民生視角下政府職能轉(zhuǎn)變規(guī)律與路徑探索

董田甜

新時期，保障和改善民生被提到前所未有的高度，體現(xiàn)了黨和政府執(zhí)政的最終目的，也是黨和政府在今后需要解決的關(guān)鍵性問題。就政府管理和發(fā)展而言，需要滿足改善民生的多樣化需求，必須不斷深化行政體制改革，才能更好地為民眾服務，而政府體制改革的核心是不斷推進政府職能轉(zhuǎn)變和發(fā)展。因此，保障和改善民生，必須以政府職能的轉(zhuǎn)變和發(fā)展為前提，使得政府職能由管制向服務再向民生導向轉(zhuǎn)變。

一、民生發(fā)展進程中的政府職能轉(zhuǎn)變規(guī)律

政府職能的產(chǎn)生、發(fā)展和變革是人類社會不斷發(fā)展變化的結(jié)果。不同社會或同一社會的不同發(fā)展時期，社會對政府職能的需求不同，政府職能供給也會發(fā)生相應的變化。每一個社會發(fā)展階段的政府職能除了共性之外，也都具有該階段的特殊性，體現(xiàn)出政府職能發(fā)展變化的基本規(guī)律，參照我國民生發(fā)展進程中的訴求，政府職能轉(zhuǎn)變的規(guī)律性主要歸結(jié)為以下幾個方面：

政府職能現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”政府治理是國家治理體系的重要構(gòu)成，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心即是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于必須實現(xiàn)政府職能的現(xiàn)代化。這是我國政府職能轉(zhuǎn)變的總體趨勢和必然規(guī)律。政府職能轉(zhuǎn)變是全面深化改革的重要組成部分，其轉(zhuǎn)變的根本目的是加快實現(xiàn)政府職能的現(xiàn)代化，這也是鞏固和改善民生的內(nèi)在要求。當前我國政府職能轉(zhuǎn)變已取得一定成就，但距離現(xiàn)代化的要求還存在差距，要實現(xiàn)這一目標，關(guān)鍵是解決好現(xiàn)代政府的定位問題，政府與市場、政府與社會的邊界問題。通過減少政府對市場的不當干預，加強對市場的有效監(jiān)管，調(diào)整政府對社會的管理和公共服務職能，使其更多地向民生傾斜，從而使政府職能與政府在國家治理體系中的角色定位保持一致性，以實現(xiàn)政府職能的現(xiàn)代化。

管理服務擴大化。社會管理職能并不是國家和政府的衍生，在階級國家產(chǎn)生以前一直存在，是伴隨人類社會發(fā)展始終的職能。社會管理職能同樣遵循由少到多、由簡單到復雜的發(fā)展趨勢。伴隨著社會公共事務的增多，越來越復雜多樣化，帶來了諸多的社會問題和矛盾，緩解和處理好這些民生問題是社會管理應有的職能范圍。從政府職能發(fā)展的歷史看，社會管理職能呈現(xiàn)遞增和擴大的趨勢，由為少數(shù)人統(tǒng)治的工具變成為多數(shù)人謀福利的工具。而政府職能重心的轉(zhuǎn)移體現(xiàn)出服務職能的日益擴大化。以我國為例，在工業(yè)化和商品經(jīng)濟發(fā)展時期，政府的職能重心是經(jīng)濟建設，這是由社會主義國家的歷史前提和面臨的歷史任務決定的。進入后工業(yè)化和后現(xiàn)代化時代，隨著信息化和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，以經(jīng)濟建設為中心的政府職能結(jié)構(gòu)不能適應社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的需要，需推動其重心向提供公共服務轉(zhuǎn)變。管理與服務的結(jié)合是發(fā)展民生政治的應有之義，無論管理與服務，作為責任主體的政府部門都應發(fā)揮核心作用。社會管理主要以行政管理為基礎，以法治為保障，對社會關(guān)系進行調(diào)整和約束，政府在其中起主導作用，具有一定的強制性。而公共服務以政府和公眾合作為基礎，強調(diào)公民權(quán)利與民生福祉，強調(diào)政府有所為和有所不為，不能缺位、錯位和越位。推進公共服務均等化需要以高效規(guī)范的社會管理為基礎，同時社會管理必須和公共服務有效結(jié)合起來，才能達到政府職能轉(zhuǎn)變的目標。

