基于內(nèi)部控制視角的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制及防范研究

鄧悅璐

【摘要】地方政府債務(wù)為基礎(chǔ)建設(shè)提供資金，但隱藏其中的巨大風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。本文對地方政府債務(wù)的成因進(jìn)行了分析，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)部控制措施進(jìn)行地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范。因此將內(nèi)部控制理論與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范聯(lián)系起來，構(gòu)建了地方政府債務(wù)內(nèi)部控制體系。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)防范，內(nèi)部控制

一、引言

近年來，我國地方政府債務(wù)日益增加，逐漸走進(jìn)公眾的視野。發(fā)行地方債務(wù)可以彌補(bǔ)地方公用基礎(chǔ)設(shè)施及民生工程資金不足問題，但地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐漸凸顯。政府應(yīng)加大對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控，建立并健全財(cái)務(wù)、預(yù)算和內(nèi)部控制體系，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。

本文以地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為研究主體，將內(nèi)部控制理論和風(fēng)險(xiǎn)控制理論相結(jié)合，分析地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因，建立地方政府內(nèi)部控制系統(tǒng)，通過內(nèi)部控制系統(tǒng)來防范風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

目前，我國地方債務(wù)舉債種類繁多。從規(guī)范層面來看，我國地方政府的舉債范圍應(yīng)限定在長期資本性項(xiàng)目的資金需要方面，這也是本文對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的基本假設(shè)。

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因

1、地方政府的投資沖動。地方政府的投資沖動歷來都很強(qiáng)烈，雖然我國陸續(xù)出臺了投資管理的條例規(guī)定，但地方的投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)，投資效益難以得到有效控制和約束。為了加大投資規(guī)模，地方政府除地方財(cái)政資金和銀行貸款外，還通過招商引資、發(fā)行債券等手段籌集資金，導(dǎo)致地方債務(wù)日益沉重。

2、地方融資平臺盲目擴(kuò)張。地方政府投融資平臺資本金少，大部分資金使用在自償能力比較低的基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共建設(shè)項(xiàng)目之上。一些地方融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏舉借債務(wù)的總體規(guī)劃，對所投項(xiàng)目有時(shí)缺乏嚴(yán)格科學(xué)的項(xiàng)目論證，資金使用嚴(yán)重浪費(fèi)。

（二）地方政府風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的環(huán)節(jié)。債務(wù)管理活動涉及債務(wù)決策、使用、績效評價(jià)、償還等諸多環(huán)節(jié)，其間涉及多個(gè)部門和機(jī)構(gòu)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)蘊(yùn)含在這些環(huán)節(jié)和機(jī)構(gòu)中。按照債務(wù)管理的具體業(yè)務(wù)流程分為：債務(wù)決策環(huán)節(jié)、舉債環(huán)節(jié)、債務(wù)資金使用環(huán)節(jié)、使用績效評價(jià)環(huán)節(jié)、債務(wù)償還環(huán)節(jié)。根據(jù)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的環(huán)節(jié)不同，可以將政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為如下兩類。

1、決策風(fēng)險(xiǎn)。決策風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于政府舉債的決策過程，包括規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)累加風(fēng)險(xiǎn)。決策風(fēng)險(xiǎn)主要受到宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政府發(fā)展規(guī)劃以及決策機(jī)制或治理結(jié)構(gòu)的影響。

2、資金舉借和使用風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)包括債務(wù)市場風(fēng)險(xiǎn)、貸款抵押或擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)等。其中，債務(wù)市場風(fēng)險(xiǎn)是指不能按照預(yù)定的金額和利率籌措資金的風(fēng)險(xiǎn)；貸款抵押或擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)是指由于提供抵押或提供擔(dān)保對政府組織運(yùn)營帶來的損失。資金的使用風(fēng)險(xiǎn)主要受制度安排和控制監(jiān)督體制的影響。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制體系構(gòu)建

