美國高等教育管理體制對中國高等教育改革的啟示

馬穎+范秋芳

[摘要] 中國一直致力于高等教育管理體制的改革探索，并取得了顯著成果。但如何繼續(xù)深化改革，仍然是中國高等教育管理體制改革面臨的重要問題。美國高等教育管理體制在此方面可為中國提供借鑒。中國高等教育管理體制改革應(yīng)以管理權(quán)責(zé)劃分為核心，重新劃分權(quán)力，尋求權(quán)力制衡；以法律化建設(shè)保證高等教育管理體制的有序高效運(yùn)行；以高校自主辦學(xué)為目標(biāo)，堅(jiān)持依法自主辦學(xué)；構(gòu)建對高校管理的廣泛的社會參與機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 中國；美國；高等教育管理體制；改革

[中圖分類號]G649.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號] 1673-5595（2014）04-0105-04

對于中國高等教育管理體制改革的整體思路，目前教育界的共識是要理順政府、社會和高校之間的關(guān)系。對此，中共中央、國務(wù)院也在下發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中進(jìn)行了如下闡述：“進(jìn)行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制。”[1] 中國高等教育管理體制今后如何進(jìn)行改革，筆者認(rèn)為，美國高等教育管理體制在法規(guī)建設(shè)、社會參與、自主辦學(xué)等方面可為我們提供一些借鑒。

一、美國高等教育管理體制的基本特征及其成因

美國高等教育管理體制的非官方因素作用較大，在宏觀管理體制上具有管理的社會參與性、法律保障和權(quán)力制衡性以及對本土文化的適宜和契合性等特征。這一特征的形成有其深遠(yuǎn)的社會歷史原因和復(fù)雜的社會現(xiàn)實(shí)文化原因。

1791年，美國憲法第10條修正案規(guī)定：“凡本憲法未劃定而又非各州所禁止的事項(xiàng)，皆歸屬各州或人民?！盵2]這就決定了國家行政化管理制度和民間參與管理體制是美國高等教育管理體制中共同起決定性作用的兩個(gè)方面。盡管聯(lián)邦政府教育部從1867年就開始設(shè)立，但是它的權(quán)力有限，其只是作為一般性的指導(dǎo)和咨詢機(jī)構(gòu)而存在。撥款、立法、評估認(rèn)證、科研投入和頒發(fā)指導(dǎo)性文件是該部門對全國高等學(xué)校實(shí)施調(diào)控的唯一途徑，由此可以看出，聯(lián)邦政府對高校是沒有直接管理權(quán)的。[3]

相對于聯(lián)邦政府的有限權(quán)力，州政府擁有是否讓學(xué)校辦學(xué)、要求學(xué)校規(guī)范辦學(xué)的權(quán)力。這是因?yàn)榇蠖鄶?shù)高校都是由所在的州政府同意、劃撥土地、協(xié)調(diào)款項(xiàng)而建立的，所以，對于高校來說，州政府的權(quán)力要遠(yuǎn)大于聯(lián)邦政府。各個(gè)州的議會擁有所轄范圍內(nèi)高校的立法權(quán)，因而，美國憲法對于高校辦學(xué)的法案大多規(guī)定泛泛，而各個(gè)州議會制定的議案則非常詳細(xì)，上到經(jīng)費(fèi)來源、招生資質(zhì)，下到課程設(shè)置、組織形式都做了詳細(xì)規(guī)定，具有非常強(qiáng)的可執(zhí)行性。而各州還聘請政府、教育界的權(quán)威人士組成高等教育委員會等決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本州的教育規(guī)劃、預(yù)算方針，并協(xié)調(diào)本州各院校之間的協(xié)作等方面工作。除了上述權(quán)力之外，盡管高校可以通過基金會、捐款等多種途徑獲得辦學(xué)經(jīng)費(fèi)資助，但是，州政府仍是高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源。所以，美國的高校是由州政府管理控制的。

