財稅體制改革三大重點如何推進

劉永剛

作為十八屆三中全會確定的改革事項中首個出臺的總體方案，6月30日，中共中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》（下稱《方案》），確定了新一輪財稅體制改革，要重點從三個方面推進：改進預算管理制度；深化稅收制度改革；調整中央和地方政府間財政關系，建立事權和支出責任相適應的制度。并首次設定了時間表：2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。

這意味著財稅體制改革被中央定位為我國全面深化改革的“排頭兵”。多名專家向《中國經(jīng)濟周刊》表示，通過十八屆三中全會有關精神、《方案》等可以看出，中央已把財政的重要性、新一輪財稅體制改革的意義上升到了一個空前的高度。

新一輪財稅體制改革從意義的重大性來講，可以和1994年分稅制改革相提并論，但改革的重點完全不同。1994年分稅制改革的焦點是財政收入的劃分，主要是使得中央在財政收入分配中取得主導地位，但這一次改革的目標是建立現(xiàn)代財政制度，范圍比上次要寬很多，而財力分配則被淡化，將保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定。

財政，在過去看來，只是一個政策工具，如今，它已被提升到了關乎國家治理體系現(xiàn)代化的層面。《方案》有很多閃光的東西，最重要的是關于財稅體制改革的諸多重大理念、表述的變化，如“新一輪財稅體制改革是一場關系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革”。換句話說，如果沒有財稅體制改革，要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是不可能的。

財政部部長樓繼偉表示：新一輪財稅體制改革的目標，是要建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度，這與1994年財稅改革有很大不同?！澳菚r候主要是規(guī)范國家和企業(yè)、中央和地方收入關系，我們的主體稅種就是那時候建立的。經(jīng)過20年的發(fā)展，現(xiàn)在我們的稅制有了很多的變化，強化了公共財政的職能，財稅與老百姓關系越來越密切。深化財稅體制改革不是政策上修修補補，而是在原來的基礎上立足全局、著眼長遠，進行制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構?！?/p>

預算制度改革是突破口

政府花錢須讓公眾看得見、 看得懂

新一輪財稅體制改革要重點推進三個方面的改革：改進預算管理制度；深化稅收制度改革；調整中央和地方政府間財政關系，建立事權和支出責任相適應的制度。

中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君認為，三個方面的任務是相輔相成、缺一不可的，但從具體操作來講，應該以預算管理制度的改革為一個中心，或者說突破口。短期來看，預算管理制度改革是重中之重，改革重點是規(guī)范預算程序；中長期來看，中央和地方的收入劃分和支出責任的劃分是重點，其核心是改革轉移支付制度。

“透明預算”須公眾能看懂

6月25日發(fā)布的審計署對2013年中央財政預算執(zhí)行情況的審計顯示，預算編制不清晰，約束力不強，財政資金的虛報冒領，礦產(chǎn)資源轉讓中不當利益等問題，仍然存在。

王雍君認為，十八屆三中全會決定中“透明預算”的提法給出了很大的改革空間。

學者們以往談預算都不敢奢望“透明”，認為“公開”就不錯了。這是因為在一些政府部門公布的預算信息仍然相當模糊，總的來說，在預算收入方面的信息多于預算支出的信息，支出方面只能看到資金的投入方向，看不出支出的具體用途。

王雍君認為，預算公開并不等于透明，更不意味公眾能看懂。公開預算只是一個手段，有時候政府亮了賬本、報表，或者公布一部分，就算公開了?！白龅酵该黝A算，讓專業(yè)人士甚至公眾能看懂是符合法治政府要求的，也是一個基本要求。”

“全口徑”管理不亞于一次革命

此外，中國社科院學部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇告訴《中國經(jīng)濟周刊》，預算管理要不要真正實行“全口徑”，是事關財稅體制改革根本方向的問題之一。

