中國權(quán)力制衡機(jī)制與反腐敗

中國精英的轉(zhuǎn)換速度之快是其他國家罕見的，而這一切都是在一個看似“一黨執(zhí)政”的體制中發(fā)生的，它外觀上的“不動”和內(nèi)部的不斷驅(qū)動和輪換，就是中國政治很大的特點，往往西方只看到了它表面上的“不動”或者說是僵化，而忽視了它內(nèi)部的不斷更換的靈活性

中國是一個很大的國家，從國外看來，像中國這樣一個“洲際大國”如何管理中央與地方的關(guān)系，就是一種權(quán)力的分配

中國在過去的二十年有很多制度上的變化。這些制度上的變化包括權(quán)力終身制的消除，即鄧小平提出消除領(lǐng)導(dǎo)干部的終身制，也提出了對各級官員年齡的限制，以及任期的限制，還有中央領(lǐng)導(dǎo)層面官員名額的地方分配

人民論壇：您長期從事中國政治研究，請問您如何看待中國的權(quán)力分配與制衡機(jī)制？

李成：國內(nèi)、國外都會有一些學(xué)者，他們往往認(rèn)為中國并沒有一個權(quán)力制衡的機(jī)制，我認(rèn)為這種看法是非常片面的。實際上，從中國的歷史來說，權(quán)力限制的機(jī)制一直都是存在的，這也解釋了為什么中國這個古老的文明會有幾千年的歷史。在政治體制上，無論是以前的官僚制度還是其他的體系，都有其特有的運行和制約、平衡機(jī)制。不說這么遙遠(yuǎn)的過去，就看現(xiàn)在，實際也有很多權(quán)力的分配與制衡。就像當(dāng)年毛澤東在其權(quán)力頂峰時還講到，他的權(quán)力雖說這么大，且不說管不了北京以外的地方，就是在北京本身，他的權(quán)力都是有限的。當(dāng)然他這樣說也有諷刺的意味，但另一方面，也說明了即便如毛澤東這樣的強(qiáng)權(quán)領(lǐng)袖，或者說一個集權(quán)程度很高的領(lǐng)袖，他的權(quán)力也會受到限制，并非完全不受制約。而鄧小平以后的中國，其治理模式主要是集體領(lǐng)導(dǎo)，而集體領(lǐng)導(dǎo)本身就是一種分權(quán)。

中國在過去的二十年有很多制度上的變化。這些制度上的變化包括權(quán)力終身制的消除，即鄧小平提出消除領(lǐng)導(dǎo)干部的終身制，也提出了對各級官員年齡的限制，以及任期的限制，還有中央領(lǐng)導(dǎo)層面官員名額的地方分配。舉例來說，中央委員會從十三大以來，尤其是最近的三、四次的黨代會選舉的中央委員，一個很明顯的特征是委員的地方分配上，全中國31個省市，每一個省市都有兩個正式的委員，這并不是什么具體的規(guī)定，但它是一種慣例，其本身也是對權(quán)力的一種分配，也即分權(quán)。它并不是像美國國會議員按多少人來計算、每個州有兩個參議員。在中國，每個省份有兩個正式委員提名，當(dāng)然，有些提名的委員可能會被差額掉，這些代表地方的委員當(dāng)選之后也會有變動，但至少在產(chǎn)生的時候是有一種分權(quán)的。實際上我們可以看到政治局委員也有區(qū)域性的分配，幾乎中國的六大區(qū)域在每屆政治局都有其代表人物。這是制度上變化的一個顯著特點。

此外，還有一個顯著特點是中央和地方的分權(quán)。中國是一個很大的國家，從國外的視角看來，像中國這樣一個“洲際大國”如何管理中央與地方的關(guān)系，就是一種權(quán)力的分配。在此我就不展開說了。以上只是幾個例子，其實權(quán)力的分配還有很多，包括軍隊與政府、軍隊與黨之間的關(guān)系，尤其是文職官員對軍人的管轄機(jī)制，這些都是制衡的因素。

人民論壇：在您看來，中國權(quán)力分配與制衡有哪些顯著的特征？

李成：理解中國權(quán)力分配的特點，最顯著的一點是中國政治精英的輪換更替比率很高。中國政治權(quán)力的代表主要是中國共產(chǎn)黨，而權(quán)力的核心又在中國共產(chǎn)黨中央委員會。中央委員會通過年齡限制和任期限制實現(xiàn)了非?？斓木⑥D(zhuǎn)換，我認(rèn)為這是中國政治的一大特點。如果你看美國國會，它的輪換比率是非常低的，其他的國家也都是非常低的。但中國精英輪換的速度比率是非?？斓模窟^五年，進(jìn)入中央委員會的大多數(shù)人——一般是60%以上的委員都是新的。這方面我做過統(tǒng)計，自十三屆中央委員會即1987年開始即是如此。通過精英的不斷輪換，從而保證精英更替的門總是打開著的，而且這種輪換本身能夠不斷吸收新的血液，這不僅僅是人次的更替，更多的還包括職業(yè)背景的變化：從最初的老革命到后來被技術(shù)官僚所代替，再到現(xiàn)在職業(yè)背景更加多元化，特別是學(xué)法律和學(xué)經(jīng)濟(jì)的專業(yè)人才的加入。中國精英的轉(zhuǎn)換速度之快是其他國家罕見的，而這一切都是在一個看似“一黨執(zhí)政”的體制中發(fā)生的，它外觀上的“不動”和內(nèi)部的不斷驅(qū)動和輪換，就是中國政治很大的特點，往往西方只看到了它表面上的“不動”或者說是僵化，而忽視了它內(nèi)部不斷更換的靈活性。

