南?！罢?jīng)分離”試驗(yàn)

■向德平 高 飛

在中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)一體運(yùn)行的傳統(tǒng)體制背景下，村居“政”與“經(jīng)”盤根錯(cuò)節(jié)、長(zhǎng)期混合運(yùn)行，南?！罢?jīng)分離”改革殊為不易，接下來(lái)還要面對(duì)新的挑戰(zhàn)。

作為經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，廣東佛山市南海區(qū)在改革開(kāi)放后迅速崛起。早在上世紀(jì)90年代，南海就以“土地入股”的投資方式，解決了土地承包責(zé)任制下的分散經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，把由個(gè)體家庭耕種的土地重新集中于村、組集體經(jīng)營(yíng)，在農(nóng)田上建起一座座工業(yè)廠房。

“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的集體化經(jīng)營(yíng)模式，為南海帶來(lái)了巨量的財(cái)富積累。如今，南海村、組兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到268億元；279個(gè)村居中，經(jīng)濟(jì)總收入超過(guò)億元的村有197個(gè)，可支配收入超過(guò)1000萬(wàn)元的有53個(gè)；每年僅用于分紅的資金就有30億，每個(gè)股東的分紅數(shù)額從幾千到上萬(wàn)元不等。

面對(duì)這樣誘人的、無(wú)需投資、沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)、只有收益的一塊“肥肉”，又有誰(shuí)可以視而不見(jiàn)呢？利益的紛爭(zhēng)本來(lái)需要規(guī)則實(shí)現(xiàn)制約，而在“政經(jīng)分離”之前，南海的管理體制卻仍然停留在“三位一體”的傳統(tǒng)階段上。這種“政經(jīng)合一”的管理模式，很容易侵犯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益和農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

“三位一體”下的治理困局

村居黨總支部（黨委）、村居委會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社（股份聯(lián)合社）“三位一體”的混合型治理模式，不僅容易引發(fā)各種矛盾和腐敗現(xiàn)象，更會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織綁架黨組織和自治組織，出現(xiàn)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕公共服務(wù)的社會(huì)管理局面，為新一輪利益沖突和社會(huì)矛盾埋下“定時(shí)炸彈”。

改革前，南海農(nóng)村黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織三位一體，村居書(shū)記兼任主任、經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)，黨務(wù)、政務(wù)、服務(wù)、經(jīng)濟(jì)管理等職責(zé)一肩挑。如此，社區(qū)事務(wù)很難得到有效監(jiān)管，社區(qū)服務(wù)難以落地，經(jīng)濟(jì)組織制約著其它組織功能的發(fā)揮。

政經(jīng)不分、機(jī)構(gòu)繁雜、體制混淆，既不利于社會(huì)事務(wù)專業(yè)化管理，也造成經(jīng)濟(jì)利益和宗族勢(shì)力捆綁基層組織，集體經(jīng)濟(jì)組織綁架了黨組織和自治組織。

“誰(shuí)掌握了村居的行政權(quán)，誰(shuí)就掌握了經(jīng)濟(jì)權(quán)”。一旦村居干部在資產(chǎn)管理交易、財(cái)務(wù)開(kāi)支或利益分配等核心方面出現(xiàn)問(wèn)題，如果處理不及時(shí)，整個(gè)基層組織便因?yàn)槔婕m紛而陷入癱瘓，嚴(yán)重影響了黨委、政府各項(xiàng)工作的落實(shí)。

同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)不平衡。南海農(nóng)村的行政、市政、治安等費(fèi)用由村組“自籌”解決，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)僅作少量補(bǔ)貼，客觀上造成城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)不均等。

由于投入的差異，造成城鄉(xiāng)之間市政交通、文體娛樂(lè)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的嚴(yán)重不平衡。南海常住人口261萬(wàn)，農(nóng)村分紅人口76萬(wàn)，但村、組在服務(wù)群眾時(shí)往往只考慮有股份的股東，很少考慮村中居民、外來(lái)務(wù)工經(jīng)商人員，造成資源分配不公，弱化了政府社會(huì)服務(wù)的職能。

更嚴(yán)重的是，造成群體利益差距加大。2010年修訂的《村民委員會(huì)組織法》，賦予了外地人參與本地選舉的權(quán)利。在政經(jīng)混合體制下，一旦外地人當(dāng)選，便會(huì)影響村居經(jīng)濟(jì)分紅和股民利益，改變村居集體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，引發(fā)本地居民與外來(lái)人口之間的矛盾和沖突。

在南海，農(nóng)村居民戶籍人口為80多萬(wàn)人，外來(lái)人口則有130多萬(wàn)人，其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)村戶籍人口。一旦外來(lái)人口當(dāng)選，勢(shì)必要求分享集體經(jīng)濟(jì)收益，引發(fā)新一輪利益沖突和社會(huì)矛盾。

五個(gè)分離破解“政經(jīng)混合”

2011年，南海開(kāi)始實(shí)施“政經(jīng)分離”改革。要突破上述農(nóng)村治理的困局，關(guān)鍵是厘清村民與社員股東兩大利益群體的邊界，實(shí)質(zhì)是將由公共財(cái)政提供的社區(qū)事務(wù)，或者公共產(chǎn)品的“公權(quán)”，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的“私權(quán)”進(jìn)行重新劃分，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“政”(自治與社會(huì)管理)與“經(jīng)”(集體經(jīng)濟(jì)管理)的分離。

“政”與“經(jīng)”盤根錯(cuò)節(jié)、長(zhǎng)期混合運(yùn)行，形成了制度依賴，要想徹底分離，必須在制度設(shè)計(jì)上做到“五個(gè)分離”才能破解體制瓶頸。

