行政審批檔案規(guī)范化管理體系的構(gòu)建

潘世萍+張靜+崔曉婧

摘要：行政審批檔案產(chǎn)生于專業(yè)主管部門的主要職能活動(dòng)中，管好用好行政審批檔案，有助于建立和完善覆蓋人民群眾的檔案資源體系，充分體現(xiàn)檔案工作服務(wù)于人民、服務(wù)于社會的工作目標(biāo)。行政審批檔案發(fā)揮價(jià)值和作用的前提是建立科學(xué)的管理體系，本文闡述了行政審批檔案規(guī)范化管理體系的內(nèi)涵，并具體分析了管理體系各部分的內(nèi)容構(gòu)成。

關(guān)鍵詞：行政審批檔案管理管理體系

2011年，國家檔案局印發(fā)了《國家基本專業(yè)檔案目錄》（第一批和第二批），表明“十二五”期間，國家檔案工作的一項(xiàng)重要任務(wù)是規(guī)范專業(yè)檔案的管理。而專業(yè)檔案中最具典型性的是各專業(yè)主管部門主要職能活動(dòng)中產(chǎn)生的行政審批檔案。

一、行政審批檔案規(guī)范化管理體系的內(nèi)涵

行政審批檔案是各專業(yè)行政主管部門，依法履行行政管理職能活動(dòng)中形成的、與事項(xiàng)審批有關(guān)的、具有保存價(jià)值的各種載體與形式的文件材料的總稱。

（一）概念

行政審批檔案規(guī)范化管理體系（以下簡稱管理體系），是指按照檔案所反映的業(yè)務(wù)工作的規(guī)律和要求，在現(xiàn)代檔案工作的框架下，建立一套嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、系統(tǒng)的管理規(guī)則和管理秩序。

通過管理體系的建立，可以統(tǒng)一專業(yè)系統(tǒng)行政審批檔案工作的標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)專業(yè)檔案資源的儲備中心和交流中心，充分發(fā)揮檔案資源在業(yè)務(wù)工作和行業(yè)管理中的支撐作用，有效提升專業(yè)系統(tǒng)檔案工作的整體水平。

（二）體系構(gòu)成

管理體系的構(gòu)建，應(yīng)分為四個(gè)不同的層次，即資源層（資源建設(shè)）、基礎(chǔ)層（法規(guī)制度建設(shè)）、保障層（機(jī)制建設(shè)）和戰(zhàn)略層（組織體制建設(shè)）。

所謂資源層，主要任務(wù)是積累與保存檔案工作的對象，使檔案工作的開展具有客觀的物質(zhì)基礎(chǔ)；所謂基礎(chǔ)層，是檔案工作賴以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性規(guī)范，主要表現(xiàn)為規(guī)章制度建設(shè)，包括專業(yè)檔案管理制度和檔案各項(xiàng)業(yè)務(wù)建設(shè)制度等；所謂機(jī)制層，是為了確保規(guī)章制度得以有效執(zhí)行的控制手段與方法，主要表現(xiàn)為獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立、檢查考評的實(shí)施和人才教育培訓(xùn)等；所謂戰(zhàn)略層，要求從戰(zhàn)略角度出發(fā)，構(gòu)建檔案工作的框架，主要表現(xiàn)為檔案工作科學(xué)管理體制的建立、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)崗位的確定等。以北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)檔案工作（如圖1所示）為例，其管理體系的建設(shè)包括以下方面：

如上所述，有了豐富的檔案資源和堅(jiān)實(shí)的法規(guī)制度基礎(chǔ)，有執(zhí)行的機(jī)制保障和持續(xù)人才培養(yǎng)，再加上戰(zhàn)略的指引，一個(gè)完整的行政審批檔案工作規(guī)范化管理體系才能真正建立起來。

二、管理體系資源層建設(shè)

資源層建設(shè)是指行政審批檔案的資源體系構(gòu)建，它是行政審批檔案規(guī)范化管理的物質(zhì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)和完善檔案資源體系建設(shè)，是新時(shí)期檔案事業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要任務(wù)，也是各專業(yè)系統(tǒng)行政審批檔案規(guī)范化管理的首要任務(wù)。

（一）資源層建設(shè)現(xiàn)狀分析

各專業(yè)系統(tǒng)承擔(dān)的行政審批職能不同，產(chǎn)生檔案的數(shù)量和管理方式也不盡相同。以北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)為例，當(dāng)前行政審批檔案管理中主要存在兩方面問題：

