江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)提升中的政府角色演化研究——基于產(chǎn)業(yè)集群生命周期視角

殷文英，王德魯，苑景瑩

（中國礦業(yè)大學 管理學院，江蘇 徐州 221116）

2013年3月18日，無錫市中院裁定，對光伏巨頭無錫尚德破產(chǎn)重整。中國的光伏產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷了產(chǎn)能過剩、歐盟“雙反”等一系列打擊的寒冬后，以李克強為代表的中國政府仍給予中國光伏企業(yè)以高度重視，光伏產(chǎn)業(yè)的重要性再次納入人們視線。以江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)為例，中國產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展建立在自身獨特的社會文化環(huán)境和價值體系之上，處于深度整合時期的政府主導型的光伏產(chǎn)業(yè)若要重新走上快速發(fā)展軌道，政府的力量無疑舉足輕重。

與依靠市場機制發(fā)展起來的一般產(chǎn)業(yè)集群相比，政府主導型產(chǎn)業(yè)集群在快速成長的過程中伴隨市場、資源、利益分配等方面發(fā)育不足，大都呈現(xiàn)出快速成長、快速衰退的短暫生命體征，一旦環(huán)境出現(xiàn)變化（如2008年的全球金融危機）政府原有的扶持政策和職能定位就很難繼續(xù)助力集群的發(fā)展。主要原因是，產(chǎn)業(yè)集群的可持續(xù)發(fā)展需要漫長的自適應、自調(diào)節(jié)和自增強，當集群所處的產(chǎn)品市場和資本市場發(fā)育不足、創(chuàng)新能力匱乏時，很難培育出集群生長所需要的穩(wěn)定的組織網(wǎng)絡和治理結(jié)構(gòu)，一旦環(huán)境發(fā)生變化集群就會失去應變能力而走向衰退。因此，深入探討江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)集群動態(tài)發(fā)展進程中政府的職能定位和角色演化，對于推動光伏產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性發(fā)展具有重大的理論價值和實踐意義。

一、產(chǎn)業(yè)集群相關文獻回顧

唐凱江（2008）從微觀結(jié)構(gòu)入手，劃分了集群內(nèi)外部環(huán)境中蘊含的進化和退化因素，建立了一個產(chǎn)業(yè)集群生命周期曲線的決定模型，認為集群生命周期曲線是集群成功克服每一階段退化因素的作用后形成的。胡竹枝（2010）將集群生命周期的階段性特征界定為負外部性與正外部性力量博弈的結(jié)果，并指出要消除負外部性，地方政府不僅要通過標準和稅收約束企業(yè)行為，還要界定產(chǎn)權(quán)，引導外部性的內(nèi)部化，協(xié)調(diào)使企業(yè)、中間組織共同治理。

已有研究大都針對產(chǎn)業(yè)集群某一特定的、相對靜態(tài)的層次從資源配置、外部環(huán)境、制度文化及創(chuàng)新機制等方面靜態(tài)分析產(chǎn)業(yè)集群生命周期的發(fā)展，對產(chǎn)業(yè)集群動態(tài)發(fā)展脈絡涉及較少。

有效的集群治理對推動產(chǎn)業(yè)集群持續(xù)性的發(fā)展具有重要作用。政府作為產(chǎn)業(yè)集群治理結(jié)構(gòu)中的重要因素，是地方利益主體與宏觀管理層的統(tǒng)一體，一方面有自身的利益訴求，另一方面以公共管理者的身份提供服務，［1］為區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展提供支柱。臺灣地區(qū)新竹科學園區(qū)、英國劍橋工業(yè)園就是政府成功調(diào)節(jié)的典型。［2］目前對政府治理的研究主要集中在以下兩個方面：（1）政府對集群的政策性引導作用。吳金希（2012）通過對地方政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過程中的必要性和重要性進行分析，認為政府在搶抓機遇、應對市場失靈、承擔戰(zhàn)略使命、構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)等方面應發(fā)揮積極作用。（2）政府在集群生命周期各個階段的作用。王其和（2010）從集群治理的角度，考慮地方政府在產(chǎn)業(yè)集群萌芽、顯現(xiàn)、穩(wěn)定、衰退四個階段中應采取相匹配的政府行為，并指出產(chǎn)業(yè)集群成長越成熟，政府的直接干預應減弱，引導職能應加強。