所謂全口徑預算，即全面取消預算外資金，將所有政府性收入納入預算管理。從2003年十六屆三中全會正式提出“實行全口徑預算管理”的改革目標迄今，已超過10年時間，盡管先后推出了一系列的調整、整合動作，逐步形成了公共財政預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經(jīng)營預算四類預算的現(xiàn)實格局，但這一目標始終未能真正實現(xiàn)。

高培勇指出，四類預算中，規(guī)范程度最高的是公共財政預算，這類收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過各級人民代表大會的審議、批準，且可在各級政府層面統(tǒng)籌使用。而其余三類預算都屬于“備案”性的審議。按照2013年的預算數(shù)字計算，在包括上述四類預算收支的盤子中，公共財政預算收支所占的比重，為65%上下。其余三類預算收支所占比重數(shù)字加總，達35%左右。這意味著，當前中國的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑預算管理”視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，距十六屆三中全會設定的目標，還有相當長的一段路要走。

高培勇稱，實行“全口徑預算管理”改革的最終目標是將所有政府收支納入其中，并進行高效、統(tǒng)一管理，這實際上不僅僅規(guī)范了財政資金，還涉及大量地方政府事權的規(guī)范，要求將地方政府的事權與財權高度匹配，并建立綜合的政府收支問責機制，由人大等機構對政府行為進行預算控制，是財政收支管理向政府理財觀念轉變的深刻變革，是執(zhí)政者自己對自己的改革，其潛在意義不亞于一次革命。

“給人大充足的時間審查預算”

“改進預算程序包括預算的準備、審查和執(zhí)行三個環(huán)節(jié)，特別是在前兩個環(huán)節(jié)，預算的準備和審查中，應當著力加強人大的作用?！蓖跤壕f，“人大審查預算的時間太短，應該參考國際慣例至少延長到4個月，給人大充足的時間審查，此外在預算編制過程中還要注意財政部門和職能部門的分工合作?！?/p>

“許多國家議會將60%的會期都用在審核預算上，我國安排的時間卻不多。”曾參與預算法修訂的全國人大常委會委員、財政經(jīng)濟委員會副主任委員尹中卿認為，我國現(xiàn)行財政年度與自然年度相同，而批準預算的時間往往在3月之后。年初的預算執(zhí)行計劃經(jīng)過層層審批之后，往往要下半年才能到位，導致支出執(zhí)行進度滯后。解決這樣的尷尬局面，一種辦法是將我國財政年度改變?yōu)閺漠斈?月1日至下年3月31日，另一種辦法是把全國人代會的時間提前到上年的12月份，或者加開一次秋季會議，專門審查批準下一年度計劃和預算。

尹中卿認為，在全國兩會召開前，可以考慮增加人大常委會會議審查的環(huán)節(jié)，或者組織部分代表提前審查。在人代會上，要考慮恢復對預算執(zhí)行情況和預算草案進行說明的口頭報告，安排專門時間對預算草案進行專題審議討論，保障人大行使預算審查批準權。

預算法要保障公眾監(jiān)督權

這些都繞不開預算法的修訂。專家認為，預算法修訂是進一步深化財稅體制改革的前提之一。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示，“預算制度改革中，預算法的修改無疑是一個重點，改革的許多新的精神在預算法三審稿里就已經(jīng)有所體現(xiàn)?！?/p>

以1994年財稅體制改革和當年通過的預算法為起點，中國開始了建立現(xiàn)代預算制度的探索。隨著中國社會的發(fā)展和市場經(jīng)濟制度的逐步完善，現(xiàn)行預算制度的弊端也逐漸暴露。在專家眼中，現(xiàn)行預算法未對預算公開作出規(guī)定，而隨著公眾權利意識的覺醒和提升，普通人對政府怎么花錢、“三公經(jīng)費”等問題越來越關注。可以說，預算法的修訂和每個公民的權利息息相關。

尹中卿在接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時表示，“政府花的錢是稅款，花錢的目的是為了公共服務，老百姓最關心的問題，都是政府要花錢解決的?！?/p>

