強化權力運行制約和監(jiān)督 推進反腐治理能力現代化

楊根喬

黨的十八屆三中全會強調必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制。對于我們深化政治體制改革，著力規(guī)范權力行使，從源頭上防治腐敗，推進反腐治理能力現代化，具有十分重要的意義。

一、當前權力運行制約和監(jiān)督體系存在的主要問題

當前，權力運行制約和監(jiān)督體系并不完善，在權力運行制約與監(jiān)督實踐中還存在著一些缺位現象。

權力結構之間制約的規(guī)范性和權力配置的科學性不夠，決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權之間有的沒有形成相互制約。主要表現為黨的領導機關和政府機關之間，政府機關和其他政權機關之間，政府機關和企業(yè)組織之間，政府機關和人民團體之間，很多職能活動的規(guī)范性不強，相互之間的分工不夠科學。從黨委看，權力劃分不科學，各級黨委權力過于集中，黨內權力配置失衡，黨委既是決策機關，又是執(zhí)行機關，同時黨內監(jiān)督機關也受其領導。此外，黨代會雖然是同級黨的最高權力機關，但在日常政治生活中也很難起到實際領導作用。從政府看，政府內部各職能部門和崗位掌握的權力過于集中，缺乏必要的權力分解，權力配置不合理，職權劃分不明確，交叉、重疊現象比較突出，存在不少不受制約和監(jiān)督的權力“真空”地帶，致使行政管理中錯位、越位、失位以及相互推諉、扯皮現象大量存在。從人大和政協(xié)看，作為權力主體，人大和政協(xié)在依法行使職權職能、對黨委、政府實施制約和監(jiān)督等方面，尚缺乏有力的制度保障，處于事實上的弱勢地位。如人大對“一府兩院”如何制約和監(jiān)督，現行制度沒有具體規(guī)定。憲法、地方人大和政府組織法規(guī)定各級人大對本地區(qū)內的重大事項有決定權，而《中國共產黨地方黨委會工作暫行條例》卻把這項權力賦予了地方各級黨委。

權力運行的程序化程度不高，權力運行過程不夠公開透明，暗箱操作和“潛規(guī)則”問題比較突出。程序是行使權力的方式、步驟、順序和時限，它在權力運行中的地位是極為重要的。長期以來，在我國公共權力運行中，對權力運行的程序關注不夠，存在著重實體輕程序、重結果輕過程的傾向。具體表現為缺乏嚴密而準確的程序性規(guī)定和依據，未能形成相互銜接、環(huán)環(huán)相扣的權力運行程序；有的雖然規(guī)定了權力運行程序，卻不遵守程序，或者隨意減免程序、改變程序；一些規(guī)章制度制定得較好，而程序性規(guī)定卻相對較少，導致這些制度進入不了運行程序，不能有效地發(fā)揮作用，這直接影響著權力的有效制約與監(jiān)督，為一些人的瀆職行為留下了漏洞。同時，公共權力運行的民主化、透明化程度不高，權力主體往往只對權力運行中的事項、內容和結果等最基本信息進行公開，權力運行程序和規(guī)則對外公開不夠，民眾知情權、參與權和監(jiān)督權難以保障，從而使暗箱操作與“潛規(guī)則”盛行，權力“尋租”、幕后交易、權力壟斷、以權謀私等腐敗現象頻現。

權力往往過分集中于主要領導干部手中，存在少數主要領導干部獨斷專行和個人說了算的現象。我國原有政治體制的權力結構延續(xù)了戰(zhàn)爭年代軍事集權和計劃經濟時代黨政集權的權力結構模式，形成了一套自上而下單向走向的二維權力結構。這個權力結構，從縱向看，存在著領導向群眾集權，上級向下級集權的傾向；從橫向看，存在著黨政一體化、政經一體化與政社一體化的問題。權力過于集中必然會使一些主要領導者視權力為私有物，用個人意志代替法律，以言代法，一人說了算。近年來，被查處的腐敗案件中各級黨政“一把手”約占總數的1/3甚至更高，成為腐敗的“高發(fā)群”和“重災區(qū)”，就說明權力制約和監(jiān)督尤為重要。

