提高蘇北后發(fā)地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化質(zhì)量

顧云嶺

蘇北城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)為特征的起步階段、以工業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)建設(shè)為特征的發(fā)展擴(kuò)張階段，目前正進(jìn)入以產(chǎn)城互動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為特征的轉(zhuǎn)型提升階段。當(dāng)前，蘇北城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，城鎮(zhèn)化水平顯著提高，城鎮(zhèn)化的帶動力、影響力日益顯現(xiàn)。

但總體上看，蘇北縣域城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量還有待提高，半城鎮(zhèn)化、偽城鎮(zhèn)化、被城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象還一定程度上存在。產(chǎn)業(yè)支撐帶動乏力，縣域競爭力還不強(qiáng)，缺工業(yè)、缺大項目、缺大企業(yè)，城鎮(zhèn)化動力不足，蘇北縣城城鎮(zhèn)化率比全省平均水平低10個百分點(diǎn)左右。城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力不強(qiáng)，大量農(nóng)村人口流動到外地務(wù)工或滯留農(nóng)村。有的地方存在過度開發(fā)、人為造城的現(xiàn)象，公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)成本過高，導(dǎo)致城市建設(shè)資金“貧血”，債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。規(guī)劃建設(shè)水平不高，城鎮(zhèn)規(guī)劃的深度、廣度、前瞻性、協(xié)調(diào)性不夠，規(guī)劃不合理較為普遍，城鎮(zhèn)功能不全，難以發(fā)揮集聚引領(lǐng)作用。有的為城鎮(zhèn)而城鎮(zhèn)，趨同性嚴(yán)重，城鎮(zhèn)建設(shè)千城一面，缺乏地方特色、人文氣息。有的風(fēng)貌被破壞、文脈被割斷，城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏靈魂和生命。公共服務(wù)體系滯后。城鎮(zhèn)社會保障體系不健全、覆蓋面不廣，就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、文化等公共服務(wù)落后于人口集聚的速度，不能滿足人民群眾的需求，農(nóng)民進(jìn)城后并未完全融入城鎮(zhèn)生活。城鄉(xiāng)發(fā)展相對割裂。由于規(guī)劃滯后、治理不力等原因造成的交通擁擠、環(huán)境惡化、就業(yè)困難、資源缺乏等城市病及農(nóng)村環(huán)境退化、“空心村”、“三留守”等農(nóng)村病都有所顯現(xiàn)。城鄉(xiāng)發(fā)展分割，城鄉(xiāng)關(guān)系脫節(jié)，城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)難以破解。

可以推斷，隨著全面小康社會建設(shè)的深入推進(jìn)，資源環(huán)境約束的逐步加劇，農(nóng)民收入和生活水平的不斷提高，過去那種依靠大量消耗土地資源，依靠廉價農(nóng)村剩余勞動力供給，依靠低成本公共服務(wù)推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式都將不能持續(xù)，蘇北縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)型勢在必行。

蘇北作為后發(fā)地區(qū)，要按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的要求，圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)，趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。2014年江蘇省政府一號文件出臺了扎實推進(jìn)城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見，其中對蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)一步提出了明確要求。

構(gòu)建縣域新特產(chǎn)業(yè)集群。把培育產(chǎn)業(yè)集群作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。引導(dǎo)工業(yè)布局向蘇北縣域轉(zhuǎn)移，合理布局縣域產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)南北共建園區(qū)，構(gòu)建集聚度高、輻射聯(lián)動強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)空間布局和特色功能區(qū)板塊，帶動縣域二三產(chǎn)業(yè)繁榮，為縣域城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)力引擎。找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位。結(jié)合縣域資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，堅持宜新則新、宜特則特，注重錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補(bǔ)，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭。因地制宜發(fā)展現(xiàn)有的新能源、新材料、臨港、環(huán)保、機(jī)械裝備、現(xiàn)代物流、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)，培大育強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成有明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的特色縣、專業(yè)鎮(zhèn)。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚。圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的裂變擴(kuò)張，不斷吸引國內(nèi)外資源向縣域內(nèi)流動，積極培育縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈項目向?qū)I(yè)園區(qū)聚集，實現(xiàn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。推進(jìn)產(chǎn)城互動。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展繁榮城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集中，推動縣域中心城市建設(shè)，建立比較完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系，增強(qiáng)縣域城鎮(zhèn)示范輻射功能，促進(jìn)資源整合和合理配置，進(jìn)一步吸納集聚二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成良性互動。創(chuàng)新投融資機(jī)制。建立市場主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化機(jī)制，建立多元化、多渠道、多層次投融資機(jī)制，吸引各種資本投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的出讓轉(zhuǎn)讓收益，發(fā)行股票、債券等融資方式，廣泛吸引社會資金參與城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，突破土地財政的束縛。