據(jù)《中國經(jīng)濟周刊》獲悉，預算法修正案（草案）或將在8月25日召開的全國人大常委會第十次會議上迎來“四審”。

穩(wěn)定宏觀稅負，

重新劃分稅權、優(yōu)化稅種

在我國現(xiàn)行體制下進行的稅制改革，實際上就是要建立事權和支出責任相適應的稅權分配制度，這必然要涉及到中央和地方財力格局重新分配的問題。

在深化稅收體制改革方面，不少學者提出賦予地方一定的稅收立法權以充實財力。

不能減少地方財力

財政部財科所研究員許安拓告訴《中國經(jīng)濟周刊》，從1994年分稅制形成至今，雖然給國家財政收入的規(guī)范和中央財力的增長起到了一定的作用，但其改革并不徹底，尤其是省級以下的分稅比較模糊，稅權與事權、財政支出責任不匹配的現(xiàn)象十分突出，進而使得基層地方政府在財力不足的情況下，大搞土地財政、亂建融資平臺、擴大地方債務，嚴重弱化了分稅制原有的題中之義。

“要在省級以下明晰稅權，尤其在推行行政扁平化管理改革的過程中更要明晰市縣一級的地方稅種，穩(wěn)定其財政收入和財源?！痹S安拓認為，當前國家正積極推進增值稅轉型和“營改增”擴圍，雖然可以逐步清除重復征稅、減輕企業(yè)負擔、優(yōu)化稅種，但由于營業(yè)稅是地方的主體稅種，客觀上也會侵蝕地方稅收穩(wěn)定、減少地方財力，因此，必須入手重新劃分稅權、優(yōu)化稅種。

許安拓解釋說，從長遠看，營業(yè)稅最終會被增值稅取代，這樣就必須從目前的中央稅中下放一些稅種，如消費稅、車輛購置稅等，或加大一些共享稅地方所得的比重，還可以新開征一些稅種，如環(huán)保稅、房地產(chǎn)稅。無論如何，穩(wěn)定宏觀稅負的同時不能使地方財力減少，否則稅制不平衡所引發(fā)的問題就更嚴重。

近期，由財政部財科所所長賈康為主要執(zhí)筆人完成的《深化財稅體制改革的基本思路與政策建議》提出，建設完善地方稅體系是個漸進的過程。賈康認為，“從長遠來看，在不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅和對礦產(chǎn)資源征收的資源稅，可分別作為東部發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達但資源富集地區(qū)的市縣政府主體稅種?！?/p>

“讓消費稅成為地方稅的主體稅種”

關于具體稅改方案，《中國經(jīng)濟周刊》獲悉，政府和學界普遍認同的一個方案是，把目前在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的幾個消費稅品目逐漸轉移到零售環(huán)節(jié)征收，代替營業(yè)稅成為地方稅的主體稅種。

按照稅種屬性，消費稅理應在零售環(huán)節(jié)征收，但1994年設計分稅制時，考慮到在生產(chǎn)環(huán)節(jié)收稅遠比在零售環(huán)節(jié)征收簡單易操作，故而選擇了前者。但經(jīng)過近20年發(fā)展，目前中國稅務系統(tǒng)的征管能力大為提高，已經(jīng)有能力在零售環(huán)節(jié)收稅。

從體量上看，2012年國內消費稅達7872億元，加上之前已經(jīng)在零售環(huán)節(jié)征收的車輛購置稅2228億元，總量達到1萬億元。考慮到本次財稅改革的目標還將涉及調整支出結構，即中央政府會增加原先由地方政府承擔的部分支出責任，比如藥品和食品安全、跨地區(qū)的基礎設施建設等，總體看，1萬億元的收入大體能達到地方政府支出規(guī)模的70%～80%。

受訪人士認為，此種方案的好處之一是，地方政府可以擁有比較大的稅收權限，包括品目的增加或減少，或者稅率的提或降，符合稅收管理權下放的大勢所趨。另一大好處是，它會削弱地方政府對投資生產(chǎn)環(huán)節(jié)的熱情，而增強對消費和提高居民收入的激勵，從而有利于解決產(chǎn)能過剩問題和轉變經(jīng)濟增長方式。此外，在零售環(huán)節(jié)透明征稅，還可以制約目前存在的基層稅務人員對生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅時的隨意執(zhí)法現(xiàn)象。

