日本如何扭轉(zhuǎn)公務(wù)員貪腐之風(fēng)——《國家公務(wù)員倫理法》鏡鑒

[日] 有馬孝典

（作者為日本駐華大使館政治參贊）

在戰(zhàn)后國家復(fù)興和經(jīng)濟(jì)高速增長的時(shí)代，日本國家公務(wù)員一度廣受國內(nèi)外贊譽(yù)。然而，到了上世紀(jì)80年代后期至90年代，情況卻江河日下。究其原因，可謂牽涉政府高官等國家公務(wù)員的丑聞層出不窮，以致國民對(duì)國家公務(wù)員的強(qiáng)烈不信任感逐漸蔓延。這一非常事態(tài)的顯現(xiàn)，不可避免地動(dòng)搖了日本國家公務(wù)員制度的正統(tǒng)性。針對(duì)這一問題，日本實(shí)施了多項(xiàng)改革措施。在此過程中，國會(huì)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。國會(huì)依托在選舉中所獲得的國民明確且強(qiáng)烈的支持，制定出了具體規(guī)范“官”與“民”接觸方式的法律，即《國家公務(wù)員倫理法》，據(jù)此大幅限制國家公務(wù)員的行為。經(jīng)過一系列的改革，日本社會(huì)曾幾何時(shí)流行的“接待文化”逐漸銷聲匿跡。

20世紀(jì)80年代后期至90年代日本腐敗丑聞?lì)l發(fā)

媒體報(bào)道的日本國家公務(wù)員的道德問題始于1979年的“公款天國事件”，該事件充分暴露了政府部門公款管理的紊亂。80年代后期至90年代期間，隨著包括高官在內(nèi)的國家公務(wù)員的丑聞接二連三地被曝光，官僚們受到來自社會(huì)前所未有的嚴(yán)厲指責(zé)。1998年度的《公務(wù)員白皮書》在分析這一時(shí)期國家公務(wù)員腐敗丑聞?lì)l發(fā)的原因時(shí)稱，“跡象表明，在泡沫經(jīng)濟(jì)時(shí)期，不僅道德觀念淡薄，而且公務(wù)員意識(shí)以及當(dāng)下公務(wù)員制度及其運(yùn)行已經(jīng)不能夠充分適應(yīng)時(shí)代發(fā)展”。當(dāng)時(shí)的日本正面臨著高速增長期結(jié)束、泡沫經(jīng)濟(jì)顯現(xiàn)等未曾經(jīng)歷的新情況，白皮書反映出這樣一種認(rèn)識(shí)，即國家公務(wù)員尚未從精神上、國家尚未從制度上作好應(yīng)對(duì)新形勢的準(zhǔn)備。

縱觀這一時(shí)期的腐敗丑聞，均具有以下三個(gè)特征：一是不僅限于一般的公務(wù)員，而且還涉及到了各中央政府機(jī)關(guān)的高級(jí)官員；二是類似的腐敗丑聞屢屢不絕；三是有關(guān)部門在腐敗丑聞發(fā)生后的應(yīng)對(duì)和對(duì)國民的解釋不夠充分。這些都加大了國民對(duì)國家公務(wù)員道德和自凈能力的疑問。此外，泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后民企大幅裁員，而毫發(fā)無損的國家公務(wù)員卻不斷曝出腐敗丑聞，在這一背景下，公務(wù)員腐敗問題受到高度關(guān)注是必然的。

面對(duì)不斷出現(xiàn)的腐敗丑聞，政府方面最初的應(yīng)對(duì)可謂是比較穩(wěn)妥的。1996年11月，社會(huì)福利法人“彩福祉集團(tuán)”收受賄賂事件東窗事發(fā)，當(dāng)時(shí)厚生省事務(wù)副部長被逮捕。①此事直接導(dǎo)致了新的國家公務(wù)員職業(yè)道德規(guī)范制定時(shí)機(jī)的成熟。不過，當(dāng)時(shí)的首相表示不會(huì)用法律來規(guī)范個(gè)人的職業(yè)道德，并指示中央部門分別采取措施加以應(yīng)對(duì)。據(jù)此，同年12月19日召開的事務(wù)副部長會(huì)議完成了對(duì)《旨在恢復(fù)對(duì)行政及公務(wù)員以信任之新機(jī)制》的匯總，該文件要求各中央機(jī)關(guān)分別制定職業(yè)道德規(guī)章，各機(jī)關(guān)亦隨之單獨(dú)完成了各自的規(guī)章。然而，在此之后，腐敗丑聞仍時(shí)有發(fā)生。1998年，大藏省4名官員涉嫌受賄被接連逮捕，另有32名官員受到行政處分。同期，防衛(wèi)廳2名前高官被追究瀆職罪和受賄罪，社會(huì)保險(xiǎn)廳則被揭露出存在嚴(yán)重的違規(guī)行為。隨著這些新的丑聞被逐漸曝光，人們認(rèn)識(shí)到依靠國家公務(wù)員道德良知和潔身自好的辦法并不能有效杜絕腐敗。1998年3月，《朝日新聞》實(shí)施的輿論調(diào)查結(jié)果顯示，受訪者中“不信任官僚”的占71%、“贊成制定公務(wù)員倫理法”的占到了68%。在這種情況下，政府也逐漸認(rèn)識(shí)到，各政府部門分別制定倫理規(guī)章已經(jīng)沒有足夠效果，還是有必要通過制定法律來應(yīng)對(duì)。

