深圳公務(wù)員養(yǎng)老并軌

■林 鏘

“公考熱”之所以居高不下，在于這個職業(yè)有面子、福利多、鐵飯碗。但在深圳，這些“實惠”正逐步被打破。未來，公務(wù)員或都將告別財政養(yǎng)老。

半個多世紀(jì)以來，我國公務(wù)員與企業(yè)職工一直實行養(yǎng)老雙軌制。雙軌制問題社會詬病頗多，原因在于公務(wù)員在工作期間無需繳納任何養(yǎng)老金，但退休以后卻能領(lǐng)到比企業(yè)職工高出幾倍的退休金和喪葬費。

最近一段時間，深圳市出臺了公務(wù)員養(yǎng)老體制改革并軌方案，在公務(wù)員養(yǎng)老制度上取得突破，引起各界廣泛關(guān)注。

養(yǎng)老雙軌制之弊

王先生是深圳的一名委任制公務(wù)員，國內(nèi)名牌大學(xué)法學(xué)專業(yè)畢業(yè)。當(dāng)年，王先生的很多同學(xué)都加入律所做了律師，現(xiàn)在不少人在社會上小有名氣。近年來，幾個當(dāng)年同窗邀其“下?！保麉s陷入了矛盾。

“完全給過去清零很不容易，畢竟現(xiàn)在離開體制失去的太多。特別是養(yǎng)老保險，一旦離開機關(guān)，就等于從頭開始。我很希望聘任制能盡快在所有公務(wù)員中推開，給我重新選擇適合自己職業(yè)的勇氣?！彼f。

顯然，如果不抓緊實施“中人”改革，未來會有更多委任制公務(wù)員辭職。很多優(yōu)秀的人才渴望流動，但流動最大的瓶頸在于養(yǎng)老。

說來話長。早在1951年，政務(wù)院就頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，將部分城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老納入勞動保險之中。由此，我國公務(wù)員與企業(yè)職工養(yǎng)老雙軌制初見端倪，公務(wù)員由財政養(yǎng)老，企業(yè)職工則依靠勞動保險養(yǎng)老，并出現(xiàn)公務(wù)員的退休待遇遠(yuǎn)高于參加勞動保險的企業(yè)職工的現(xiàn)象，給國家造成很大的財政壓力。

有鑒于此，國務(wù)院在1958年出臺《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定(草案)》，規(guī)定“國營、公私合營的企業(yè)、事業(yè)單位和國家機關(guān)、人民團(tuán)體(以下簡稱企業(yè)、機關(guān))的工人、職員實行一樣的退休費標(biāo)準(zhǔn)”，但依然實行雙軌制。

直至1969年，財政部頒布《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度的改革意見（草案）》，要求“國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金”、“企業(yè)的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業(yè)外列支”，全國總工會積存的近4億元社會保險總基金也悉數(shù)上繳國庫，成為財政資金。自此，勞動保險失去了原先的社會統(tǒng)籌分配職能，企業(yè)職工養(yǎng)老由社會事務(wù)變?yōu)槠髽I(yè)內(nèi)部事務(wù)，而公務(wù)員仍由國家財政養(yǎng)老，養(yǎng)老雙軌制依然存在。

改革開放以后，國家開始在企業(yè)中實行職工養(yǎng)老保險制度，但在公務(wù)員養(yǎng)老制度中悄然發(fā)生的一個變化是，為鼓勵公務(wù)員按時離退休，從而騰出更多崗位，國家大幅提高公務(wù)員的離退休待遇。養(yǎng)老金雙軌制得到進(jìn)一步強化，并一直沿用至今。

縱觀公務(wù)員與職工養(yǎng)老雙軌制，其呈現(xiàn)出一種延續(xù)和強化的趨勢，導(dǎo)致企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的收入，尤其是退休后的收入差距越來越大，要求改革這種不平等現(xiàn)象的呼聲也越來越高。

面對社會積怨，改革者們也做出了一些嘗試，例如2008年國務(wù)院通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，并確定山西、上海、浙江、廣東和重慶五省市開展試點工作。但五年過去了，改革卻無實質(zhì)性進(jìn)展。究其原因，除了改革方案本身的設(shè)計和保障措施、推進(jìn)力度存在不足之外，還在于試點方案將改革的對象確定在事業(yè)單位。事實上，作為承擔(dān)絕大部分社會公共事務(wù)管理服務(wù)職能的事業(yè)單位，其人員復(fù)雜、基數(shù)龐大，大規(guī)模的改革勢必引起事業(yè)單位職工的阻撓和抵制。

同樣，公務(wù)員階層也是一個既得利益團(tuán)體，他們壟斷著許多資源，掌握著一定的權(quán)力，對其進(jìn)行“一刀切”的改革，讓其統(tǒng)統(tǒng)上繳工資參加社保，讓渡出部分利益，也必然引起他們的反彈?？梢?，改革的阻力不可謂不小。但深圳卻能邁出改革的一步，這還得從其公務(wù)員制度改革的歷程說起。

深圳“并軌”改革

深圳一直被譽為改革的橋頭堡，其公務(wù)員制度改革也一直走在全國前列。2007年開始，深圳市率先實行聘任制公務(wù)員試點工作，經(jīng)過幾批聘任制公務(wù)員招聘后，2010年起，新進(jìn)入深圳市行政機關(guān)的公務(wù)員一律實施聘任制。聘任制公務(wù)員與傳統(tǒng)的委任制公務(wù)員在身份地位、履職待遇、發(fā)展機會等方面都沒有區(qū)別，只是需與單位簽訂聘任合同，并實行合同制管理。