一是集中統(tǒng)一管理程度較低。2006年以前，行政審批檔案完全處于分散保存狀態(tài)，長期滯留于職能處室甚至審批人員手中。2009年，市級機(jī)關(guān)檔案集中統(tǒng)一管理有了突破性進(jìn)展，但全系統(tǒng)分散管理的現(xiàn)象依然普遍存在。檔案分散管理的弊端顯而易見，即導(dǎo)致檔案管理失去控制，直接影響對行政審批工作的有效監(jiān)管；同時(shí)，缺乏專業(yè)化檔案管理與服務(wù)的條件，難以進(jìn)一步發(fā)揮檔案的資源優(yōu)勢。

二是檔案基礎(chǔ)工作薄弱。歸檔環(huán)節(jié)控制不利是行政審批檔案中普遍存在的主要問題，直接影響檔案的完整、準(zhǔn)確；由于缺乏統(tǒng)一的管理辦法，系統(tǒng)內(nèi)行政審批檔案的整理加工方法也表現(xiàn)各異，制約了檔案服務(wù)水平的進(jìn)一步提升。

（二）完善資源層建設(shè)的建議

當(dāng)前，各專業(yè)系統(tǒng)行政審批檔案資源層建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持以下三個(gè)基本原則：

1.行政審批檔案必須實(shí)行集中統(tǒng)一管理。集中統(tǒng)一管理是我國檔案工作的基本原則，各專業(yè)系統(tǒng)的行政審批檔案管理也應(yīng)遵循這一原則。各專業(yè)系統(tǒng)應(yīng)對全系統(tǒng)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行梳理，從當(dāng)前工作參考及今后利用需求（包括單位內(nèi)部利用和社會外部利用）的綜合角度出發(fā)，明確行政審批檔案的歸檔范圍、保管期限及管理辦法，這是規(guī)范政府部門依法行政、建立起“全面完善覆蓋人民群眾的檔案資源體系”的重要前提。

2.從保障服務(wù)效率出發(fā)建立分級保管機(jī)制。行政審批檔案的集中統(tǒng)一管理并不意味著對檔案實(shí)體的集中統(tǒng)一保管。檔案保管程度并不是越集中越好，而是在保證完整準(zhǔn)確的前提下方便利用。按照我國的行政體制，行政審批工作可能涉及市-區(qū)縣-街道三級政府機(jī)關(guān)（或部門），有些部門產(chǎn)生的檔案數(shù)量巨大。這種情況下，實(shí)現(xiàn)全部檔案的集中統(tǒng)一保管既不可能也無必要。因此，要區(qū)分專業(yè)主管機(jī)關(guān)的不同情況，從系統(tǒng)實(shí)際情況出發(fā)，對產(chǎn)生數(shù)量巨大、具有特殊利用需求或異地分散辦公的專業(yè)系統(tǒng)，采取檔案實(shí)體的市-區(qū)縣-街道三級分散保管模式。但要充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，將各級保管機(jī)構(gòu)保存的實(shí)體檔案內(nèi)容制成電子檔案目錄或以電子檔案副本形式，定期移交上級機(jī)關(guān)檔案部門，以實(shí)現(xiàn)各專業(yè)系統(tǒng)行政審批檔案資源的有效控制。

3.立足積累，保障共享。行政審批檔案的集中統(tǒng)一管理和分級保管是積累檔案資源、形成資源體系的基本要求，而保障資源共享才是實(shí)現(xiàn)行政審批檔案資源體系建設(shè)的根本目標(biāo)。沒有檔案資源的共享，檔案資源體系建設(shè)也就失去了實(shí)際意義。沒有檔案資源的共享，資源的擁有單位也將逐漸失去提供檔案資源的動(dòng)力，檔案資源體系建設(shè)終將難以為繼。因此，在實(shí)現(xiàn)完整積累和有效控制的前提下，各專業(yè)系統(tǒng)應(yīng)對所有用戶的利用需求進(jìn)行細(xì)致的分析，保證檔案資源最大限度的共享，充分實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。

三、管理體系基礎(chǔ)層建設(shè)endprint

管理體系基礎(chǔ)層建設(shè)主要指行政審批檔案管理的法規(guī)制度建設(shè)，它是檔案規(guī)范化管理的必要前提。

（一）基礎(chǔ)層建設(shè)現(xiàn)狀分析

法規(guī)制度本身也是一項(xiàng)復(fù)雜的體系建設(shè)。目前，我國有關(guān)行政審批檔案的法規(guī)制度可劃分為四個(gè)層面：一是法律和行政法規(guī)；二是國務(wù)院部門規(guī)章；三是各地方專業(yè)行政主管部門規(guī)范性文件；四是基層部門檔案管理制度（詳見表1）。

注：標(biāo)*號者為有待制定的相關(guān)法規(guī)