利益需求民意化。從社會契約論的角度來看，政府是民眾通過契約或授權(quán)或派出代表組成，民眾和政府構(gòu)成委托——代理關(guān)系，政府通過行使公共事務為民眾謀福利，所以政府應以民眾和社會意志為轉(zhuǎn)移，滿足社會和公眾的需要。推進我國政府職能轉(zhuǎn)變要開門搞改革，哪些事情不管，哪些事情該管，應當讓社會公眾參與進來，充分聽取各方意見，才能更好地體現(xiàn)社情民意。[1]改善教育、醫(yī)療、住房和就業(yè)，不斷提高人民生活水平，是民眾的期盼，對于目前集中存在的環(huán)境污染、物價上漲、食品安全、收入分配等民生問題，公眾質(zhì)疑則較多。但在政治運行的實踐過程中，由于社會結(jié)構(gòu)的分散性、復雜性和政府信息的不充分，使得民眾利益需求的聚合和表達缺乏制度化的參與和決策渠道，或者只是少數(shù)人利益需求的反映，形成以政府為中心對社會的管制，措施往往不能充分回應公眾訴求，存在很大弊端。因此，政府需要根據(jù)社會和公眾需求的公共性程度、發(fā)展規(guī)律和自身能力等條件綜合權(quán)衡，來界定政府職能，達到政府需求與供給兩方面的互動。檢驗政府職能轉(zhuǎn)變的成效以是否能讓群眾滿意為標準，黨的十八大報告也突出強調(diào)“提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的根本目的”。只有真正關(guān)注民眾需求，解決民生難題，才能使政府真正實現(xiàn)以民之所望施政，達到民生政府的改革目標，這在一定程度上是適應政府職能發(fā)展趨勢和規(guī)律的必然要求，是建設中國特色社會事業(yè)和實現(xiàn)中國特色政治發(fā)展的必然選擇。

供給市場化社會化。西方從20世紀80年代以來，掀起重塑政府、新公共管理運動等一系列行政管理體制改革浪潮，我國立足于政府職能的轉(zhuǎn)變，也經(jīng)歷了一系列機構(gòu)改革和調(diào)整。縱觀其改革成效和發(fā)展趨勢，集中體現(xiàn)在政府職能供給逐步向市場化和社會化轉(zhuǎn)變。加快政府職能轉(zhuǎn)變，其實質(zhì)是使政府從不該管的事務中抽身，集中力量管好自己應該管的事，簡政放權(quán)，厘清和理順政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系。政府職能供給的市場化是指政府按照市場規(guī)律和原則轉(zhuǎn)變職能的供給方式，主要表現(xiàn)為：一是放松或取消對市場的某些管制，促進市場的發(fā)育和發(fā)展；二是在公共服務領(lǐng)域引入市場機制，將政府的權(quán)威和市場交換的優(yōu)勢有機結(jié)合，借助于市場手段和方式達到實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標。社會化是指政府調(diào)整公共事務管理的職能范圍和履行職能的行為方式，將一部分公共職能交給社會承擔并由此建立起政府與社會的互動關(guān)系，以有效處理社會公共事務的過程。[2]在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國政府職能的邊界并不清晰，“越位”、“缺位”問題明顯，主要表現(xiàn)在：行政壟斷、地方保護，尚未放開對要素市場的管制，沒有形成公平開放的市場競爭機制；行政審批項目仍較多較繁，對微觀經(jīng)濟干預過細；對社會事務包攬較多，社會組織培育較弱，難以發(fā)揮有效作用。推進政府職能的市場化和社會化，重點是政府向市場、企業(yè)、社會組織和民眾放權(quán)。如減少審批事項，減少企業(yè)稅費，落實企業(yè)投資決策自主權(quán)，放寬民間投資市場的準入，培育規(guī)范社會組織發(fā)展，給社會組織較大活動空間，等等。政府職能通過向社會和市場的轉(zhuǎn)移，政府自身減輕負擔，由微觀向宏觀管理轉(zhuǎn)變，專注于宏觀經(jīng)濟的調(diào)整和轉(zhuǎn)型，社會事務的管理和服務，有利于政府、社會和市場三方的發(fā)展，也是向民生轉(zhuǎn)變的政府職能必然的發(fā)展趨勢和規(guī)律。endprint