盡管對高校的管理規(guī)定各州各不相同，但是，各州政府都有管理高校的兩項(xiàng)重要權(quán)力：一是制定高校建立之前的相關(guān)規(guī)章制度；二是為符合條件的新建高校頒發(fā)辦學(xué)許可證書。通常高校建立的第一屆董事會的權(quán)力也由州政府實(shí)施，只有當(dāng)高校經(jīng)過一段時(shí)間試運(yùn)行步入正軌后，州政府才還權(quán)于董事會，讓高校自主發(fā)展，甚至有些州對高校的招生、課程設(shè)置都有相關(guān)規(guī)定。

在社會參與高校管理方面，主要有四個(gè)方面的因素發(fā)揮作用：一是對學(xué)校有大額資助的壟斷集團(tuán)，采用附加條款的方式[4]，對高校辦學(xué)的相關(guān)條款進(jìn)行約束。二是各職業(yè)工會、組織采用游行、集會等方式，能夠匯聚大量民眾，在學(xué)校的日常管理中具有相當(dāng)重要的發(fā)言權(quán)。三是各種專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)，評估的方法有很多，如果該機(jī)構(gòu)提出的方案能夠讓高校管理人員信服，那么，該機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果就比某些官方的評估結(jié)果更能影響學(xué)校的決策。四是各種協(xié)會，如美國教師協(xié)會、美國教育協(xié)會等，能夠代表某個(gè)行業(yè)與高校進(jìn)行談判，從而影響高校的日常管理。通過上述四個(gè)方面，美國實(shí)現(xiàn)了社會參與高校管理，從而使管理高校的權(quán)力不能掌握在少數(shù)人手里。

由上可以概括出美國高等教育管理機(jī)制的基本特征，那就是法律的保障和權(quán)力的制衡、對本土文化與環(huán)境的契合和適宜以及廣泛的社會參與。

所謂法律的保障和權(quán)力的制衡，就是在法律規(guī)定并參照各管理主體的社會地位、能力大小、原始社會功能等因素的前提下，確定各管理主體在高等教育管理體制網(wǎng)絡(luò)中的角色。所有的角色都可以參與高校的管理，并使權(quán)力之間相互平衡、相互制約。

中國石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）2014年8月第30卷第4期馬穎，等：美國高等教育管理體制對中國高等教育改革的啟示所謂對本土文化與環(huán)境的適宜性，是指高等教育管理體制的宏觀架構(gòu)必須與本國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化相適應(yīng)，其具體措施應(yīng)符合實(shí)際并切實(shí)可行。美國高等教育管理體制是在特定的本土文化與環(huán)境下形成和確立的，符合其民主文化、法制環(huán)境、市場經(jīng)濟(jì)等基本社會要素，在實(shí)際運(yùn)作過程中既保證了高等教育適應(yīng)美國的社會環(huán)境和市場需求而得以發(fā)展，又保證了高等教育在發(fā)展過程中不背離自身的內(nèi)在邏輯而保持正確的方向。

所謂管理的廣泛社會參與，是指能夠讓社會各個(gè)階層都參與到高校的管理中，使他們能夠提出自己的意見，并且提出的意見都有公平的被采納的機(jī)會。[5]美國高等教育管理體制在此方面體現(xiàn)充分：從官方角度看，既有聯(lián)邦政府的行政、立法、司法部門的參與，也有州政府和法律部門的充分介入；從非官方角度看，既有各種民間組織和人士的直接介入，也有行業(yè)協(xié)會的參與。因此，美國的高校既不是“獨(dú)立自治”，也不是政府的“壟斷經(jīng)營”，而是代表美國各方利益的機(jī)構(gòu)，正因如此，才使美國的高等教育在發(fā)展過程中不斷進(jìn)行自我調(diào)整，從而更好地適應(yīng)外部社會環(huán)境，以便穩(wěn)健地持續(xù)發(fā)展。