行政法規(guī)是國家行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)過程中，按照法定程序發(fā)布的各種規(guī)范性文件。目前，有關(guān)檔案管理的行政法規(guī)有兩個(gè)，即《機(jī)關(guān)檔案工作條例》和《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》。其中，《機(jī)關(guān)檔案工作條例》的第三條特別明確了“各機(jī)關(guān)在工作活動(dòng)中形成的全部檔案均由本機(jī)關(guān)檔案部門集中統(tǒng)一管理”。這為行政審批檔案的集中統(tǒng)一管理提供了直接的法律依據(jù)。同時(shí)，《機(jī)關(guān)檔案工作條例》也對機(jī)關(guān)檔案工作的任務(wù)、體制機(jī)構(gòu)設(shè)置、各項(xiàng)工作開展及制度建設(shè)提出了具體要求。

部門規(guī)章是指國務(wù)院所屬行政管理機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。目前，檔案行政管理部門頒布了《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》和《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》。前者明確規(guī)定了“本機(jī)關(guān)職能活動(dòng)中形成的重要業(yè)務(wù)文件材料”需要永久保管；后者也明確了行政審批檔案的歸屬流向，即“各級部門檔案館，收集本部門及其直屬單位形成的檔案，但其中履行行政管理職能的檔案，要按有關(guān)規(guī)定定期向綜合檔案館移交”。

專業(yè)主管部門頒布的規(guī)章，以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部為例，目前主要有《城市房地產(chǎn)權(quán)屬檔案管理辦法》、《住房保障檔案管理辦法》等，從內(nèi)容看，僅規(guī)范了住房檔案的歸檔范圍和基本管理要求。

各地方專業(yè)行政管理部門制定的規(guī)范性文件，以北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)為例，已經(jīng)頒布的文件包括《北京市建設(shè)工程招投標(biāo)檔案管理辦法》和《北京市房屋登記檔案管理暫行辦法》，同以上所談到的行政規(guī)章一樣，僅對行政審批中個(gè)別業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的檔案及檔案工作進(jìn)行了規(guī)范。

基層檔案業(yè)務(wù)制度建設(shè)是基層檔案部門制定規(guī)范檔案工作的文件，主要包括歸檔制度、分類方案、保管期限、保密制度、借閱制度等。

從體系構(gòu)成上講，我國國家層面的檔案法律法規(guī)的內(nèi)容基本齊備，基層檔案業(yè)務(wù)制度的建設(shè)也相對齊全，目前主要存在的問題是專業(yè)行政主管部門缺乏針對行政審批檔案管理的規(guī)范性文件，這是造成行政審批檔案管理不規(guī)范、檔案基礎(chǔ)工作薄弱的重要原因。

（二）完善基礎(chǔ)層建設(shè)的建議

行政審批檔案是專業(yè)系統(tǒng)形成和管理的檔案主體，專業(yè)性強(qiáng)，價(jià)值突出，按照一般檔案管理辦法難以符合其特點(diǎn)，達(dá)到其特殊的管理要求；同時(shí)，行政審批業(yè)務(wù)涉及專業(yè)系統(tǒng)內(nèi)各級管理機(jī)關(guān)，為實(shí)現(xiàn)全系統(tǒng)行政審批檔案的規(guī)范化和科學(xué)化管理，應(yīng)盡快針對行政審批檔案的特點(diǎn)與管理要求，制定和發(fā)布具體的管理實(shí)施細(xì)則。

1.盡快制定《行政審批檔案管理辦法》。以北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)為例，應(yīng)從自身的現(xiàn)狀及問題出發(fā)，盡快制定實(shí)施《北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政審批檔案管理辦法》。該辦法應(yīng)重點(diǎn)規(guī)范以下方面：即確立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級管理的模式，制定合理的歸檔范圍，確定各類檔案的保管期限，明確行政審批事項(xiàng)辦理中文件積累與整理標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一檔案利用原則和具體要求等。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也應(yīng)盡快開展行政審批檔案管理的相關(guān)調(diào)研，在綜合各地管理問題及經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定行政審批檔案管理的部門規(guī)章，統(tǒng)一全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政審批檔案的管理規(guī)范。

2.健全各種專業(yè)檔案管理制度。行政審批檔案種類多，形式多樣，不同種類的業(yè)務(wù)對檔案管理有不同的要求。因此，有必要分別建立必要的專業(yè)檔案管理制度，并在業(yè)務(wù)工作中具體貫徹實(shí)施。如北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委根據(jù)實(shí)際工作的需要，已制定和即將頒布的《住房保障檔案管理辦法》等。

四、管理體系保障層建設(shè)

法規(guī)制度建設(shè)為行政審批檔案的規(guī)范化管理奠定了基礎(chǔ)，但如果不建立相應(yīng)的保障機(jī)制，制度確立的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。保障機(jī)制建設(shè)主要應(yīng)包括以下方面：