雖然已有學者開始關注集群各個生命周期的政府治理模式，但對政府在產(chǎn)業(yè)集群動態(tài)發(fā)展中所應扮演的角色及演化路徑研究較少。作為產(chǎn)業(yè)集群的“領導”，政府如何在產(chǎn)業(yè)集群的動態(tài)演進中完成角色演化的任務幫助實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群的可持續(xù)發(fā)展還需要進一步的探討。

二、政府角色演化路徑選擇

Porter的生命周期理論認為健全的集群網(wǎng)絡、完善的創(chuàng)新機制、穩(wěn)定的市場環(huán)境則是集群競爭力的主要來源。［3］通過建立如圖1所示的集群競爭力分析模型，可以為明確不同生命周期階段的政府角色定位提供依據(jù)。其中，集群網(wǎng)絡包括上下游企業(yè)聯(lián)結(jié)、橫向企業(yè)合作、中介機構(gòu)作用等；創(chuàng)新能力不僅包括知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，而且涵蓋了觀念創(chuàng)新、管理方式創(chuàng)新以及具備創(chuàng)新精神的人才；市場則包括產(chǎn)品市場和資本市場。政府通過轉(zhuǎn)化對集群生命周期各個階段的集群網(wǎng)絡、創(chuàng)新能力和集群市場的作用方式和作用力度助力集群持續(xù)的競爭能力。

圖1 產(chǎn)業(yè)集群競爭力分析模型

基于前述產(chǎn)業(yè)集群生命周期理論并結(jié)合產(chǎn)業(yè)集群競爭力分析模型，本文對政府主導型產(chǎn)業(yè)集群從導入期、成長期到成熟期政府所應發(fā)揮的職能進行了定位并給出了角色演化路徑（如圖2所示），認為在政府正確的角色演化后集群步入成熟期以后不再衰退，而是具備更加強勁的競爭能力。

圖2 不同生命周期階段的政府角色演化路徑

1、導入期注重產(chǎn)業(yè)引導、開辟道路。集群的導入要經(jīng)歷一個漫長的過程，新概念的出現(xiàn)無論在企業(yè)家和消費者中都需要一定的接納時期。政府首先要做的是識別產(chǎn)業(yè)，即基于對當?shù)匚幕h(huán)境、地域優(yōu)勢、經(jīng)濟條件的深刻認識，從宏觀上對產(chǎn)業(yè)集群的初步發(fā)展進行整體性規(guī)劃，使之與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和文化環(huán)境相匹配。從市場角度看，導入期的產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品前景巨大，但市場需求一般較小，政府應幫助集群培育市場，利用其特有優(yōu)勢加大宣傳引導企業(yè)和消費者的關注視角，使得產(chǎn)業(yè)獲得更多的機會吸引投資者和購買者的注意。

2、成長期減少約束、鼓勵創(chuàng)新。政府有意識地為企業(yè)提供一個自由、寬松的經(jīng)營環(huán)境和競爭環(huán)境，使其通過市場機制進行自我調(diào)節(jié)。從創(chuàng)新角度看，由于企業(yè)自主創(chuàng)新費用要大于模仿創(chuàng)新，企業(yè)難免出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，造成集群內(nèi)產(chǎn)品差異化程度降低，阻礙區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡的構(gòu)建，此時政府應大力支持并協(xié)調(diào)集群內(nèi)成員加快互動創(chuàng)新交流。［4］