《國家公務(wù)員倫理法》的制定

鑒于此種情況，日本政府于1998年2月成立了由內(nèi)閣官房副長官擔(dān)任委員長、各中央行政機(jī)關(guān)事務(wù)副部長級(jí)官員出任委員的“公務(wù)員倫理問題討論委員會(huì)”，從而為國家公務(wù)員職業(yè)道德的法制化奠定了基礎(chǔ)。各政黨也隨之采取了同樣的舉措。在1998年6月召開的第142次例行國會(huì)上，執(zhí)政三黨（自民黨、社民黨、新黨先驅(qū)）提出《國家公務(wù)員倫理法案》，而在野四黨（民友聯(lián)、和平·改革、自由黨、日本共產(chǎn)黨）也提出了《國家公務(wù)員遵守倫理相關(guān)法律案》，但這些方案始終停留在審議階段，并未付諸制定。1999年伊始，國民要求盡早制定倫理法的呼聲一浪高過一浪。面對(duì)這一形勢，在自民和自由兩黨聯(lián)合執(zhí)政下，同年8月5日舉行的眾議員內(nèi)閣委員會(huì)全會(huì)一致通過了依據(jù)前一年《國家公務(wù)員倫理法案》而新起草的同名法案。次日，該法案獲得眾議院全體會(huì)議的一致通過。8月9日，該法案在參議院總務(wù)委員會(huì)及參議院全體會(huì)議上以全票通過，并在其后的13日得以頒布。能夠取得眾參兩院全會(huì)的一致通過，充分說明該法案的分量之重。

《倫理法》規(guī)定于2000年4月1日開始實(shí)施。具體內(nèi)容主要分為“行為準(zhǔn)則”和“匯報(bào)制度”兩部分?！靶袨闇?zhǔn)則”規(guī)定了國家公務(wù)員所須遵循的職業(yè)準(zhǔn)則，如禁止不正當(dāng)?shù)牟顒e性待人接物、禁止以職務(wù)或地位之便謀取私利、禁止引起國民懷疑或不信任的行為等。在此基礎(chǔ)上，《倫理規(guī)章》（為確保國家公務(wù)員遵守職業(yè)道德所需的具體事項(xiàng)而制定）還特別針對(duì)可能導(dǎo)致公務(wù)員違法亂紀(jì)的具體行為，作了嚴(yán)格而詳細(xì)的規(guī)定。如禁止國家公務(wù)員從與本職有著利害關(guān)系的人那里接受金錢或物品饋贈(zèng)及招待，包括對(duì)金錢、物品、房地產(chǎn)等贈(zèng)與的接受，對(duì)金錢借貸的接受，對(duì)物品、房地產(chǎn)等無償借用的接受，對(duì)無償服務(wù)的接受，對(duì)內(nèi)部股票轉(zhuǎn)讓的接受，對(duì)酒食等招待的接受，甚至包括禁止一起旅行、打高爾夫球、 玩游戲（玩麻將牌等）。更為“苛刻”的，甚至將打高爾夫球或玩游戲時(shí)的“費(fèi)用均攤”也列入了禁止范圍。對(duì)此，曾有人指責(zé)規(guī)定過于苛刻。但鑒于當(dāng)時(shí)腐敗丑聞屢禁不止而導(dǎo)致的對(duì)公務(wù)員信任度一落千丈的現(xiàn)狀，政府認(rèn)為國家公務(wù)員不應(yīng)做出可能導(dǎo)致普通人對(duì)其職務(wù)公正性產(chǎn)生質(zhì)疑的一切行為。這一點(diǎn)，也反映出日本政府當(dāng)時(shí)強(qiáng)烈的危機(jī)感。

2008年，曾發(fā)生過17個(gè)省廳共1402名國家公務(wù)員因加班后公費(fèi)乘坐深夜出租車，并接受司機(jī)所提供的啤酒及小吃而受到處分的事件。這充分證明了《倫理法》和《倫理規(guī)章》對(duì)于國家公務(wù)員行為要求之具體、規(guī)定之嚴(yán)格?？梢哉f，在對(duì)禁止行為的判斷上，幾乎沒有個(gè)人隨意判斷的余地。