（一）建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制

獎(jiǎng)懲機(jī)制是機(jī)關(guān)單位對所屬員工依法進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，以強(qiáng)化人事管理、促進(jìn)工作健康發(fā)展的制度。獎(jiǎng)勵(lì)與懲處具有激勵(lì)與控制的雙重功能，二者相輔相成。健全的獎(jiǎng)懲機(jī)制應(yīng)包括獎(jiǎng)懲的原則、條件、種類、方式、程序、手續(xù)，以及行使獎(jiǎng)懲權(quán)限的機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。

（二）建立健全考核評估機(jī)制

考核評估機(jī)制是以檔案管理目標(biāo)為導(dǎo)向，以機(jī)構(gòu)職責(zé)為基礎(chǔ)，定期檢測相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的檔案工作行為的一種績效動(dòng)力機(jī)制。在非垂直管理的專業(yè)領(lǐng)域，建立健全考核評估機(jī)制尤為重要?？己嗽u估機(jī)制的建設(shè)包含三項(xiàng)內(nèi)容，即建立科學(xué)的考核評估指標(biāo)體系；建立健全評估組織機(jī)構(gòu)；將考核評估機(jī)制與獎(jiǎng)懲機(jī)制相結(jié)合，通過考核評估，進(jìn)行正向激勵(lì)，使檔案部門保持改進(jìn)工作、爭創(chuàng)佳績的動(dòng)力源泉。

五、管理體系戰(zhàn)略層建設(shè)

管理體系戰(zhàn)略層建設(shè)，它包括建立科學(xué)的檔案工作管理體制、設(shè)置組織機(jī)構(gòu)、明確崗位職責(zé)等內(nèi)容。

（一）設(shè)置檔案管理的職能部門

檔案工作是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作，與單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作有著緊密的聯(lián)系，業(yè)務(wù)工作的流程及工作結(jié)果對檔案工作會產(chǎn)生直接的影響，而檔案工作又為業(yè)務(wù)工作提供必要的信息支撐。因此，從加強(qiáng)與業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)與聯(lián)系的角度出發(fā)，各專業(yè)系統(tǒng)應(yīng)設(shè)置專司檔案管理的職能部門。同時(shí)，設(shè)立檔案管理的職能部門，對適應(yīng)各專業(yè)系統(tǒng)普遍存在的市區(qū)兩級管理模式，加強(qiáng)檔案工作的專業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督也尤為重要。

（二）組建部門檔案館，建設(shè)專業(yè)檔案資源中心

建立部門檔案館，是對行政審批檔案進(jìn)行科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)專業(yè)系統(tǒng)檔案工作規(guī)范化管理的戰(zhàn)略保障。

1.建立檔案館的必要性。行政審批檔案的特點(diǎn)是動(dòng)態(tài)形成、政策性強(qiáng)，且在形成機(jī)關(guān)有著極高的利用率。因此，行政審批檔案在很長的時(shí)期內(nèi)不宜向綜合檔案館移交。建立部門檔案館，可以為行政審批檔案的管理提供適宜的保存空間、專業(yè)的管理人員和開放的社會環(huán)境，打造保管、利用與開發(fā)檔案信息資源的平臺；通過檔案的集中管理形成檔案資源的規(guī)模效應(yīng)；通過滿足社會各界的利用需求，不斷提高檔案工作的服務(wù)水平。

2.部門檔案館的運(yùn)行模式。以北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)為例，應(yīng)建立檔案行政管理部門，并采取“處館合一的運(yùn)行模式”，履行檔案行政管理和檔案保管利用兩種職能。這種管理體制的優(yōu)勢：

一是通過行政手段，強(qiáng)化檔案的專業(yè)管理。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)實(shí)行非垂直管理的體制，市區(qū)（縣）兩級機(jī)關(guān)行政審批工作相對獨(dú)立。實(shí)行“處館合一”的管理體制，可以有效地規(guī)范全系統(tǒng)行政審批檔案的管理，保障進(jìn)館檔案的數(shù)量和質(zhì)量，為今后檔案館（特別是數(shù)字檔案館）的運(yùn)行提供前提和基礎(chǔ)條件。

二是充分發(fā)揮檔案管理機(jī)構(gòu)的人力、財(cái)力和物力資源，減少經(jīng)費(fèi)開支，提高管理效能。“處館合一”的管理體制，既可以加強(qiáng)檔案行政管理，同時(shí)又促進(jìn)檔案保管和利用等各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展，在一個(gè)較短的時(shí)期內(nèi)有效提升整個(gè)專業(yè)系統(tǒng)檔案工作的整體水平。

*本文系北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委員會項(xiàng)目《住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)檔案規(guī)范化管理體系研究》及北京市檔案局《北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政審批檔案管理規(guī)范化研究》（課題編號2013-03）成果之一。

作者單位：潘世萍北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院張靜崔曉婧北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會endprint