3、成熟期鼓勵開拓新思路、注重內(nèi)涵式發(fā)展。成熟期的集群網(wǎng)絡同質(zhì)化比較嚴重，企業(yè)對知識的學習和轉(zhuǎn)化能力減弱。政府的作用相較于上一階段應是強化的。政府要扮演集群“再組織者”的角色，引導富有創(chuàng)新精神的企業(yè)家尋求創(chuàng)新以實現(xiàn)主動適應，［5］為集群發(fā)展重新注入活力；幫助集群企業(yè)重新連接產(chǎn)品市場，弱化外源式發(fā)展、減少對外部市場的過度依賴，［6］有意識地進行內(nèi)涵式發(fā)展；加大力度支持集群內(nèi)企業(yè)另辟蹊徑、二次創(chuàng)業(yè)甚至三次創(chuàng)業(yè)，集群內(nèi)企業(yè)高度協(xié)同、良性競爭，形成更穩(wěn)固的模式來適應環(huán)境變化。

三、政府角色演化的實現(xiàn)機制

產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)的行為主體通過一系列正式或非正式的、內(nèi)部或外部的機制，根據(jù)各自的資源優(yōu)勢承擔相應的主體功能［7］共同組成一個相互合作和制衡的自適應系統(tǒng)，從而建立和維護集群持續(xù)的競爭力。政府作為系統(tǒng)中特殊的成員，在內(nèi)部自適應過程和外部環(huán)境共同作用之下，根據(jù)集群不同發(fā)展階段的需要調(diào)整自身職能定位。

1、集群內(nèi)部的政府角色演化實現(xiàn)機制

從集群內(nèi)部角度看，政府主導型產(chǎn)業(yè)集群的政府角色演化是一個自適應的過程。政府作為系統(tǒng)特殊的行為主體更加關注集群全局的發(fā)展，通過制定各種策略完成作為“服務者”的任務，與集群內(nèi)的其他成員共同學習推動集群健康成長。雖然不斷進行變化不是最優(yōu)的學習策略，但政府通過不斷變換自身角色會激發(fā)出更有效的學習，［8］從而克服集群發(fā)展的路徑依賴。

動態(tài)監(jiān)測集群整體競爭力，關注集群內(nèi)企業(yè)的異常情況，如突發(fā)性大規(guī)模減產(chǎn)、創(chuàng)新活動持續(xù)停滯等不正常態(tài)勢，及時引導集群內(nèi)企業(yè)進行調(diào)整，以免波及產(chǎn)業(yè)鏈條的連貫性。包括政府在內(nèi)的集群成員在集群發(fā)展過程中及時審視、反思，政府不斷調(diào)節(jié)各個時期的角色定位，在市場機制不完備的地方發(fā)揮作用，從而形成一種雙環(huán)學習的循環(huán)模式，集群呈現(xiàn)螺旋上升發(fā)展狀態(tài)。

2、外部約束下的政府角色演化實現(xiàn)機制

如果單純靠市場因素驅(qū)使地方經(jīng)濟增長發(fā)展，高素質(zhì)人才、產(chǎn)業(yè)價值鏈上利潤最豐富的環(huán)節(jié)就會集中在凝聚力較強的大中型城市。政府績效考核的指標主要是當?shù)氐腉DP、就業(yè)和稅收，在逐步完善的政績考核機制下對政府的考核也更加注重區(qū)域綜合發(fā)展水平，［9］單純地依靠規(guī)模擴張、低成本競爭來增加GDP和稅收已無法適應競爭激烈的外部環(huán)境。政府基于長期利益視角對集群進行全局性的優(yōu)化配置，避免產(chǎn)業(yè)鏈條過度集中、規(guī)模盲目擴張帶來的GDP短期增長，有目的性和針對性地對企業(yè)尤其是優(yōu)質(zhì)企業(yè)提供支持，鼓勵創(chuàng)新投入和冒險精神。

