跳出舊觀念才能實(shí)施好國(guó)家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略

張益平　張華

黨的十八屆三中全會(huì)提出實(shí)施國(guó)家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略后，各地出現(xiàn)了一股自貿(mào)區(qū)申報(bào)熱。這種現(xiàn)象偏離了中央實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的初衷，如果不及時(shí)采取措施糾正，將會(huì)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來長(zhǎng)期不利影響。

一、各地自貿(mào)區(qū)熱反映了對(duì)中央實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)不足

（一）存在自貿(mào)區(qū)就是產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級(jí)版的錯(cuò)覺

黨的十八屆三中全會(huì)提出實(shí)施國(guó)家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，各地都十分興奮。專家也紛紛看好國(guó)家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，認(rèn)為自貿(mào)區(qū)是以往產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的升級(jí)版，是中國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要抓手。形成這些認(rèn)識(shí)是很正常的，回顧一下改革開放歷程，經(jīng)濟(jì)特區(qū)為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)；各種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車頭。但是，將自貿(mào)區(qū)看作是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的升級(jí)版，并在這種認(rèn)知下引發(fā)起來的自貿(mào)區(qū)熱就存在很大的問題。首先產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)發(fā)展模式是依靠土地、稅收優(yōu)惠和投資建立起來的工業(yè)化早期的發(fā)展模式。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)證明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家進(jìn)入中等收入發(fā)展階段，如果還是用這樣土地加優(yōu)惠稅收加投資的發(fā)展思路去建自貿(mào)區(qū)，用不了多久將出現(xiàn)很多像韓國(guó)一樣的自貿(mào)區(qū)鬼城。

（二）存在追求短期效果不失政策機(jī)遇的盲動(dòng)性

許多地方官員已經(jīng)習(xí)慣于運(yùn)用土地、優(yōu)惠稅收和招商引資這三板斧來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)了。對(duì)于自貿(mào)區(qū)這樣既能夠符合中央政策指向，更能夠爭(zhēng)取到土地、優(yōu)惠稅收和投資的項(xiàng)目當(dāng)然充滿熱情。同時(shí)，當(dāng)前各地政府普遍面臨著經(jīng)濟(jì)下行的壓力，一些地方政府也認(rèn)為爭(zhēng)取自貿(mào)區(qū)項(xiàng)目是擺脫經(jīng)濟(jì)下行壓力的新機(jī)遇。因此，一些地方政府存在著對(duì)中央自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略缺乏深思熟慮，在并沒有完全弄明白中國(guó)實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略意圖的情況下，出現(xiàn)了爭(zhēng)搶提自貿(mào)區(qū)建設(shè)方案的現(xiàn)象。在這樣一種盲動(dòng)的情緒驅(qū)使下提出的自貿(mào)區(qū)方案可想而知不是中央所希望看到的。土地、優(yōu)惠稅收和投資是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素。而且不管什么樣的項(xiàng)目，只要投下去并進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，短期都會(huì)拉動(dòng)地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府官員也政績(jī)顯著。但問題是項(xiàng)目投入是以產(chǎn)出需求為基礎(chǔ)的，如果這個(gè)項(xiàng)目缺乏長(zhǎng)期的產(chǎn)出需求支撐，那么項(xiàng)目投入最終會(huì)成為政府債務(wù)。如果這些都沒有想明白就讓自貿(mào)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目盲目上馬，土地將會(huì)被閑置、政策也未能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，投資會(huì)最終部分轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)。

（三）缺乏對(duì)中央建上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的正確認(rèn)識(shí)

去年9月，中央決定在上海建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。當(dāng)時(shí)就有許多地方單純地認(rèn)為，這是上海在國(guó)家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略中搶得了先機(jī)，存在不服氣和較勁的想法。甚至有些小地方政府也在申報(bào)自貿(mào)區(qū)的方案中提到，他們的自貿(mào)區(qū)除了中央給上海的政策外還有其他上海沒有的政策。這都表明他們對(duì)中央為什么要建上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的意義缺乏正確的判斷。我們認(rèn)為國(guó)家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施有兩大部分：第一是自由貿(mào)易制度創(chuàng)新問題，從目前來看，涉及負(fù)面清單管理、準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和人民幣國(guó)際化等制度問題。第二是建設(shè)自貿(mào)區(qū)推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化并促進(jìn)我國(guó)的服務(wù)業(yè)發(fā)展。兩者關(guān)系是只有制度問題逐步改善了以后，才有可能推動(dòng)自貿(mào)區(qū)的全面建設(shè)。同時(shí)制度創(chuàng)新的試驗(yàn)并不需要許多自貿(mào)區(qū)去共同承擔(dān)。由此可見，這項(xiàng)制度創(chuàng)新的任務(wù)不是上海通過自己的努力去爭(zhēng)取得了的，而是中央挑選了上海來承擔(dān)國(guó)家實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的攻堅(jiān)克難的任務(wù)，而且是在沒有增加土地、優(yōu)惠稅收和國(guó)家投資的基礎(chǔ)上建設(shè)的。