打造縣域版田園城市。蘇北各縣大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，城鎮(zhèn)化水平不高，但生態(tài)環(huán)境、田園風(fēng)光較好，可以圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，打造縣域版田園城市，讓湛藍(lán)的天空、潔凈的河流、碧綠的田野和優(yōu)美的城市建筑相映成趣，把蘇北城鄉(xiāng)建設(shè)融入建設(shè)美麗中國、美好江蘇的實踐中。提升規(guī)劃建設(shè)理念。從區(qū)域協(xié)調(diào)、資源開發(fā)保護(hù)、環(huán)境資源承受能力、人居環(huán)境、人文傳承與發(fā)揚(yáng)等多方面，提升城鎮(zhèn)規(guī)劃水平。按照“緊湊型城鎮(zhèn)、開敞性區(qū)域”的理念要求，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，構(gòu)建以縣城為中心、小城鎮(zhèn)為紐帶、新型社區(qū)及村莊為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)空間格局，塑造具有時代特征和地域特色的城鄉(xiāng)空間。加快建設(shè)縣域中心。圍繞沿海城鎮(zhèn)軸、東隴海城鎮(zhèn)軸、徐州都市圈等規(guī)劃區(qū)域，將區(qū)位和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的縣城培育為具有較強(qiáng)輻射傳遞能力的中等城市，條件一般的縣城建設(shè)成中心城市對縣域輻射的次級中心，最大程度拓展縣級中心的空間服務(wù)范圍，使之成為發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、推進(jìn)新型工業(yè)化的主要空間，吸納就業(yè)、集聚人才、推動創(chuàng)新的重要基地。堅持以建設(shè)生態(tài)園林城市為目標(biāo)，營造縣城良好的生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境。推動縣域城市新區(qū)和開發(fā)區(qū)緊湊建設(shè)，疏散緩解老城區(qū)壓力。建設(shè)宜業(yè)宜居小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟(jì)的支撐點(diǎn)，是聯(lián)系城鄉(xiāng)的橋梁紐帶，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭和有效依托，是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。按照2014年江蘇省政府一號文件要求，堅持把小城鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要節(jié)點(diǎn)，分類引導(dǎo)、差別發(fā)展、擇優(yōu)培育，推動具有特色產(chǎn)業(yè)、文化積淀、生態(tài)魅力的小城鎮(zhèn)多樣化、個性化發(fā)展，努力建設(shè)工業(yè)商貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)、文化旅游名鎮(zhèn)、生態(tài)宜居城鎮(zhèn)。打造生態(tài)美麗鄉(xiāng)村。深入開展美好城鄉(xiāng)建設(shè)行動，把農(nóng)村環(huán)境綜合整治向深度廣度推進(jìn)。堅持政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、因地制宜，推進(jìn)村莊凈化、綠化、美化。圍繞蘇北水鄉(xiāng)、湖蕩濕地、濱海灘涂等地域特色，結(jié)合歷史文化、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、建筑特色、鄉(xiāng)風(fēng)民俗，塑造環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明的鄉(xiāng)村風(fēng)貌，形成生態(tài)宜居、舒適便利的城鄉(xiāng)環(huán)境，讓城市和鄉(xiāng)村都成為人們宜居樂居的美好家園。

實現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城“進(jìn)得來、留得住、有保障”。城鎮(zhèn)化最終是集聚人口、集約資源、集成要素，提升人的生活質(zhì)量的過程。讓農(nóng)民帶著“土地”進(jìn)城。土地是農(nóng)民的命根子。尊重農(nóng)民的意愿，保護(hù)農(nóng)民的利益，處理好土地問題很關(guān)鍵。保證農(nóng)民進(jìn)城后繼續(xù)享受在土地上的收益，讓農(nóng)民帶著“土地”進(jìn)城。切實提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，探索農(nóng)村宅基地、承包地流轉(zhuǎn)、退出機(jī)制，積極推行農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障及土地合作股權(quán)、農(nóng)村住房及宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房及商業(yè)用房收益的“雙置換”。著力解決農(nóng)民進(jìn)城后的“飯碗”問題。農(nóng)民進(jìn)城，如果不能很好地就業(yè)，城鎮(zhèn)化就是假象?？h域城鎮(zhèn)化過程中必須提供更多的就業(yè)崗位，實現(xiàn)勞動力就近轉(zhuǎn)移，推動人口向城鎮(zhèn)集聚。對愿意進(jìn)城的農(nóng)民加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，不斷提高農(nóng)民的收入水平，通過更快地富裕農(nóng)民來減少農(nóng)民。鼓勵農(nóng)民外出打工、創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)越的條件和環(huán)境。真正讓農(nóng)民享受“城里人”的待遇。由于工作在城市，保障在農(nóng)村，形成農(nóng)民城鄉(xiāng)“鐘擺式”遷徙。2014年中央一號文件提出，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。加快戶籍制度改革，完善土地管理制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換，公共資源均衡配置，逐步剝離附加于戶籍制度上的不公平福利制度，逐步縮小城鄉(xiāng)收入水平和公共服務(wù)差距，實現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民在勞動報酬、子女教育、社會保障、醫(yī)療服務(wù)、住房租購等方面的公平共享。

（作者系中共江蘇省阜寧縣委書記）

責(zé)任編輯：錢國華endprint