二、中國高等教育管理體制存在的主要問題

中國高等教育管理體制經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的改革探索，已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。但是，這種變化具有明顯的政府主導(dǎo)特性，盡管這種主導(dǎo)改革的模式具有見效快、宏觀調(diào)控性強(qiáng)的優(yōu)勢，但是從長時(shí)間來看，其局限性也相當(dāng)明顯。目前，中國高等教育管理體制主要存在以下三個(gè)方面的問題：

第一，政府對高校“管得太嚴(yán)”。中國高校大多由中央和地方政府的教育部門管轄，高校辦學(xué)的大部分重要政策都是由上級主管部門決定，學(xué)校缺乏辦學(xué)的自主權(quán)和決策權(quán)，致使高校的潛能無法充分、有效地發(fā)揮。為此，應(yīng)當(dāng)明確政府與高校之間的關(guān)系，政府須在法律的范圍內(nèi)介入學(xué)校的管理。《高等教育法》明確規(guī)定了政府是高校的監(jiān)督機(jī)關(guān)，這就要求政府只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)介入高校的管理。但是，由于中國的法制建設(shè)并沒有達(dá)到盡善盡美的程度，還沒有形成良好的法治社會的制度環(huán)境，因而，極易出現(xiàn)一些高校的權(quán)益和主張的實(shí)現(xiàn)即使有法可依，也常常會受到一些來自政府的限制。政府對高校的管理不應(yīng)干涉其內(nèi)部的日常管理事務(wù)，不對學(xué)校內(nèi)部的學(xué)術(shù)問題進(jìn)行行政干預(yù)。政府對高校的管理和控制應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在對國家教育法的貫徹和執(zhí)行的監(jiān)督、對教育經(jīng)費(fèi)的管理與撥發(fā)以及對高校教育教學(xué)質(zhì)量的評估與監(jiān)督三個(gè)方面。

第二，高校之間缺乏有效競爭。由于高校的辦學(xué)完全由政府主導(dǎo)，也就使高校之間幾乎沒有競爭，即便有競爭，所產(chǎn)生的效力對于辦學(xué)的影響也不大，所以，各校的辦學(xué)模式大多相同。因此，在市場經(jīng)濟(jì)的社會背景下，政府應(yīng)當(dāng)促使高校提高競爭意識與競爭能力。面對市場競爭，高校必須盡一切可能維護(hù)學(xué)校的聲譽(yù)，提高辦學(xué)質(zhì)量，否則就會在競爭中處于劣勢。高校一旦辦學(xué)質(zhì)量下降，學(xué)校的社會聲譽(yù)就會不佳，其生源數(shù)量也就不足，高校就難以生存下去。為此，政府應(yīng)當(dāng)改革高校的撥款制度，將撥款與辦學(xué)業(yè)績掛鉤，在同等水平高校內(nèi)形成一種良性的競爭機(jī)制，并維護(hù)競爭的公平、公正和公開透明，以便能夠科學(xué)、有效地約束高校的辦學(xué)行為，促使高校提高辦學(xué)質(zhì)量。

第三，社會參與度低。美國高等教育的發(fā)展在很大程度上得益于獨(dú)立于政府的第三方中介機(jī)構(gòu)的參與。各種政黨、協(xié)會等機(jī)構(gòu)成為高校與社會民眾溝通的最有效途徑，一方面，社會民眾可以對高校提出辦學(xué)思路等方面的要求；另一方面，高校也能隨時(shí)掌握社會的需求，調(diào)整辦學(xué)方向，使辦學(xué)方向始終與社會發(fā)展需求保持一致。中介機(jī)構(gòu)的存在是美國高等教育健康發(fā)展的重要保障。因此，中國應(yīng)建立、健全第三方中介機(jī)構(gòu)。建立的中介機(jī)構(gòu)可以是官方的，也可以是非官方的，但無論是哪一種，都必須有完整的法律體系作為保障。只有健全相關(guān)法律、法規(guī)，才能使高校辦學(xué)擺脫政府掌握一切的現(xiàn)狀，讓社會各方面都放心，從而有利于高校的健康發(fā)展。