在“匯報(bào)制度”方面，《倫理法》規(guī)定了三種必須匯報(bào)的情況：第一是匯報(bào)接受的贈(zèng)與等，即本省課長級(jí)別以上的國家公務(wù)員從民營方等他人處獲得超過5千日元的贈(zèng)與、餐飲招待、演講等的報(bào)酬時(shí)，應(yīng)提交“贈(zèng)與等匯報(bào)書”；第二是匯報(bào)股票交易等，即本省審議官級(jí)別以上的國家公務(wù)員應(yīng)提交1年中股票交易情況的“股票交易等匯報(bào)書”；第三是匯報(bào)所得等，即本省審議官級(jí)別以上的國家公務(wù)員應(yīng)提交一年收入等的“所得等匯報(bào)書”。尤其值得注意的是關(guān)于“贈(zèng)與等匯報(bào)書”的規(guī)定，《倫理法》規(guī)定當(dāng)贈(zèng)與的金額超過2萬日元時(shí)應(yīng)向公眾廣泛公開?？梢哉f，相關(guān)規(guī)定同匯報(bào)制度相結(jié)合，在國家公務(wù)員接受贈(zèng)與、餐飲招待、演講報(bào)酬等時(shí)發(fā)揮了強(qiáng)有力的限制作用，從而使不正之風(fēng)得以防患于未然。

在《倫理法》制定的同一時(shí)期，日本政府也進(jìn)行了其他方面的改革，例如制定信息公開法、完善國會(huì)內(nèi)體制、強(qiáng)化會(huì)計(jì)檢查院職能等。雖然這些改革的起因不一定都與國家公務(wù)員的腐敗丑聞相關(guān)，但它們與《倫理法》相結(jié)合，在維護(hù)國家公務(wù)員的職業(yè)道德上都發(fā)揮了積極的作用。這其中，制定信息公開法尤具代表性。日本政府將信息公開制度定位為日本“民主主義發(fā)展不可或缺的課題”，是“為實(shí)現(xiàn)國民的信賴的公正民主的行政提供基礎(chǔ)的制度”。該法制定至今，獲得了日本國民的積極踐行，所請(qǐng)求公開信息的次數(shù)也持續(xù)增長：2010年為8萬6千次，2011年達(dá)到了9萬6千次。不僅如此，以2011年為例，在被要求公開的行政文書中，有98%均以各種形式得到了公開。

信息公開法的制定，標(biāo)志著一個(gè)新時(shí)代的到來。它意味著，在國家公務(wù)員中不允許存在無法向國民解釋的行為。政府有責(zé)任在“謀求更加公正的行政運(yùn)營”的同時(shí)，使“國民的有責(zé)任感的決策成為可能”。從這個(gè)意義上來說，信息公開法與《倫理法》中“匯報(bào)制度”相結(jié)合，對(duì)維護(hù)公務(wù)員的職業(yè)道德發(fā)揮了強(qiáng)有力的作用。

《倫理法》對(duì)日本社會(huì)的影響

從2000年正式實(shí)施至今，十多年過去了，《倫理法》和《倫理規(guī)章》中規(guī)定的一系列準(zhǔn)則已深入日本社會(huì)，對(duì)國家公務(wù)員及與之接觸的民間人士的行為方式產(chǎn)生了很大的影響，這對(duì)于整個(gè)日本改變以往的“應(yīng)酬文化”也起到了相當(dāng)大的作用。

從邏輯上來說，杜絕公務(wù)員貪污腐化最有效的辦法是剝奪國家公務(wù)員的一切權(quán)力。然而，全面否定行政權(quán)力畢竟是不現(xiàn)實(shí)的，即使放寬對(duì)行政機(jī)構(gòu)的限制或分散權(quán)力，也只相當(dāng)于使貪污腐化的原因隨著權(quán)力的移動(dòng)而轉(zhuǎn)移。此外，從實(shí)際中人們對(duì)各類行政不作為事件的反應(yīng)來看，可以說人們對(duì)積極行使行政權(quán)力是有著很高期待的。為此，為了使所有國民在承認(rèn)國家公務(wù)員具有一定權(quán)力和裁量權(quán)的前提下享受到普通國民應(yīng)該享受的自由保障，公正的行政活動(dòng)不可或缺。而為確保公正的行政活動(dòng)，就需要有防止國家公務(wù)員和特定利益集團(tuán)互相勾結(jié)的機(jī)制。換句話說，就是需要一個(gè)保證在行政與國民間維持適當(dāng)距離的社會(huì)性及法律性的機(jī)制。

《倫理法》規(guī)定，制定該法的目的是“通過為維護(hù)國家公務(wù)員的職業(yè)道德而采取的必要措施”，“來避免國民對(duì)執(zhí)行行為的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑及不信任，以確保國民對(duì)公務(wù)活動(dòng)的信賴”（《倫理法》第一條）。而《倫理法》和《倫理規(guī)章》的意義就在于，通過將社會(huì)生活中的部分職業(yè)道德與職業(yè)紀(jì)律制定為法律，從而保證一個(gè)維護(hù)“行政與國民之間適當(dāng)距離”的法律性機(jī)制。

【注釋】

①厚生?。涸毡菊块T之一，1938年設(shè)置，2001年與勞動(dòng)省合并，并改組為厚生勞動(dòng)?。∕inistry of Health, Labour and Welfare），相當(dāng)于中國的民政部。