二、民生視角下我國政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇

政府職能轉(zhuǎn)變是我國行政體制改革的核心，在明確民生導向、總結(jié)發(fā)展規(guī)律的基礎上，應找準政府職能轉(zhuǎn)變的根本路徑，集中力量攻克重點和難點，取得令民眾滿意的實質(zhì)性進展。當前我國政府職能轉(zhuǎn)變存在的基本問題及面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，概括地表現(xiàn)為：一是政府宏觀管理、社會管理和公共服務職能與傳統(tǒng)經(jīng)濟職能相比，相對顯得滯后和弱化；二是政府的經(jīng)濟職能需要進一步在市場化改革中明確角色定位和調(diào)整方向；三是政府管理方式、運行機制以及政府透明度、回應度、執(zhí)行力需要在實踐中加大改進和創(chuàng)新力度，等等。針對這些問題和挑戰(zhàn)，需以改善民生為基礎，推進以下四個方面政府職能的有效轉(zhuǎn)變。

改善民生推動經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。2014年政府工作報告指出：“擴大內(nèi)需是經(jīng)濟增長的主要動力，也是重大的結(jié)構(gòu)調(diào)整，需把消費作為擴大內(nèi)需的主要著力點?！边@表明拉動消費內(nèi)需對于中國目前的經(jīng)濟發(fā)展十分重要，而改善民生能夠有效提升和拉動消費內(nèi)需。但由于目前的社會建設明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展，民生問題沒有得到應有的改善。因此，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府一方面應通過改善民生的一系列措施，如完善社會保障政策、推進衛(wèi)生教育事業(yè)、促進就業(yè)和公平分配等，減少貧困人口數(shù)量，增加民眾收入和購買力，提升社會的消費內(nèi)需拉動能力，為經(jīng)濟發(fā)展提供健康的、可持續(xù)的推動力量；另一方面，政府應以民生為本，界定政府職能定位，構(gòu)建順應市場化改革要求的中國特色政府職能模式，理順政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮好政府、市場、社會的作用，加強宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護職能，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，是政府職能轉(zhuǎn)變的客觀要求，也是實現(xiàn)經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展的體制保障。

改善民生使政府改革得到民眾認同。改革是2014年政府工作的首要任務，政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變的順利推進的關(guān)鍵在于得到民眾的廣泛擁護和支持，而得到民眾的廣泛擁護和支持的關(guān)鍵在于改善民生。只有通過不斷改善民生，使民眾的基本生活和利益保障得到明顯的改善，民眾才能普遍認同政府改革，從而使政府執(zhí)政合法性和有效性得到加強。民眾從來都是政府改革的主要推動力量，如在改革進程中民生狀況得不到改善，民眾的認同和支持度就會下降，政府的執(zhí)政合法性也會面臨嚴峻考驗，改革的阻力就會增加，社會矛盾也會因此增多。對于涉及各方面利益的政府職能轉(zhuǎn)變來說，首先，政府應積極回應人民群眾對深化改革的強烈呼聲和殷切期待，在方案的制定、實施和評價各個環(huán)節(jié)，擴大民眾的參與度，充分聽取民意，不僅要看改了什么，更要看是否回應民眾的民生訴求，這樣的改革成效才能讓民眾滿意。如在深化行政體制改革方面，在2013年下放416項審批事項的基礎上，2014年再取消和下放200項以上，進一步簡政放權(quán)，建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開，這在激發(fā)市場活力的同時，也是回應民意、創(chuàng)新社會創(chuàng)造力的利器。其次，政府應改革不符合職能轉(zhuǎn)變要求的考核方式，著眼于民生而非政績導向，克服實際上偏重經(jīng)濟發(fā)展的考核，不以“GDP論英雄”，同時加入生態(tài)環(huán)境、資源節(jié)約、民生發(fā)展狀況和公共服務質(zhì)量等方面量化、硬性考核指標，消除官員短期政績行為，因地制宜整合政府部門職能，使功績制與行政問責制掛鉤，監(jiān)督公務員清晰明確履行政府職能。如此，才能推動政府職能全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，在公共服務、生態(tài)文明和公平正義方面取得實際成效。