首先，選民分離。三個(gè)組織的選舉進(jìn)行隔離，村居黨組織領(lǐng)導(dǎo)由所在黨組織的全體黨員選舉產(chǎn)生；村居自治委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員，由具有選民資格的村居民選舉產(chǎn)生；集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)，由具有選舉資格的社員股民選舉產(chǎn)生。

其次，組織分離。三個(gè)組織的職能進(jìn)行厘清，既保證了村居集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作，不受黨組織和自治組織換屆的影響，同時(shí)也保障了基層經(jīng)濟(jì)政策的延續(xù)性。黨組織夯實(shí)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)和監(jiān)督職能；自治組織回歸社會(huì)管理、服務(wù)職能；經(jīng)濟(jì)組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理職能。

第三，干部分離。三個(gè)組織重新確立各自的工作架構(gòu)和人員。村居黨支部書(shū)記不能兼任經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員，以便其發(fā)揮對(duì)村居委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用；村居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員不能再與經(jīng)濟(jì)組織成員交叉任職，也不再直接參與集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

第四，議決事分離。厘清村居黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和其它組織的職責(zé)任務(wù)，民主議事決策及開(kāi)支審批權(quán)限，確保各個(gè)組織按照各自職能規(guī)范運(yùn)作。

第五，賬目分離。開(kāi)展集體資產(chǎn)確權(quán)登記，理順集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)登記在自治組織名下，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)登記在集體經(jīng)濟(jì)組織名下。同時(shí)開(kāi)設(shè)行政賬與經(jīng)濟(jì)賬，實(shí)行資產(chǎn)、賬務(wù)和核算三分離。

“五個(gè)分離”基本確保了職責(zé)清晰化、組織完善化的發(fā)展體系，從根本上為“政經(jīng)分離”提供制度支持和體制保障。

經(jīng)過(guò)3年的艱難改革，南海“政經(jīng)分離”后，較好地理順了村居組織關(guān)系，明晰了職責(zé)，使自治組織回歸社區(qū)管理和服務(wù)，經(jīng)濟(jì)組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理。初步形成了以黨組織為核心、自治組織為主體、集體經(jīng)濟(jì)組織為支撐、群團(tuán)組織為輔助、社會(huì)組織為補(bǔ)充，共建共享的基層現(xiàn)代公共治理新機(jī)制。

新變革與新挑戰(zhàn)

從更深層次意義上來(lái)說(shuō)，“政經(jīng)分離”這場(chǎng)改革攻堅(jiān)戰(zhàn)最終需要達(dá)到兩個(gè)方面的目標(biāo)。一方面，重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的秩序，規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)走市場(chǎng)化、社會(huì)化之路；另一方面，使自治組織從經(jīng)濟(jì)組織中剝離出來(lái)，回歸其應(yīng)有的要義。在社區(qū)改革、大市政等措施的輔助下，自治組織真正承擔(dān)起社會(huì)管理服務(wù)功能。

“政經(jīng)分離”為集體濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展拓展了空間?！罢?jīng)分離”后集體經(jīng)濟(jì)組織回歸本位。集體經(jīng)濟(jì)組織可以按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的組織方式和發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，尤其是為集體經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和專業(yè)化運(yùn)作提供了可能。

同時(shí)，促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的回歸。到目前為止，南海全部224個(gè)村已實(shí)行“政經(jīng)分離”。引發(fā)村內(nèi)腐敗等諸多問(wèn)題的“三位一體”機(jī)制，在南海宣告終結(jié)。原來(lái)村內(nèi)暗箱操作的空間被大幅壓縮，取而代之的是資產(chǎn)的透明和公開(kāi)交易。集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益得到了保護(hù)。

“政經(jīng)分離”使集體經(jīng)濟(jì)的保值增值成為可能?！罢?jīng)分離”之后，集體經(jīng)濟(jì)中比較大的物業(yè)要出租，都要經(jīng)過(guò)集體資產(chǎn)交易平臺(tái)公開(kāi)招標(biāo)，村里的財(cái)務(wù)也要通過(guò)財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)監(jiān)管，不再是個(gè)別人的決定和操作。隨之帶來(lái)的是集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)收益的提升，而帶給村民最明顯的好處就是分紅的增加。

“政經(jīng)分離”為今后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，同時(shí)也提出了新的挑戰(zhàn)。接下來(lái)，南海還必須考慮，如何引導(dǎo)這些經(jīng)濟(jì)組織按照市場(chǎng)化的規(guī)律來(lái)經(jīng)營(yíng)。

具體而言，有兩個(gè)問(wèn)題必須面對(duì)并解決。一是經(jīng)濟(jì)組織的自發(fā)展問(wèn)題?！罢?jīng)分離”后，經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社的運(yùn)作相對(duì)獨(dú)立，這樣一來(lái)，對(duì)干部的素質(zhì)要求，尤其是經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方面的要求會(huì)更高。但南海的現(xiàn)狀是，經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社成員的能力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到可以帶領(lǐng)集體經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)運(yùn)作的地步。

二是如何保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，在很大程度上依賴于黨組織和自治組織?！叭{馬車”的職能分離之后，黨組織、自治組織和經(jīng)濟(jì)組織有了各自的工作重心，就意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少了行政資源的支持。在中國(guó)這種政治經(jīng)濟(jì)一體運(yùn)行的傳統(tǒng)體制背景下，集體經(jīng)濟(jì)如何保持發(fā)展是不得不考慮的問(wèn)題。