中國戶籍制度轉(zhuǎn)軌路徑透析

胡鞍鋼

【摘要】 城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，中國也不能例外。而中國核心問題是具有超大規(guī)模的農(nóng)村人口，如何將其改造為現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代社會(huì)，這是世界難題。現(xiàn)代中國社會(huì)的基本矛盾，就是城鄉(xiāng)關(guān)系及二元結(jié)構(gòu)矛盾。為解決這一難題，中國的戶籍制度改革經(jīng)歷了，從傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)到現(xiàn)代化的、城鄉(xiāng)一體化的制度變遷歷程。

【關(guān)鍵詞】 城鎮(zhèn)化 二元結(jié)構(gòu) 戶籍制度

【中圖分類號(hào)】 D693.091 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2014年7月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），標(biāo)志著全面實(shí)施中國戶籍制度改革、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，也標(biāo)志著中國戶籍制度從“一國兩制”走向“一國一制”。不過這也經(jīng)歷了長達(dá)六十多年的歷史演變過程。

從1949年新中國成立，中國領(lǐng)導(dǎo)人就面臨著一個(gè)基本國情，即中國特有的“一九開”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)：全國總?cè)丝跒?.4億人，占世界總?cè)丝诒戎?1.9%，其中城鎮(zhèn)人口為5765萬人，占全國總?cè)丝诒戎貫?0.6%，農(nóng)村人口為48402萬人，占全國總?cè)丝诒戎貫?9.4%，①占世界農(nóng)村總?cè)丝诘?7.4%（1950年數(shù)據(jù)），高于中國總?cè)丝谡际澜绫戎亍Ｖ袊丝诙?，核心是中國農(nóng)村人口多，現(xiàn)代中國社會(huì)的基本矛盾就是城鄉(xiāng)關(guān)系及二元結(jié)構(gòu)矛盾。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。中國也不能例外，但中國必須獨(dú)辟蹊徑開辟出自己的發(fā)展道路來。中國具有超大規(guī)模的人口，特別是具有超大規(guī)模的農(nóng)村人口，如何將其改造為現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代社會(huì)，這是世界現(xiàn)代化史上的難題。

戶籍制度“一國兩制”的形成

面臨如此突出的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，中國領(lǐng)導(dǎo)人比較理性地、也是迫不得已地采取了“一國兩制”的做法。新中國成立初期，城鄉(xiāng)居民擁有居住、遷徙的自由權(quán)。例如1949年9月底通過的《共同綱領(lǐng)》第五條規(guī)定：中華人民共和國人民有人身、居住、遷徙的自由權(quán)。又如1954年制定通過的《中華人民共和國憲法》第九十條再次重申，中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。這是允許農(nóng)民自由進(jìn)入城鎮(zhèn)的“綠燈”階段。這一時(shí)期，中國的城鎮(zhèn)人口迅速增長，而糧食總產(chǎn)量特別是商品糧產(chǎn)量的增長趕不上城市人口及消費(fèi)需求的增長。這也反映了中國工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村兩大關(guān)系的突出矛盾。

為了解決這一難題，先是1951年7月，公安部公布了《城市戶口管理暫行條例》，首次在城鎮(zhèn)建立戶口登記制度。1953年4月17日，政務(wù)院公布了《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，第一次對(duì)自由流動(dòng)和遷徙的農(nóng)民使用了“盲流”一詞，即盲目流動(dòng)者。這意味著國家對(duì)農(nóng)民自由進(jìn)城居住遷徙開始亮起了“黃燈”。同年10月，中國政府決定實(shí)行對(duì)糧食的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策，進(jìn)而又?jǐn)U大到棉花、紗布和石油。1955年8月，國務(wù)院發(fā)布了《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》，對(duì)非農(nóng)業(yè)人口一律實(shí)施居民口糧等分定量等供應(yīng)制度。

1958年1月，在原有戶口管理?xiàng)l例的基礎(chǔ)上，全國人大常委會(huì)通過了毛澤東主席發(fā)布的《中華人民共和國戶口登記條例》。該《條例》第十條規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)”，但沒有規(guī)定公民由城市遷往農(nóng)村的限制條件。②時(shí)任公安部部長羅瑞卿對(duì)這一條例草案作了說明，我國社會(huì)主義建設(shè)的方針，是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展工業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)同時(shí)并舉。無論工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都必須按照國家統(tǒng)一的規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行。因此，城市和農(nóng)村的勞動(dòng)力都應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)的需要，進(jìn)行統(tǒng)一的有計(jì)劃的安排，既不能讓城市勞動(dòng)力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動(dòng)力盲目外流。由此，我國進(jìn)入了不允許農(nóng)民自由進(jìn)城的“紅燈”階段。