二、要正確理解國(guó)家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的戰(zhàn)略背景和深刻內(nèi)涵

（一）制度創(chuàng)新是中央交給上海自貿(mào)區(qū)的特殊任務(wù)

上海自貿(mào)區(qū)落地的時(shí)候，中央主要領(lǐng)導(dǎo)就再三強(qiáng)調(diào)，上海自貿(mào)區(qū)的主要任務(wù)是在進(jìn)行制度創(chuàng)新，不搞政策洼地，更需強(qiáng)調(diào)的是這些制度創(chuàng)新成果必須是可復(fù)制、可推廣的。這表明中央建上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行制度創(chuàng)新，是要通過上海自貿(mào)區(qū)的先試先行，來解決中國(guó)深化經(jīng)濟(jì)改革和開放的深層次制度性問題。而譬如，如何實(shí)行負(fù)面清單加準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的政府管理模式，如何解決貿(mào)易便利化、人民幣國(guó)際化和服務(wù)業(yè)進(jìn)一步開放的一些制度性障礙等。這些制度創(chuàng)新工作是由國(guó)家、國(guó)家各部委直接在上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)推動(dòng)的，不是自貿(mào)區(qū)自己能夠獨(dú)立完成的。上海自貿(mào)區(qū)是中央要上海先試先行，摸索出既符合國(guó)際慣例、又符合國(guó)情和具有中國(guó)特色的中國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)開放的一套政府管理模式，一旦試驗(yàn)成功了，成熟一項(xiàng)向全國(guó)復(fù)制推廣一項(xiàng)，這是上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)前三年中央賦予的特殊任務(wù)。一些地方一邊申報(bào)自貿(mào)區(qū)、一邊像上海一樣正在研究制定自己的負(fù)面清單，表明這些地方?jīng)]有完全了解中央的戰(zhàn)略意圖。

（二）國(guó)家建自貿(mào)區(qū)著眼于實(shí)施國(guó)家長(zhǎng)期戰(zhàn)略的需要

我國(guó)經(jīng)濟(jì)在持續(xù)高速增長(zhǎng)之后，近幾年確實(shí)面臨著經(jīng)濟(jì)下行的壓力。一方面，三十多年經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)積累了一些結(jié)構(gòu)性矛盾和經(jīng)濟(jì)泡沫；另一方面，如果忽視這些結(jié)構(gòu)性矛盾和經(jīng)濟(jì)泡沫，繼續(xù)一味追求增長(zhǎng)速度，將面臨更大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。我們已經(jīng)沒有能力通過不斷填窟窿的辦法或者提升對(duì)經(jīng)濟(jì)泡沫的容忍度去解決經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性問題。短期敢于壯士斷腕，但同時(shí)長(zhǎng)遠(yuǎn)一定要有明確的戰(zhàn)略和解決辦法。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)東部地區(qū)面臨著向東看與向西看的選擇問題。首先，東部沿海地區(qū)成長(zhǎng)過于依賴對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的出口，遇到這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)不景氣或中國(guó)與這些國(guó)家政治關(guān)系有波動(dòng)就容易受到影響；其次，周邊國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程的加快，這些國(guó)家較低的資源和勞動(dòng)力成本，不僅改變了國(guó)際資本的流向，而且加速了東部沿海地區(qū)低端制造業(yè)產(chǎn)能過剩；再次，新鐵路革命為標(biāo)志的陸路運(yùn)輸?shù)男屎托б嬲谔娲鷤鹘y(tǒng)海洋運(yùn)輸?shù)男屎托б?；最后，中?guó)的沿江和內(nèi)陸沿邊經(jīng)濟(jì)開放孕育著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大潛力。中央提出的路上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶才是解決中國(guó)，尤其是東部沿海地區(qū)結(jié)構(gòu)性矛盾的重要戰(zhàn)略舉措，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。自貿(mào)區(qū)主要是服務(wù)于推動(dòng)和建設(shè)“兩帶一路”的國(guó)家戰(zhàn)略，成為“兩帶一路”的樞紐和泵站。