制度的威懾力和制約力不強，存在著障礙和漏洞，“牛欄關貓”現象時有發(fā)生。從紀律和條例等制度規(guī)定看，一是有些已建立的制約與監(jiān)督制度，大多是原則性條文，內容比較空泛和籠統(tǒng)，理論的要求多于行為的約束，可操作性不強。如“嚴禁跑官要官”、“嚴禁用公款相互宴請”、“嚴禁用公款、公車外出旅游”等規(guī)定，由于沒有具體的執(zhí)行程序，也沒有具體的執(zhí)行主體和監(jiān)督檢查措施，所以實行起來“嚴禁”就成為“言禁”。二是有的制度雖然建立了，但還不完全適應新形勢新任務的要求，裝飾性功能太強，實際制約力太小，有的為不遵守制度者留下“缺口”。如“黨員領導干部廉潔從政若干準則”中規(guī)定：不準“接受可能影響公正執(zhí)行公務的禮物饋贈和宴請”，這就給違反者留下了可鉆的空子，即“不影響公正執(zhí)行公務的禮物饋贈和宴請就可以接受”。三是有些原有的制度不管用，新制度尚未建立，致使制約與監(jiān)督實踐中無規(guī)可循、無矩可蹈。[1]四是有些制度執(zhí)行不力，在具體處理違規(guī)事件時，因人而異、因事而異，遷就和原諒多，使制度失去了威懾力和生命力。從法律制度看，一是立法工作不平衡，權力立法過于膨脹而公民合法的政治權利立法相對短缺；管理立法的數量遠多于監(jiān)督立法的數量；經濟立法和行政立法的法律法規(guī)占總數的60%，而民主政治方面只占4%。二是行政執(zhí)法不盡如人意，執(zhí)法部門和執(zhí)法人員有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現象時有發(fā)生，徇私枉法、執(zhí)法犯法等濫用權力的行為也屢見不鮮。三是我國的憲法監(jiān)督和違憲審查制度處于空白狀態(tài)。

現有的民主監(jiān)督體系在實踐中缺乏合理的分工與合作，其作用和功能的綜合效應沒有得到應有的發(fā)揮。目前，我國已經形成了同級黨委、紀律檢查機關，人大、政協(xié)以及隸屬政府的行政監(jiān)察、審計監(jiān)督和檢察機關、審判機關監(jiān)督等主體多元、形式多樣、渠道多種的制約監(jiān)督體系。然而，在實踐中各監(jiān)督主體雖各有其監(jiān)督制約重點，但因各監(jiān)督機構缺乏明確的職責分工和協(xié)調配合的規(guī)范體系，使得互相脫節(jié)、各自為戰(zhàn)，或者相互扯皮推諉現象時有發(fā)生，權力運行制約和監(jiān)督并未達到預期效果。從黨內監(jiān)督看，制約監(jiān)督下級較多，制約監(jiān)督上級較少；現行的紀委雙重領導體制，是以橫向領導為主，縱向領導為輔，各級紀委既是同級黨委的被領導者，又是同級黨委的監(jiān)督者，其干部配備、任免調動、經費開支等都由同級黨委掌控，其監(jiān)督很難到位。從人大和政協(xié)的制約監(jiān)督看，各級人大的決定權往往讓位于各級黨委，其監(jiān)督權和決定權處于“虛置”狀態(tài)；民主黨派對執(zhí)政黨及其政權機關存在著較大的依附性，缺少獨立的制約監(jiān)督載體，制約監(jiān)督作用也相對有限。從行政監(jiān)察與審計監(jiān)督和檢察機關、審判機關的監(jiān)督看，行政監(jiān)察與審計監(jiān)督一樣，其監(jiān)督機構獨立性不強，在人事、行政、財力、物力等諸多方面要受當地黨政機關的領導，受權力部門干擾和各種利益牽制，不敢、不能和不便監(jiān)督；[1]司法機構的監(jiān)督側重于事后監(jiān)督，主要依據法律來處理公安機關移交的案件或其他組織與個人的申訴，具有一定的被動性。endprint

公民權利對公共權力的監(jiān)督十分有限，多數處于自發(fā)的、零散的、被動的狀態(tài)，難以形成整體合力。公民權利對公共權力的監(jiān)督，主要包括輿論監(jiān)督、群眾性組織監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督和信訪監(jiān)督等。從輿論監(jiān)督看，有些輿論監(jiān)督時有時無，近年來因新聞媒體輿論監(jiān)督引發(fā)的新聞官司屢屢敗訴，導致新聞媒體輿論監(jiān)督不力和不易問題并存。從群眾性組織監(jiān)督看，由于政治體制原因，工會、婦聯(lián)和共青團等群眾性組織對執(zhí)政黨及政權機關存在著較大的依附性，缺少獨立性，這決定了其制約監(jiān)督乏力。從群眾監(jiān)督看，由于缺乏對公共權力進行有效監(jiān)督的信息來源機制和監(jiān)督權利保障機制，黨務政務公開不到位，信息不對稱，人民群眾不能很好地履行自己的知情權、參與權和監(jiān)督權，影響了群眾監(jiān)督的積極性。同時，群眾監(jiān)督多數也是處于自發(fā)的、零散的、被動的狀態(tài)，難以形成整體合力。從信訪監(jiān)督看，由于信訪制度存在缺陷又缺乏立法保障，信訪部門本身的獨立性、權威性不高，不具備獨立徹底解決問題的功能，其發(fā)揮監(jiān)督作用也十分有限。[1]

