chǎn)面積、家庭成員等信息。湖南省湘鄉(xiāng)市僅公開領(lǐng)導(dǎo)干部住房的套數(shù)、性質(zhì)、位置、建筑面積、房屋價(jià)格、產(chǎn)權(quán)人姓名與公示人的關(guān)系，也不涉及其他家庭成員及其收入和財(cái)產(chǎn)。

此外，試點(diǎn)單位缺乏對官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開內(nèi)容的嚴(yán)格核查。雖然每個(gè)試點(diǎn)都不同程度地要求對申報(bào)和公開材料進(jìn)行審核，但實(shí)踐中公開內(nèi)容的真實(shí)性主要靠官員自覺程度，缺乏權(quán)威核實(shí)。阿勒泰地區(qū)、瀏陽市、慈溪市、青銅峽市等地在官員財(cái)產(chǎn)公開后都是“零投訴零異議”，有些地方甚至存在單位領(lǐng)導(dǎo)公開的工資低于下屬的現(xiàn)象，這引起民眾對官員財(cái)產(chǎn)公開真實(shí)性、有效性的質(zhì)疑，而質(zhì)疑的背后反映的是財(cái)產(chǎn)公開審查機(jī)制的缺失。

公開時(shí)序上，呈現(xiàn)斷續(xù)和衰減趨勢，試點(diǎn)單位存在“曇花現(xiàn)象”

從改革試點(diǎn)開始的時(shí)序來看，試點(diǎn)數(shù)量、公開人數(shù)及公開級別都呈現(xiàn)衰減趨勢。首先，新試點(diǎn)數(shù)量呈下降趨勢。2009年、2010年、2011年、2012年進(jìn)行首次公開的改革試點(diǎn)數(shù)量分別為6個(gè)、5個(gè)、6個(gè)、3個(gè)。

其次，每年公開的人數(shù)也呈下降趨勢。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009年是我國公開官員財(cái)產(chǎn)人數(shù)最多的一年，達(dá)2489名。2010年只公開了203名，2011年數(shù)量回升到1639名，而到2012年卻降至135人。

再次，公開財(cái)產(chǎn)的官員級別也呈現(xiàn)遞減趨勢。無論從公開處級官員的試點(diǎn)單位數(shù)量，還是從公開的處級官員人數(shù)來看，都呈現(xiàn)出明顯的衰退之勢。2009年公開處級官員的試點(diǎn)有4個(gè)，即阿勒泰地區(qū)（99%的處級干部）、黔江區(qū)（57名）、湘鄉(xiāng)市（69名）和掇刀區(qū)（四大領(lǐng)導(dǎo)班子）。在2010-2011年間，公開處級官員的試點(diǎn)只有2個(gè)，即銀川市（63名）和黔江區(qū)（68名）。而到了2012年，全年里沒有試點(diǎn)單位把處級官員納入公開對象。

此外，從試點(diǎn)單位來看，也存在斷續(xù)性特點(diǎn)，形成“曇花現(xiàn)象”。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，僅一半左右的試點(diǎn)在初次進(jìn)行官員財(cái)產(chǎn)公開后還會(huì)持續(xù)，包括浙江慈溪市（4次）、江西黎川縣（3次）、重慶市黔江區(qū)（2次以上）、新疆阿勒泰地區(qū)（2次）、湖南瀏陽市（2次）、寧夏銀川市（2次）、寧夏鹽池縣（2次）、安徽青陽縣（2次）、安徽廬江縣（2次），另一半的試點(diǎn)地區(qū)也就是探索一次就偃旗息鼓。由此可以看出，官員財(cái)產(chǎn)公開試點(diǎn)并沒有呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大、升級趨勢，而是呈現(xiàn)衰減趨勢。這可以從側(cè)面說明，這一試點(diǎn)是一個(gè)敏感性較高，牽涉面較廣，阻力較大的反腐戰(zhàn)略，推進(jìn)速度緩慢，在民眾中飽受詬病。

我國官員財(cái)產(chǎn)公開的約束因素

官員財(cái)產(chǎn)公開制度建立的關(guān)鍵在于中央的決心，而腐敗存量、官員阻力、意識(shí)形態(tài)和社會(huì)生態(tài)，是影響中央對其持謹(jǐn)慎態(tài)度的重要因素。

腐敗存量因素。腐敗存量是指已有腐敗行為但尚未被查處的官員數(shù)量。無論是從近年來貪官的查處規(guī)模、學(xué)界推測，還是民眾日常感受來看，我國的腐敗存量都已不小。較大腐敗存量的存在，一方面增加了推行反腐敗舉措的阻力、削弱了意識(shí)形態(tài)的公信力、惡化社會(huì)輿論生態(tài)、降低了官員財(cái)產(chǎn)公開制度預(yù)期效果；另一方面導(dǎo)致貪官完成了對反腐政策的“捆綁”，反腐政策被腐敗所挾持。如果強(qiáng)制所有官員公開家庭財(cái)產(chǎn)，在使貪腐官員就法的同時(shí)，必然也使體制付出合法性受損的代價(jià)。