調整央地財政關系，

使財權、事權相匹配

6月30日召開的中共中央政治局會議確定的財稅體制改革“重點推進”之一，是調整中央和地方政府間財政關系。

會議指出，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權和支出責任相適應的制度。

財政部部長樓繼偉對此進行解讀稱：建立事權和支出責任相適應的制度，是建立現(xiàn)代財政體制的重要方面。通俗地說，就是根據(jù)中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”，再通過分稅、轉移支付機制讓“錢”與“事”相匹配。

1994年以來，

地方政府“錢少事多”

據(jù)許安拓介紹，上世紀80年代，中央和地方征稅，跟農(nóng)民實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制相似，繳夠國家的，剩下的全部是地方的。這樣，地方政府積極性很高，想辦法把經(jīng)濟總量搞上去，把稅基做得越大，這樣征的稅就越多。但這種稅制使中央財政陷入尷尬，無奈之下，從1994年開始，我國開始進行分稅制改革，把最要緊的、大頭的稅放到中央，保證中央的收入，奠定了此后中央與地方的財政關系格局。1994年分稅制改革后，中央的財政收入占整個稅收的比重一下子從原先的20%提高到50%以上，但所做的事并沒有增加；地方只占40%多，但是該做的事并沒有減少。

以2012年為例，根據(jù)提請全國人大審議的《關于2011年中央和地方預算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》進行測算，在2012年財政總收入的“蛋糕”中，中央政府約占49%，地方政府約占51%；而在支出方面，中央所占的比重不足20%，地方要占80%以上。

許安拓告訴《中國經(jīng)濟周刊》，分稅制改革導致大部分財權在中央，地方收入相對少，但事權又落在地方。地方政府被迫采取另外的渠道找錢，一是賣地，二是向銀行貸款，導致地方政府負債很高。

多位專家公開表示，地方事權壓身、財權不足是我國財稅體制急需解決的問題。中央和地方事權的劃分不清晰，造成地方事權過多，只能靠專項轉移支付來解決，這就帶來了專項過多的問題，影響財政運行效率，也產(chǎn)生了備受詬病的“跑部錢進”。

財權與事權相匹配是關鍵

專家認為，具體而言，調整中央和地方政府間財政關系可分成兩大塊內容。

一方面，根據(jù)稅制改革推進情況，進一步理順中央和地方收入劃分，就是在“財權”上“動刀”。

當然，理順必須遵循公平、便利、效率等原則，確保中央與地方政府間財政關系的持續(xù)健康。也就是說，未來的“理順”包含兩種可能，一部分稅收可能更多劃給中央，而一部分稅收可能更多劃給地方。正如樓繼偉所言，考慮稅種屬性和功能，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。

另一方面，合理劃分各級政府間事權與支出責任，適當強化中央的事權和支出責任，就是在“事權”上改革。

在調整中央和地方政府間財政關系的問題上，并不只是考慮將中央的財權或收入劃給地方了事，還可以增加或者強化中央的事權，讓其擔當更多的支出責任，這既能緩解地方政府的財力不足，也能糾正一些地方處理事務的偏頗。

那么，此次改革，中央是重點收權還是放權？有業(yè)內人士指出，若調整中央和地方在財權和事權上的分配，如果大幅度降低國稅比重，由于中央財政轉移支付壓力較大，同時可能面臨赤字風險，因此操作起來難度較大?，F(xiàn)階段可以考慮增加中央支出，明確公共服務歸中央、民生保障歸地方、投資歸市場，降低地方財政支出壓力，以實現(xiàn)財權與事權相匹配。