人民論壇：您如何看待中國權(quán)力分配制衡機(jī)制與反腐敗的關(guān)系？

李成：腐敗當(dāng)然每個國家都有，西方民主國家、東方民主國家，都存在著腐敗。問題在于，中國在過去的二三十年當(dāng)中經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，發(fā)展迅速也是歷史上罕見的，這一過程中很令人遺憾的是，反腐機(jī)制尤其是法治建設(shè)沒有跟上。當(dāng)然這種權(quán)力的膨脹和腐敗并不是中國所特有的，在很多國家都發(fā)生過，包括西方發(fā)達(dá)國家。但有一個很大的不同，即很多國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中法律起到了很大的作用。實際上法律不僅保護(hù)窮人，也保護(hù)富人，還保護(hù)既得利益者，但是奇怪的是，中國共產(chǎn)黨的精英們長期以來沒有足夠意識到這一點，直到最近才意識到法律的重要性。其實任何一個國家建立法治都需要時間，在歐洲的一些國家，包括英國歷經(jīng)了數(shù)百年才建立起了法治的國家。相比起來，中國在時間上可能會短一些，但目前來看還沒有什么突破性的進(jìn)展。

外界的批評也并非全無道理。有兩點尤其值得注意，第一點，中國制度化的變化更多的是行政的分權(quán)，或者其他領(lǐng)域的分權(quán)，而不是真正意義上來發(fā)展法治和民主的建設(shè)，盡管中國的法制建設(shè)在過去二三十年也取得了很大的進(jìn)步，但并沒有一個根本性的轉(zhuǎn)折，也就是說民眾對法律真正有信心了，這一點目前還沒有實現(xiàn)。換句話說，司法獨立這一點還沒有做到。十八屆三中全會提出了建立巡視法庭這樣一個概念，也就是說在地方31個省之上有一個跨區(qū)域的法庭，這一點若能貫徹，將是中國走向司法獨立的很大一步。另外，像黨內(nèi)差額選舉，包括中央委員會的差額選舉，以及任期制、回避制等等，這些都是分權(quán)和防止腐敗的途徑。

第二個問題則是在黨內(nèi)選舉方面。差額選舉從1987年的十三大實施以來，可以看到落選的很多官員中，很多都是最高領(lǐng)導(dǎo)人青睞、想要提拔的人，但是因為沒有通過中國政治制度中循序漸進(jìn)的提拔程序而遭到了淘汰，這一點也反映了中國政治權(quán)力制衡的一種形式。

另外，談到反腐敗，就不得不提紀(jì)委的作用，紀(jì)委的機(jī)制也是對權(quán)力的一種限制，問題是現(xiàn)在這種限制并沒有完全發(fā)揮作用，所以現(xiàn)在提出紀(jì)委要有一定的獨立性，可以看作是朝這方面努力的一步。但我認(rèn)為這只是一個臨時性的手段，更多的還是要依靠法制建設(shè)的發(fā)展，否則可能就是政法委權(quán)力下降了、紀(jì)委權(quán)力上漲了，還是會造成權(quán)力的濫用。這就是王岐山提到的，現(xiàn)在只是治標(biāo)，是為了給治本創(chuàng)造條件和贏得時間。

人民論壇：中共十八屆三中全會以來，習(xí)近平總書記帶頭設(shè)立的一系列領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會），以推動改革進(jìn)一步深化。若從權(quán)力制衡機(jī)制的建設(shè)視角出發(fā)，您怎樣看待這些舉措？

李成：理解這個問題，還是要圍繞集體領(lǐng)導(dǎo)，中國的集體領(lǐng)導(dǎo)體制已經(jīng)在不斷地成熟，這種成熟也表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人要以集體領(lǐng)導(dǎo)的體制和機(jī)制，更好地推進(jìn)政策而不是限制政策的落實。正是因為這樣，才要采取設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組的方式來解決最高領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力受限很厲害的問題，否則什么都推進(jìn)不了。

集體領(lǐng)導(dǎo)或權(quán)力制衡總有一些不利之處，任何一個國家都有這種矛盾，在西方是總統(tǒng)與國會之間的，在中國主要是集體領(lǐng)導(dǎo)之間的，從而使得很多政策貫徹不了。在這種情況下，無論是西方的總統(tǒng)還是中國的總書記都一定會想辦法解決這些問題。

中國的集體領(lǐng)導(dǎo)本身的制度化建設(shè)發(fā)展很快，正因為這種快才需要通過建立各種新的決策機(jī)制來避免集體領(lǐng)導(dǎo)體制負(fù)面限制，從而推動政策的有效執(zhí)行。這并不是要完全擺脫集體領(lǐng)導(dǎo)，它恰恰反映了中國政治發(fā)展在不斷尋求一種“最好”的平衡，即集體領(lǐng)導(dǎo)的制衡與政策的果斷推進(jìn)之間的平衡。因為弄不好就會造成國家治理和政策無法落實的僵局，像美國政治中就有很多僵持，最明顯的就是最近兩年，這種僵持到了一種白熱化的地步，直接導(dǎo)致了政府癱瘓而不是有效的治理。

中國正處在一個大變革的時代，在一定程度上來說過去一些年來政治治理為什么沒有做好，原因往往是官僚體制內(nèi)的消耗使得政策難以有效推出和落實，而現(xiàn)在正是在過去失敗的或不盡人意的基礎(chǔ)上進(jìn)行新的嘗試，這些嘗試會帶來很多的探索和變化，這不是壞事，而是好事。這是中國的權(quán)力制衡機(jī)制在大變革時代既有挑戰(zhàn)又懷希望的新啟動。

（摘自《人民論壇》）