四、江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)提升策略

光伏產(chǎn)業(yè)是江蘇新能源產(chǎn)業(yè)的主導產(chǎn)業(yè)，也是江蘇省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中最具國際競爭優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)。江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中分布在蘇州、無錫、南通、徐州、南京、常州等蘇南和沿海地區(qū)，全省有600多家相互配套的特色企業(yè),并擁有無錫尚德、中電光伏等多家龍頭企業(yè)，光伏總產(chǎn)量與產(chǎn)能均居全國首位，光伏電池產(chǎn)能占到國內(nèi)總量的七成、全球總量的1/4。2010年，江蘇光伏產(chǎn)業(yè)境外投資項目共20個，占全省同期境外投資總量的17.2%。2011年，江蘇省光伏并網(wǎng)發(fā)電新增300MW，總量達400MW，太陽能光伏電池產(chǎn)量占全國的58%以上，多晶硅、太陽能電池組件等產(chǎn)品占到全國產(chǎn)量的50%，太陽能電池出口量達到52.3億美元。

1、江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中的政府角色分析

發(fā)展初期，具備商業(yè)前景的光伏產(chǎn)業(yè)并不具備充分的資金和市場，江蘇省地方政府獨具眼光地識別出光伏產(chǎn)業(yè)并為其進行廣泛的宣傳和招商引資，提供土地、信貸擔保、稅費補貼及創(chuàng)新基金等各種扶持政策。以無錫尚德為例，無錫政府為尚德初期發(fā)展爭取了11個項目，計3700萬元。無錫政府明確的產(chǎn)業(yè)導向以及包括資金、土地、稅收優(yōu)惠等方面深厚的投入，恰恰體現(xiàn)了政府在光伏產(chǎn)業(yè)成長初期的關鍵性作用，對日后江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)的領軍地位奠定了基礎。

快速發(fā)展的背后，問題也在日益凸顯。首先，從光伏產(chǎn)業(yè)集群分布來看，由于區(qū)域經(jīng)濟的行政分割，江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)在一定程度上呈現(xiàn)出“多集群”的發(fā)育模式，產(chǎn)業(yè)集群相互封閉、同質(zhì)化嚴重，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢大都集中在價值鏈低端環(huán)節(jié)。其次，從市場環(huán)境來看，歐美市場占98%，大大增加了江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)的國外競爭風險。最后，從集群創(chuàng)新能力來看，政府對網(wǎng)絡創(chuàng)新的關注度并不高，在初期成功引導光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展后開始出現(xiàn)介入企業(yè)內(nèi)部運營的弊端，把自己視作“風險投資商”并希望集群企業(yè)迅速做大甚至給出具體的擴張規(guī)劃，政府過多干預本該由市場主導的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、集中度及淘汰機制而產(chǎn)生的負面效果不容忽視。

2、對策建議

（1）完善光伏產(chǎn)業(yè)信息交流平臺的功能。依托于論壇、網(wǎng)站等形式的信息交流平臺為企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、高校、科研機構(gòu)之間提供廣泛的技術(shù)合作與交流，高校和科研機構(gòu)等更好地滲透到企業(yè)的研發(fā)中，企業(yè)隨時掌握最新技術(shù)和行業(yè)發(fā)展趨勢，集群根據(jù)各個區(qū)域的特色和優(yōu)勢發(fā)展具有根植性的價值鏈環(huán)節(jié)。

（2）建立光伏產(chǎn)業(yè)共性創(chuàng)新評估機制。通過建立共性創(chuàng)新評估機制可以引導企業(yè)更加具有主動性和針對性地著眼于關鍵性的技術(shù)研發(fā)。這種有選擇性的投入創(chuàng)新支持而引發(fā)的良性競爭壓力則更加有利于產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)合作，并構(gòu)成集群發(fā)展持續(xù)的創(chuàng)新動力。另外，政府還可以通過完善公共服務體系推動集群網(wǎng)絡的完善與穩(wěn)固，為集群發(fā)展提供更加完備的條件。

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