中山大學嶺南學院經(jīng)濟系主任徐現(xiàn)祥認為，中央財政應提供更多公共服務，比如基礎教育，一般視為全國性的公共服務，如果由國家來統(tǒng)一提供，每個人無論到哪兒都能享受，地方政府對于外來人口的公共服務壓力就沒那么大了。

具體而言，根據(jù)收益范圍和規(guī)模經(jīng)濟等因素考慮，專家建議，可將環(huán)境保護、安全生產(chǎn)和食品安全等事權上收至中央。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進，對農(nóng)村人口市民化過程中涉及的社會保障、公共醫(yī)療和義務教育等，中央需加大財政轉移支付力度，以保障實現(xiàn)基本公共服務均等化。在跨區(qū)域基礎設施建設方面，中央財政應進一步增加投資。

也有專家認為，在具體事務上中央應充分“放權”。國家審計署副審計長董大勝在接受媒體采訪時則表示，應按照事務性質、供給效率、受益范圍等劃分中央和地方政府間的事權。要明確一個原則：凡是涉及在地方范圍內、地方政府可以辦到的事務，就交給地方辦理，不再作為中央事權。凡是能通過分稅制解決的中央和地方間財力的劃分，就沒有必要通過轉移支付來調整?！爸袊且粋€幅員遼闊、各地差別很大的大國，應更多強調發(fā)揮地方的積極性，中央政府各部門不應謀求更大事權、包攬過多事務。另外，凡是市場能發(fā)揮好調控作用的，政府就不應該伸手干涉，也不需要財政資金的投入?！倍髣僬f。

而關于“財權”，以財政部財政科學研究所所長賈康為代表的專家建議，在上收部分事權的同時，中央應適度下放部分財權，以穩(wěn)定地方財源。應加快構建地方稅體系，賦予地方一定自主稅收管理權限。其中，資源稅、房產(chǎn)稅和環(huán)境稅可作為地方稅源重要支柱，替代營業(yè)稅作為地方主體稅種。

總而言之，調整中央和地方政府間的財政關系，必須從兩個方面著手，既“理順”收入分成，也改革“事權”劃分。兩者并行不悖，只有在明晰事權的基礎上，才能更好地明確中央和地方的支出責任；也只有合理分配兩級政府收入的情況下，才能更好地確保中央與地方為公眾提供良好的公共服務。這樣，改革才能堅持到底、落實到位，“錢”與“事”更加合理匹配。

增加一般性轉移支付規(guī)模和比例

一位縣級預算部門官員曾對《中國經(jīng)濟周刊》表示，現(xiàn)在國家的財政狀況是，中央財政好于省，省好于市，市好于縣，縣鄉(xiāng)財政最困難。中央財政集中大量財力，然后對地方轉移支付，尤其是專項轉移支付，是“跑部錢進”的根源。

轉移支付是指中央政府與地方政府之間、上級政府與下級政府之間的收入轉移。對于地域廣闊、地區(qū)間自然差異大、經(jīng)濟發(fā)展不平衡的國家或者地方政府來說，要使各地民眾獲得的公共服務相對均等，就需要上級政府集中一部分資金，轉移支付給基本公共服務水平無法得到保障的地方。正因為如此，財政轉移支付往往與各級政府之間的事權劃分和收入劃分緊密相連。

一般性轉移支付是指上級政府對有財力缺口的下級政府，按照規(guī)范的辦法給予的補助。此類轉移支付不規(guī)定具體用途，由接受撥款的政府自主安排使用。專項轉移支付是指上級政府為實現(xiàn)特定政策目標補助給下級政府的專項支出，下級政府應當按照上級政府規(guī)定的用途使用資金，也就是通常意義上的“專款”。

多名專家向《中國經(jīng)濟周刊》表示，目前應該把轉移支付作為完善央地財政關系的突破口，在稅收制度沒有完備之前，要進一步改革轉移支付，形成以一般性轉移支付為主體，專項轉移支付為輔助的結構。完善一般性轉移支付的穩(wěn)定增長機制，增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，壓縮專項轉移支付的范圍和規(guī)模，形成結構完備的轉移支付格局。