三、美國高等教育管理體制對中國高等教育管理體制改革的啟示

通過對中國和美國高等教育管理體制特征的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，雖然不同的文化傳統(tǒng)和社會背景的差異必然孕育、形成不同的高等教育管理體制，但是，美國高等教育管理體制對中國高等教育管理體制改革還是有一些啟示的。

（一）應(yīng)以管理權(quán)責(zé)劃分為核心，重新劃分權(quán)力，尋求權(quán)力制衡

當(dāng)前，中國高等教育管理體制改革的主導(dǎo)思想是“向基層和高校放權(quán)”、“轉(zhuǎn)變政府職能”，以此促使高等教育管理體制向“多級管理、地方為主、政府為輔”的方向進(jìn)行變革。在中國高等教育管理體制改革的過程中，要從兩個(gè)維度上解決好相關(guān)問題。首先，在縱向上，中央政府調(diào)控和地方政府統(tǒng)籌之間的沖突必須得到解決。為此，中央政府應(yīng)在諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平、國家安全、人權(quán)保障、教育政策和教育目標(biāo)的制定等社會性和原則性問題上進(jìn)行有效調(diào)控；而在確定地方性教育目標(biāo)、制定地方性教育政策和實(shí)施范圍上，地方政府應(yīng)該始終堅(jiān)持通過財(cái)政、法規(guī)等途徑對高校進(jìn)行管理。其次，從橫向上看，各級政府應(yīng)通過劃分權(quán)力實(shí)施范圍來解決問題。各級政府應(yīng)該負(fù)責(zé)高校管理的宏觀調(diào)控，重點(diǎn)放在立法、頒發(fā)指導(dǎo)性文件等方面；而非官方組織應(yīng)主要負(fù)責(zé)高校管理的微觀調(diào)控方面。為了發(fā)揮這種協(xié)調(diào)的功能，還必須特別注意提升參與高校管理的社會組織的知名度和影響力，這樣才能實(shí)現(xiàn)高校管理方面的權(quán)力制衡。

（二）應(yīng)以法律化建設(shè)保證高等教育管理體制的有序高效運(yùn)行

改革開放以來，中國的法制建設(shè)取得了長足進(jìn)展，特別是1997年中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會確立“依法治國”方略以來，各行各業(yè)的法制化建設(shè)進(jìn)程進(jìn)一步加快。但是，在一些比較特殊的行業(yè)和情況比較復(fù)雜的領(lǐng)域，特別是在高等教育管理體制的問題上，如何加強(qiáng)法制建設(shè)，相當(dāng)多的人還存在模糊認(rèn)識，在此方面的實(shí)踐也顯得滯后。一直以來，與高等教育管理有關(guān)的法律總被認(rèn)為是其外部保障，但是實(shí)際上被稱為“內(nèi)在技術(shù)基礎(chǔ)”更為貼切。[6]只有將高等教育管理體制建立在法律的基礎(chǔ)上，以法律來明確高?；顒拥幕驹瓌t，真正在高校管理的過程中做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”，使高等教育管理從宏觀體制到具體實(shí)施操作的每一項(xiàng)措施都能得到法律的支持、約束和規(guī)范，才能使中國高等教育管理體制進(jìn)一步接近法律意義上的完善和成熟。

（三）應(yīng)以高校自主辦學(xué)為目標(biāo)，堅(jiān)持高校依法自主辦學(xué)