在實行公務(wù)員管理制度改革的同時，公務(wù)員的養(yǎng)老保障制度也在發(fā)生變革。對聘任制公務(wù)員實施合同管理制度以后，進(jìn)出公務(wù)員隊伍不再是艱難的抉擇，加上聘任制公務(wù)員這個群體人數(shù)較少，因此，改革者綜合考慮認(rèn)為，在這部分人中實行改革阻力較小，影響范圍也不會過大。于是在2010年，與新進(jìn)公務(wù)員實行聘任制的同時，深圳市開始對聘任制公務(wù)員實行社會基本養(yǎng)老保險與職業(yè)年金相結(jié)合的養(yǎng)老保障制度。按照規(guī)定，聘任制公務(wù)員購買養(yǎng)老保險的標(biāo)準(zhǔn)為每月工資的18%，其中單位上繳10%，個人上繳8%。

到2012年8月，改革向深圳市各事業(yè)單位推廣。深圳市規(guī)定新進(jìn)入事業(yè)單位的職員也實行社會基本養(yǎng)老保險與職業(yè)年金相結(jié)合的養(yǎng)老保障制度，并將購買養(yǎng)老保險的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每月工資的21%，其中單位上繳13%，個人上繳8%。

此次改革，機關(guān)事業(yè)單位“新人”的基本養(yǎng)老保險、地方補充養(yǎng)老保險與企業(yè)員工完全并軌,實現(xiàn)銜接和統(tǒng)一，這部分資金可以轉(zhuǎn)移承續(xù)，這對于打破機關(guān)和企事業(yè)單位之間的壁壘、推動人才合理流動、精簡優(yōu)化公務(wù)員隊伍起到一定的促進(jìn)作用，同時也有助于解決目前面臨的養(yǎng)老資金缺口問題；而職業(yè)年金，則與公職人員在機關(guān)事業(yè)單位的服務(wù)年限及工作表現(xiàn)相掛鉤，對在職期間工作表現(xiàn)良好的給予一定的獎勵年金，對受到處分的人員則實行減少繳交份額或收回年金，這也在一定程度上對公職人員形成了激勵和約束，拓展了用人單位的管理手段。

但改革尚未停止。此次改革只是向廣度延伸，深圳的聘任制公務(wù)員畢竟只是少數(shù)，至少尚有4萬名委任制公務(wù)員未實現(xiàn)養(yǎng)老制度“并軌”，改革仍需向縱深前進(jìn)。為此，改革者采取了“老人老辦法，新人新辦法，中人平穩(wěn)過渡”的策略（中人，即在職委任制公務(wù)員，居于公務(wù)員隊伍中的核心），用增量調(diào)整來保證改革的延續(xù)性。

據(jù)介紹，目前，經(jīng)過詳細(xì)的測算和調(diào)研，深圳人社局已向上級部門提交了一套關(guān)于“中人”改革的完整方案，只待上級部門決策，真正實現(xiàn)機關(guān)、事業(yè)單位和社會之間的無障礙交流，可進(jìn)可出。

對既得利益動刀

深圳的公職人員養(yǎng)老制度改革邁出突破性的一步，它直面飽受社會詬病的養(yǎng)老雙軌制，體現(xiàn)了改革者思想的轉(zhuǎn)變。

首先，打破了不公正的意識。雖然同為社會勞動者，但在我國現(xiàn)有制度中，企業(yè)人員需依靠自己繳納的養(yǎng)老保險金來養(yǎng)老，公職人員則無需繳納任何保險金就可在退休后領(lǐng)取高出企業(yè)人員幾倍的退休金，這是一種特權(quán)和不平等意識的體現(xiàn)，極大地打擊了參保人的信心。深圳市實行公職人員繳納養(yǎng)老保險的做法正是對這種不公平意識的打破。

其次，打破權(quán)利與義務(wù)的思維定式。我國公職人員的工資收入全部來自納稅人，這是由于公職人員的工作并不直接生產(chǎn)價值的性質(zhì)所決定的，這部分支出屬于國家公共財政預(yù)算的范疇，但公職人員在享受政府提供的保障福利的同時，并不意味著可以不承擔(dān)一定的義務(wù)，其仍需與其他階層工作人員一樣，成為社會保障預(yù)算體系中的一員，按照國家相關(guān)的法律法規(guī)承擔(dān)繳納養(yǎng)老保險金的義務(wù)。深圳市實行公職人員繳納養(yǎng)老保險就是要體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的平衡。

但總體而言，目前深圳這一改革尚不徹底，除了上文所述的“中人”還未納入改革對象之外，還存在單位繳存比例略高（深圳市政府替公職人員繳納的比例為月工資的22%，企業(yè)單位承擔(dān)的養(yǎng)老保險費率為20%），而且這部分資金仍是財政支出，難免有財政養(yǎng)老之嫌。同時，由于采取基本養(yǎng)老保險與職業(yè)年金相結(jié)合的模式，使得新制度與我國現(xiàn)行退休制度造成的退休待遇水平差別不大，并沒有切實解決飽受爭議的養(yǎng)老雙軌制下的貧富差距問題?？梢哉f，改革對既得利益者的觸動不大，實質(zhì)性不公依然存在。

雖然深圳市的改革還存在著這樣那樣亟待完善的地方，但讓新進(jìn)的公職人員讓渡8%的月工資，這本身也是對自身利益的一種“動刀”，有了這“第一刀”，下一步才有行動的基礎(chǔ)和框架。在接下來的改革中，除了進(jìn)一步完善新制度，如擴大改革對象、適當(dāng)降低政府繳交比例、設(shè)定職業(yè)年金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)之外，還需要其他相應(yīng)的配套措施，如公職人員工資的透明化、政府財政支出的公開化等，使財政預(yù)算制度更加規(guī)范完善，人民更好地行使財政監(jiān)督權(quán)，這樣才能從根本上消除政府的特權(quán)意識和利用權(quán)力自我謀利。