改善民生，加強社會管理和社會建設。調(diào)查顯示，近年來中國民眾所關(guān)注的熱點焦點幾乎都是民生問題。比如，2010年占城鎮(zhèn)居民關(guān)注前六位的社會問題分別是：物價、醫(yī)療改革、住房價格、下崗及就業(yè)、社會保障、食品藥品安全；占農(nóng)村居民關(guān)注前六位的社會問題分別是：農(nóng)村醫(yī)療改革、物價、養(yǎng)老制度和相關(guān)方案、農(nóng)民增收、農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)業(yè)政策。這表明民眾越來越看重自身的現(xiàn)實生活，而且對生活的期望值也在不斷提高。但與經(jīng)濟發(fā)展的幅度和成就相比，民生問題的改善相對滯后，同民眾的普遍期待有明顯差距，已經(jīng)成為現(xiàn)階段社會矛盾問題的重要源頭。構(gòu)建和諧社會的體制基礎的核心問題在于政府職能轉(zhuǎn)變及在此基礎上的國家發(fā)展戰(zhàn)略的改變。因此，政府是解決民生問題、進行社會建設和社會管理的關(guān)鍵，必須以改善民生為重點，克服越位、糾正錯位、彌補缺位，突出其社會管理、公共服務職能。以民生為本，重塑政府的服務精神；以職能為中心，提升政府的服務能力。只有加快建設民生政府，以城鄉(xiāng)社區(qū)為載體，以居民需求為導向，整合人口、就業(yè)、社保、民政、衛(wèi)生、文化等社會管理和服務資源，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，才能有效解決各種社會矛盾，維護群眾利益和社會穩(wěn)定。[3]

改善民生，統(tǒng)籌政策措施和制度安排。改善民生是一項長期艱巨的任務，需從政府發(fā)展戰(zhàn)略的高度對其加以統(tǒng)籌考慮，堅持建機制，補短板，兜底線，從國家層面對民生政策和制度安排進行頂層設計，努力推進基本民生保障的制度體系建設。保障和改善民生的制度建設需要加強以下幾個方面：首先，完善民眾共享改革發(fā)展成果的制度安排。建立公民參與經(jīng)濟、政治、文化和社會生活事務的機會均等化機制，通過擴大公民在公共決策執(zhí)行過程中的參與，使得政府決策制定民意化和公開化，增加決策執(zhí)行成功的可能性。其次，完善就業(yè)和收入分配更加公平的制度安排。要深化就業(yè)和分配制度改革，進一步發(fā)揮市場配置勞動力資源的基礎性作用；提高人民的收入和生活水平，重點是提高貧困人口和低收入群體的收入水平。再次，完善反映和維護公民利益的制度安排，重視傾聽弱勢群體在公共政策制定過程中的聲音，創(chuàng)造寬松的民意表達環(huán)境，給人們充分表達的權(quán)利。最后，完善政府公共服務均等化的制度安排。[4]在公共服務的設施建設、體系維護、資金投入、技術(shù)力量投入等方面制定具體政策，推進均等化、普惠化實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。政府在保障和改善民生、促進生態(tài)文明建設、實現(xiàn)社會公平方面發(fā)揮著核心作用，要通過改革逐步理順政府、企業(yè)和各類社會組織之間的關(guān)系，防止政府集權(quán)、越權(quán)和腐敗，努力建設民生政府以實現(xiàn)政府職能的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變。

參考文獻：

[1]沈榮華.找準政府職能轉(zhuǎn)變的切入點[J].中國黨政干部論壇，2013（6）.

[2] 王樂夫，李珍剛.論中國政府職能社會化的基本趨向[J].學術(shù)研究，2002（11）.

[3] 孫洪敏.構(gòu)建以民生為本的中國特色社會管理模式[J].南京社會科學，2013（2）.

[4] 盧繼元.中國特色社會主義視域中的民生問題與改善[J].理論學刊，2012（1）.

〔本文系江蘇省社科研究重點課題“江蘇民生政府構(gòu)建研究（13SQB-064）”項目成果；江蘇省高校哲學社會科學基金項目“江蘇民生政府發(fā)展戰(zhàn)略與對策研究（2013SJB6300062）”階段性成果；江蘇省高校研究生科研創(chuàng)新計劃“中國民生型政府的構(gòu)建研究（CXZZ12-0338）”階段性成果；江蘇省教育科學“十二五”規(guī)劃立項課題“民生導向的城鄉(xiāng)教育資源配置戰(zhàn)略與對策研究（C-c/2013/01/051）”階段性成果。〕

（作者單位：南京師范大學公共管理學院）

責任編輯：張功杭endprint