與中國的高校相比，美國的高校擁有較大的辦學(xué)自主權(quán)。盡管美國高校辦學(xué)的自主權(quán)很大，但也未出現(xiàn)人們擔(dān)心的“一放就亂”的現(xiàn)象。當(dāng)然，這與以下幾個(gè)方面的因素是密切相關(guān)的：一是其國民素質(zhì)較高，自治的傳統(tǒng)和習(xí)慣起到一定作用。二是有健全的法律法規(guī)，這使得高校的行為具有一定的框架約束。三是有較為發(fā)達(dá)的市場機(jī)制，這使得同類高校之間存在一定程度的競爭，在此形勢下，高校要想生存就必須保持良好聲譽(yù)、發(fā)揮學(xué)校特色、保持行業(yè)領(lǐng)先地位。由此可見，中國的高等教育管理體制改革必須堅(jiān)持高校的依法辦學(xué)、自主辦學(xué)。所謂“依法”是指政府應(yīng)為高校的發(fā)展提供客觀層面上的基本保證；“自主”是相對于以往政府主導(dǎo)模式下管理太嚴(yán)而提倡“適當(dāng)放權(quán)”，培養(yǎng)學(xué)校的主體意識。同時(shí)，還要鼓勵(lì)高校形成自己的特色，適應(yīng)市場競爭，找準(zhǔn)自己的位置，尋找發(fā)展的空間。

（四）應(yīng)構(gòu)建對高校管理的廣泛的社會參與機(jī)制

美國等發(fā)達(dá)國家的高等教育管理體制的一個(gè)非常重要的特征就是社會參與的廣泛性。實(shí)踐證明，社會的廣泛參與不僅能夠保證高校科學(xué)、民主決策，還能調(diào)動各方力量支持高校辦學(xué)，減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)說，這是提高高校的社會適應(yīng)性、推動高等教育加速發(fā)展的一個(gè)重要途徑。高校的生存與發(fā)展離不開廣泛的社會支持，在高等教育全球化趨勢日益明顯的情況下，高等教育管理的社會廣泛參與對推動高等教育發(fā)展的作用尤為明顯。因而，中國在改革高等教育管理體制的過程中，必須構(gòu)建對高校管理的廣泛的社會參與機(jī)制。

中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行和完善，使社會民主化程度不斷提高，從而也必然引發(fā)社會各界對參與高校管理的強(qiáng)烈愿望，企業(yè)界在此方面尤為突出?？墒?，目前高校管理與社會脫節(jié)較為嚴(yán)重，在此形勢下，要使中國的高校管理實(shí)現(xiàn)廣泛的社會參與，筆者認(rèn)為，可以從以下幾方面入手：一是應(yīng)在保證高校具有明確歸屬權(quán)的前提下，建立適當(dāng)吸收社會人士、學(xué)生、社會團(tuán)體、學(xué)生家長等校內(nèi)外人士參與管理的模式。二是應(yīng)在政府層面上建立由政府、高校、社會人士組成的高校管理決策機(jī)制，從政策法規(guī)方面保障社會民眾參與高校管理。三是健全社會監(jiān)督機(jī)制?？梢詫⒏咝５男б婧娃k學(xué)質(zhì)量委托或組織有關(guān)社會團(tuán)體進(jìn)行評議，以便促進(jìn)高校教育教學(xué)質(zhì)量的提高。四是應(yīng)規(guī)范高校的辦學(xué)行為，提高高校辦學(xué)的準(zhǔn)入門檻，建立一個(gè)政府既積極支持又嚴(yán)格把握標(biāo)準(zhǔn)的辦學(xué)體制，只有如此，才能確保高校的辦學(xué)不偏離正確方向。

綜上所述，美國高等教育管理體制的基本特征是法律的保障和權(quán)力的制衡、對本土文化與環(huán)境的契合和適宜，以及在高校管理上的廣泛社會參與。這為中國高等教育管理體制改革提供了以下啟示：中國應(yīng)當(dāng)以管理全責(zé)為核心重新劃分權(quán)力，為高?！胺艡?quán)”，增強(qiáng)高校的辦學(xué)競爭力；應(yīng)完善現(xiàn)有的高等教育管理機(jī)制，為高校運(yùn)行提供內(nèi)在的技術(shù)基礎(chǔ)；應(yīng)建立社會廣泛參與的高校管理機(jī)制，使高校在社會的監(jiān)督下，與社會的發(fā)展需求保持一致。

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[責(zé)任編輯：趙玲]