意識(shí)形態(tài)因素。意識(shí)形態(tài)宣傳與官員擁有財(cái)產(chǎn)現(xiàn)狀之間存在一個(gè)巨大的反差。一方面，我國長期宣傳黨政干部是全心全意為人民服務(wù)、沒有自身利益的公仆；另一方面，黨和政府實(shí)際上又是由具體的個(gè)人所構(gòu)成，有自己的利益和訴求，并且已積累不少家庭財(cái)產(chǎn)。在這種情況下，如貿(mào)然推進(jìn)，一是會(huì)削弱傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)宣傳說服力，降低體制的合法性；二是在貧富差距大、仇官情緒重等環(huán)境下，一時(shí)難以接受的民眾可能會(huì)在別有用心的人的煽動(dòng)下引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。

官員群體阻力。官員財(cái)產(chǎn)公開改革的實(shí)施意味著官員權(quán)力和利益空間的壓縮，本質(zhì)上與官員自身權(quán)力擴(kuò)張和自身利益維護(hù)相悖。無論出于何種考慮，官員的擔(dān)憂和恐懼都會(huì)變成對此制度或隱或現(xiàn)的抵制上來。在我國，官員同時(shí)扮演決策者和執(zhí)行者雙重角色，如實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)公開制度，無疑是最典型的“自我革命”。在官員普遍抵觸的情況下，如果強(qiáng)力推行，既可能會(huì)遭遇官員選擇性執(zhí)行而達(dá)不到預(yù)期效果，又可能會(huì)導(dǎo)致政治動(dòng)蕩或大規(guī)模財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移等“副產(chǎn)品”。

推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公開改革建議

其一，繼續(xù)保持高壓反腐態(tài)勢，通過治標(biāo)為治本換取時(shí)間。首先嚴(yán)格把好晉升關(guān)，讓有貪腐行為的官員不能得以晉升（最低層次要求）。其次，在一定時(shí)間段內(nèi)通過“蒼蠅”“老虎”一起打的懲治腐敗的舉措來抑制新的腐敗行為和剔除貪腐官員，例如可探索實(shí)施“軟特赦”以消解腐敗存量?！败浬饷狻保冈诒仨毠_家庭財(cái)產(chǎn)的時(shí)限前，事實(shí)上允許官員以提前退休、個(gè)人健康原因等體面的理由而退出公職。退出公職后就不再是官員，當(dāng)然不必公開家庭財(cái)產(chǎn)。退出公職前必須接受嚴(yán)格的離任申報(bào)，如有貪腐行為，就將非法收入全部沒收，但不追究法律責(zé)任、不搞秋后算賬。

其二，由高到低，由淺入深，適時(shí)提出財(cái)產(chǎn)公開改革的時(shí)間表和路線圖。確定整體規(guī)劃布局、推行主體、責(zé)任落實(shí)、總體目標(biāo)任務(wù)、階段性目標(biāo)、關(guān)鍵步驟、關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)等內(nèi)容，真正將其納入高層政治議程和推上制度化的軌道，為全國范圍內(nèi)建立健全官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度提供規(guī)劃、引導(dǎo)和支持?？梢砸孕绿岚胃刹繛橥黄瓶冢彩切绿岚晤I(lǐng)導(dǎo)干部任職前都必須向社會(huì)公開家庭財(cái)產(chǎn)，不公開者不能任新職。在全國范圍內(nèi)可授權(quán)進(jìn)行試點(diǎn)（建議試點(diǎn)以省為單位），以探索新提拔干部任前公開事項(xiàng)，邊試點(diǎn)邊總結(jié)邊推廣。

其三，細(xì)化財(cái)產(chǎn)公開的范圍以及懲處規(guī)則。規(guī)范“領(lǐng)導(dǎo)干部”所包含的職務(wù)崗位及其家庭成員范圍，明確科級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部都要進(jìn)行家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)（包括任前申報(bào)、日常申報(bào)及離任申報(bào)），縣處級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)行家庭財(cái)產(chǎn)公開。紀(jì)檢監(jiān)察部門要定期對領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料按一定比例進(jìn)行抽查，與此同時(shí)，民眾可以根據(jù)一定的合法程序申請查閱?？梢钥紤]在縣級及以上各級黨代會(huì)、人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議的換屆會(huì)上，公開各種政治性職位候選人的家庭財(cái)產(chǎn)。