戶籍制度由政府對(duì)轄區(qū)人口進(jìn)行管理的一種必要手段轉(zhuǎn)化為限制公民自由流動(dòng)的制度，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就成為建立這一制度的邏輯起點(diǎn)。③這一戶籍制度的基本內(nèi)容是：公民從大城市往中、小城市遷移基本自由；小城市往鄉(xiāng)鎮(zhèn)遷移基本自由；但反過來，則要受到十分嚴(yán)格的約束。而后，將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，這就形成了中國戶籍管理制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，進(jìn)而演化為與教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)等一系列城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度安排。這就是所謂的“一國兩制”。

中國城鎮(zhèn)化的艱難歷程

基于戶籍制度的“一國兩制”，中國在整個(gè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基本上避免了發(fā)展中國家普遍存在的城市貧民窟的“社會(huì)傷疤”現(xiàn)象，但也有很高的機(jī)會(huì)成本。這就表現(xiàn)為中國城鎮(zhèn)化大大滯后于工業(yè)化，大量的農(nóng)村人口持續(xù)增長，無法有序轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)安居，還出現(xiàn)了人為的“逆城鎮(zhèn)化”過程，動(dòng)員上千萬城鎮(zhèn)初高中畢業(yè)青年“上山下鄉(xiāng)”，僅1968-1975年農(nóng)村人口就增加了1.17億人，總數(shù)達(dá)到7.64億人，占世界農(nóng)村人口總數(shù)比重的29.9%，也大大超過中國總?cè)丝谡际澜绲谋戎兀?2.7%）。到1980年，大批知識(shí)青年已經(jīng)返城，中國城鎮(zhèn)人口達(dá)到1.91億人，占世界城鎮(zhèn)人口比重僅為10.76%，明顯低于中國總?cè)丝谡际澜缈側(cè)丝诘谋戎兀?2.2%）。

上世紀(jì)80年代，中國農(nóng)業(yè)改革的啟動(dòng)推動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始打破，形成了新的三元結(jié)構(gòu)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，到80年代中期，已有八千萬農(nóng)民轉(zhuǎn)入或部分轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。④農(nóng)村與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)一體化在加快發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工大勢(shì)所趨。

1984年10月，《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》頒布，規(guī)定農(nóng)民可以自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶，并同集鎮(zhèn)居民一樣享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù)。這是允許農(nóng)民進(jìn)城的“黃燈階段”，開始告別此前長達(dá)26年的不允許農(nóng)民進(jìn)城的“紅燈階段”。

不過，這一“黃燈階段”也經(jīng)歷了十幾年。由于農(nóng)村人口生育率下降，以及農(nóng)村勞動(dòng)力和人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村總?cè)丝谀昶骄鲩L率明顯下降，并進(jìn)入零增長。到1995年，農(nóng)村總?cè)丝谶_(dá)到歷史最高峰，為8.59億人，而后開始逐年減少。1999年中國農(nóng)村就業(yè)人數(shù)達(dá)到峰值，此后開始轉(zhuǎn)入下降階段。

進(jìn)入21世紀(jì)，開始進(jìn)入所謂的“綠燈”階段，不過這也是一個(gè)時(shí)間比較長的漸進(jìn)過程。2000年10月，中共十五屆五中全會(huì)《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》明確提出，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口。發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的重要途徑。2001年3月，國家“十五”計(jì)劃首次提出“五年轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力達(dá)到4000萬人”宏觀調(diào)控的主要預(yù)期目標(biāo)之一。為此，同月國務(wù)院頒布《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》，標(biāo)志著小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的全面推進(jìn)。通知規(guī)定，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。由此，中國進(jìn)入工業(yè)化與城鎮(zhèn)化加速階段。與此同時(shí)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重超過了農(nóng)業(yè)就業(yè)比重，這是中國工業(yè)化進(jìn)程的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2005年，中國農(nóng)村總?cè)丝诮抵?.45億人，中國告別了農(nóng)村總?cè)丝谑澜绲谝坏拿弊印?005年10月，中共十六屆五中全會(huì)提出了促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，完善戶籍和流動(dòng)人口管理辦法。2006年3月，國家十一五規(guī)劃首次提出“五年內(nèi)城鎮(zhèn)化率提高4個(gè)百分點(diǎn)”，同時(shí)又提出了“五年轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力4500萬”的預(yù)期目標(biāo)。