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制的定義與目標(biāo)。地方政府債務(wù)內(nèi)部控制是指地方政府為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障債務(wù)資金使用目標(biāo)而建立的制度體系。為了實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，需要構(gòu)建內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)，設(shè)置構(gòu)成這個(gè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)部控制要素。本文借鑒企業(yè)內(nèi)部控制五要素的設(shè)置思路，考慮政府債務(wù)內(nèi)部控制的特殊性，政府債務(wù)內(nèi)部控制應(yīng)該設(shè)置為五要素：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)識別與評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督和評價(jià)。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制要素

1、控制環(huán)境?？刂骗h(huán)境包括組織架構(gòu)、管理當(dāng)局態(tài)度、內(nèi)部監(jiān)督、政府部門文化。在這些控制環(huán)境的要素中，人是控制環(huán)境的決定因素。具體到地方政府債務(wù)內(nèi)部控制的環(huán)境，主要包括政府執(zhí)政理念、政府舉債的決策權(quán)力制衡體系、債務(wù)管理的相關(guān)法律法規(guī)、債務(wù)管理的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置與權(quán)責(zé)關(guān)系的配置等因素。

2、風(fēng)險(xiǎn)評估要素。管理層必須時(shí)刻關(guān)注影響政府部門目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各層次風(fēng)險(xiǎn)，并對各方面風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，以使管理當(dāng)局能夠防止危害或?qū)⑵浣档阶畹?。具體到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制，政府部門應(yīng)將舉借債務(wù)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行有效梳理，分析風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的環(huán)節(jié)或領(lǐng)域，找到影響債務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素和事項(xiàng)，判斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，科學(xué)計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)，判斷風(fēng)險(xiǎn)的影響程度，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)容忍度制定應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的策略。

3、控制活動?？刂苹顒哟嬖谟谡e債以及債務(wù)資金使用和評價(jià)所涉及的相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的各級職能部門，包括政策制定和流程設(shè)計(jì)。根據(jù)債務(wù)資金控制的不同環(huán)節(jié)與對象，控制活動也有所不同，比如立項(xiàng)審批、融資授權(quán)、政府采購、預(yù)算管理、會計(jì)核算、評價(jià)考核等。

4、信息與溝通。對于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理而言，內(nèi)部控制的信息既有宏觀決策方面的信息，也有微觀管理方面的信息。因此，基于債務(wù)資金風(fēng)險(xiǎn)管理的特殊性，政府必須設(shè)置有效的信息中心，全面及時(shí)有效的反饋債務(wù)資金信息，以便于政府對債務(wù)進(jìn)行有效控制。

5、內(nèi)部監(jiān)督與評價(jià)。政府部門必須通過建立內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度、黨委紀(jì)檢和監(jiān)察制度、績效考核制度，來實(shí)現(xiàn)對內(nèi)部控制的持續(xù)監(jiān)督和檢查，以確保其正常運(yùn)行。并且，需要對內(nèi)部控制的合理性和執(zhí)行有效性定期進(jìn)行評價(jià)。評價(jià)包括內(nèi)部控制制度體系設(shè)計(jì)的合理性、政府各機(jī)構(gòu)和部門權(quán)責(zé)履行的合規(guī)與有效性、地方政府債務(wù)資金基于特定的內(nèi)部控制體系中的管理效果。

四、地方政府債務(wù)內(nèi)部控制完善機(jī)制

加強(qiáng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控，需要相關(guān)制度的規(guī)范，以保證內(nèi)部控制制度的有效運(yùn)行。這些規(guī)范措施如下：

1、建立健全地方政府債務(wù)管理制度體系。地方政府債務(wù)管理制度不是一個(gè)孤立的制度，它和政府預(yù)算管理制度、政府采購制度、國庫集中支付制度以及績效評估制度等制度密切相關(guān)，以完善地方政府債務(wù)管理制度為切入點(diǎn)，帶動其他制度的完善，也能夠在很大程度上防范政府的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2、建立信息反饋與公開制度。信息反饋與公開不僅能夠有效反應(yīng)組織運(yùn)行過程中的問題，及時(shí)調(diào)整和校準(zhǔn)目標(biāo)，并且能夠有效的防范舞弊，對于提高政府內(nèi)部管理效率，完善監(jiān)督機(jī)制，提高政府的社會公信力極為重要。

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