（三）自貿(mào)區(qū)的重點(diǎn)不是創(chuàng)造需求和供給而是促進(jìn)貿(mào)易

從國(guó)外自貿(mào)區(qū)建設(shè)的情況來看，首先，建在全球性貨物貿(mào)易通道上的自貿(mào)區(qū)是有生命力的。譬如，新加坡或韓國(guó)比較成功的是一些位于港口、從事綜合物流和貨物中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)港口樞紐型自貿(mào)區(qū)。因此，是否有足夠的綜合物流和貨物中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)量是決定是否有必要建自貿(mào)區(qū)的一個(gè)重要指標(biāo)。當(dāng)然，綜合物流和貨物中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)量的估算應(yīng)當(dāng)考慮許多由國(guó)家戰(zhàn)略確定國(guó)際貿(mào)易通道的潛在業(yè)務(wù)量，譬如絲綢之路。其次，自貿(mào)區(qū)主要提供的是境內(nèi)關(guān)外的貿(mào)易便利，要與正常的進(jìn)出口貿(mào)易業(yè)務(wù)區(qū)分開來，要與各種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)區(qū)分開來。不能說有了一定的貿(mào)易規(guī)模的地區(qū)就一定要建境內(nèi)關(guān)外性質(zhì)的自貿(mào)區(qū)。尤其是在我國(guó)現(xiàn)有的行政區(qū)域劃分的情況下。這就是中央為什么要求天津在濱海新區(qū)探索具有中國(guó)特色的投資和貿(mào)易便利化綜合改革區(qū)，形成與上海自貿(mào)區(qū)不一樣的特色。再次，要避免自貿(mào)區(qū)形成新的政策洼地，避免與自貿(mào)區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，進(jìn)一步加劇地區(qū)產(chǎn)能過剩的結(jié)構(gòu)性矛盾。因此，國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地和項(xiàng)目投資的管理。最后，隨著國(guó)家和地區(qū)間自貿(mào)協(xié)定的簽署以及上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新成果的不斷復(fù)制推廣，國(guó)家要審慎考慮建設(shè)具有境內(nèi)關(guān)外性質(zhì)自貿(mào)區(qū)的必要性，尤其在東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。endprint

三、關(guān)于國(guó)家實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)國(guó)家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)

加強(qiáng)國(guó)家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)主要涉及三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，要明確未來十年或更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，世界貿(mào)易的主要通道，尤其是途經(jīng)國(guó)內(nèi)的主要國(guó)際貿(mào)易通道。譬如，世界集裝箱分跨洲際的主干線，以及主干線連接國(guó)家的主要支干線等。尤其是中國(guó)要考慮除了傳統(tǒng)的國(guó)際貿(mào)易通道外，還需考慮目前正在推進(jìn)的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路這些未來重要的世界貿(mào)易通道。第二，要明確未來十年或更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，流經(jīng)國(guó)內(nèi)的主要國(guó)際貿(mào)易通道。重點(diǎn)要將連接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶至新疆至中亞地區(qū)通往歐洲的陸上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，中國(guó)與俄羅斯東、西線天然氣管道，中國(guó)至巴基斯坦瓜達(dá)爾港的經(jīng)濟(jì)帶，中國(guó)與緬甸、印度的主要貿(mào)易通道，海上絲綢之路等納入其中。第三，要分段標(biāo)出國(guó)內(nèi)主要國(guó)際貿(mào)易通道地理位置和地況地貌。

（二）要下決心把自貿(mào)區(qū)建在國(guó)際貿(mào)易通道上

要圍繞著我國(guó)主要國(guó)際貿(mào)易通道進(jìn)行自貿(mào)區(qū)建設(shè)，尤其是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路的建設(shè)。要以途經(jīng)我國(guó)的國(guó)際貿(mào)易通道為基礎(chǔ)，實(shí)施國(guó)家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略建設(shè)我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)體系。當(dāng)前我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的重點(diǎn)在內(nèi)陸沿江和內(nèi)陸沿邊的開放，自貿(mào)區(qū)自然成為內(nèi)陸沿江和內(nèi)陸沿邊的開放重要措施。目前，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路國(guó)外段的互聯(lián)互通的同時(shí)，更要重視和加強(qiáng)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路國(guó)內(nèi)段的交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。要下決心在國(guó)際主要貿(mào)易通道上建成具有一定流量的鐵路交通運(yùn)輸干線；在國(guó)際貿(mào)易交通干線沿線規(guī)劃興建樞紐型城市；要以這些城市為依托建設(shè)自貿(mào)區(qū)，并帶動(dòng)綜合物流和貨物中轉(zhuǎn)所需要配套的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略是國(guó)家絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，自貿(mào)區(qū)也是隨著國(guó)家戰(zhàn)略需要而有選擇地進(jìn)行建設(shè)的。

（三）引導(dǎo)東部沿海地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)要東西兼顧

中國(guó)未來的希望在于沿江地區(qū)開放和內(nèi)陸沿邊地區(qū)開放，直白地說就是取決于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的成敗。沿江、內(nèi)陸沿邊地區(qū)開放和“兩帶一路”的建設(shè)是需要大量資金、技術(shù)和人才投入的，僅僅依賴和等靠中央財(cái)政來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)和任務(wù)是不具有可操作性的，這就需要東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的積極參與。東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也可以通過“兩帶一路”的早日建成而使自己的產(chǎn)品通過陸路銷往中亞、歐洲、南亞和海灣地區(qū)，以實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型?！皟蓭б宦贰苯ㄔO(shè)也是東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)資金、技術(shù)和人才流向的最佳選擇，建議中央將“兩帶一路”國(guó)內(nèi)部分分成若干段或區(qū)塊，分別由東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)省市與干線所在地政府共建。endprint