到2010年，中國農(nóng)村人口降至67113萬人，占全國總?cè)丝诘?9.95%，這意味著中國以農(nóng)村人口為主的社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿擎?zhèn)人口為主的現(xiàn)代化社會(huì)轉(zhuǎn)折點(diǎn)的出現(xiàn)。2011年3月國家“十二五”規(guī)劃再次提出“城鎮(zhèn)化率提高四個(gè)百分點(diǎn)”的核心目標(biāo)，還提出了健全城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系目標(biāo)，如新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，城鄉(xiāng)三項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率提高3個(gè)百分點(diǎn)。這些目標(biāo)人群都包括了農(nóng)民工。

2012年2月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

中國戶籍制度進(jìn)入“一國一制”階段

2014年7月，《意見》的公布標(biāo)志著中國正式進(jìn)入戶籍制度的“一國一制”階段。

首先，《意見》提出了2020年兩大核心目標(biāo)：一是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度。由此取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的“一國兩制”，統(tǒng)一登記為居民戶口，建立與其相適應(yīng)的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)并覆蓋全體常住人口的制度安排。二是到2020年，努力實(shí)現(xiàn)一億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

其次，《意見》根據(jù)中國城鄉(xiāng)區(qū)域的差異性，務(wù)實(shí)地提出了多樣化的戶口遷移政策，大體有四種不同政策：一是全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制；二是在城區(qū)人口在50萬-100萬的中等城市有序放開落戶限制；三是在城區(qū)人口100萬-300萬的大城市合理確定落戶條件，在城區(qū)人口300萬-500萬的大城市適度控制落戶規(guī)模和節(jié)奏；四是在城區(qū)人口500萬以上的特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)模，建立完善積分落戶制度。

中國的戶籍制度改革是中國社會(huì)制度變遷的縮影，是“從一國兩制到一國一制”的轉(zhuǎn)軌過程。目前的中國，不僅城鄉(xiāng)差異甚大，而且不同類型的城鎮(zhèn)與城市差異甚大，任何改革都不可能是一類模式、一種政策、一個(gè)做法。

作為世界性城市化、現(xiàn)代化的后來者，中國的戶籍制度改革沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和先例。因此這場持續(xù)的超大規(guī)模的制度變遷，一定是“持久戰(zhàn)”；一定是“摸著石頭過河”，需要不斷地試錯(cuò)；一定是多樣化與差異化，需要因地制宜，因時(shí)制宜，因情制宜；一定是由量變到部分質(zhì)變，再量變?cè)俚劫|(zhì)變。

總之，從新中國成立至今，我們花了至少60多年的時(shí)間才逐步找到了如何將一個(gè)“一九開”傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)改造為目前“五五開”的日益現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)的道路。然而，這條道路并沒有完結(jié)，要真正實(shí)現(xiàn)高度的發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)化，還要真正實(shí)現(xiàn)高度的現(xiàn)代化的農(nóng)村，我們?nèi)匀贿€要很長的路要走，還需要“而今邁步從頭越”。

（作者為清華大學(xué)國情研究院院長、教授）

【注釋】

①國家統(tǒng)計(jì)局國民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司編：《新中國六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編（1949-2008）》，第6頁，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2009年。

②《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第十一冊(cè)，第16頁，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年。

③崔曉黎：《城鄉(xiāng)戶籍制度的改革思路》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2006年1月28日。

④趙紫陽：《沿著中國特色的社會(huì)主義道路前進(jìn)——在中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》（1987年10月25日）?！妒粚萌腥珪?huì)以來歷次黨代會(huì)、中央全會(huì)報(bào)告、公報(bào)、決議、決定》（上），283頁，北京：中國方正出版社，2008。

責(zé)編/徐艷紅 美編/于珊