二、強化權力運行制約和監(jiān)督體系的對策思考

強化權力運行制約和監(jiān)督體系，不僅是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是推進黨的反腐倡廉建設的根本舉措。只有積極探索健全權力運行制約和監(jiān)督體系多種路徑，切實做到讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，才能從源頭上預防和懲治腐敗。當前，按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系要求，必須做好以下工作。

強化適應全面深化改革要求的權力構成體系。一是要健全權力授予，強化對權力代行者產生方式的制約和監(jiān)督。在權力的獲得環(huán)節(jié)上保障權力所有者對權力代行者的選擇權。應完善黨和國家的選舉制度，逐步實行各級黨代表、人民代表的直接選舉，進一步擴大各級黨代表、人大代表和領導人差額選舉的范圍和比例，逐步實行黨政正職領導干部差額選舉，同時在候選人的提名方式上，更加注重民意和公認度，引入候選人競爭機制，切實體現選舉人的意志。二是要改革權力配置，強化對權力運行過程的制約和監(jiān)督。改變權力過于集中的狀況，通過權力的適當分解和科學配置，明確權力界限，使一個地方的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權分離開來，形成互相制衡的機制；使一級黨政領導班子內部職權有明確的邊界，將權力限制在一定范圍之內；使各級黨政主要領導干部職責權限進一步規(guī)范，職責定位和工作任務更加明確，防止個人專斷、大權獨攬。三是要采用綜合手段，強化對權力運行后果的制約和監(jiān)督。主要是綜合運用法律、紀律和經濟手段等，對在權力運行過程出現的違法亂紀等行為進行制約和監(jiān)督。

強化適應時代化要求的權力制衡體系。制度是對權力運行的最好制衡。按照與時俱進的要求，不斷建立健全具體制度，改革和創(chuàng)新制度，使制度管用和有效，并提高制度的執(zhí)行力。一是健全規(guī)范各級黨政主要負責人權力行使制度。制定加強對主要領導干部監(jiān)督的制度，適當分解主要領導干部的權力和責任，實行“一把手”不直接分管人、財、項目等具體事務的制度和末位發(fā)言制度，形成領導班子成員內部相互制約和協(xié)調的權力運行閉環(huán)系統(tǒng)；完善上級黨委或紀委常委成員同下級主要領導干部談話制度；推行新提任領導干部有關事項公開制度；規(guī)范并嚴格執(zhí)行領導干部工作生活等保障制度，完善并嚴格執(zhí)行領導干部親屬經商、擔任公職和社會組織職務、出國定居等相關制度規(guī)定。二是健全規(guī)范重點領域和關鍵環(huán)節(jié)權力行使制度。健全完善重大決策的形成機制和程序，建立決策的考核評價、失誤糾錯和終身追責制度；轉變政府職能，加快行政審批制度改革，簡政放權，合理劃分、科學配置黨政部門及其內設機構的權力和職能，對直接掌管人、財、物等高風險部門和崗位的權力進行規(guī)范。加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督，把行政監(jiān)察滲透到行政管理的各個環(huán)節(jié)和層面，深入開展執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察；發(fā)揮審計機關熟悉財政財務、精通查賬等專業(yè)優(yōu)勢，加強對領導干部在經濟決策、經濟管理等經濟責任方面的審計監(jiān)督。三是健全決策與管理公開、服務公開和結果公開制度。實行權力清單制度，讓權力在陽光下運行，制定地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程，使隱性權力公開化、顯性權力規(guī)范化。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。四是健全改進作風常態(tài)化制度。首先，加強對作風建設的領導和監(jiān)督，加快作風建設領導體制和工作機制改革和建設。其次，健全領導干部帶頭改進作風、深入基層調查研究機制，完善聯(lián)系和服務群眾各項制度，完善選人用人專項檢查和責任追究制度。第三，改革會議公文制度，減少會議、文件，著力改進會風文風。第四，健全嚴格的財務預算、核準和審計制度，著力控制“三公”經費支出和樓堂館所建設。第五，完善選人用人專項檢查和責任追究制度，著力糾正跑官要官等不正之風，堅決查處買官賣官的腐敗案件。第六，改革政績考核機制，把民生改善、社會進步、生態(tài)效益、作風轉變等指標和實績作為重要考核內容，著力解決“形象工程”、“政績工程”以及不作為、亂作為等問題。

強化適應法制化要求的權力運作保障體系。加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作統(tǒng)一領導，一是改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協(xié)調小組職能，充分發(fā)揮好紀檢、法院、檢察、公安、監(jiān)察、審計等機關和部門的職能作用。二是落實黨風廉政建設責任制，明確要求黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任，同時要制定實施切實可行的責任追究制度，以保證責任追究到位，切實發(fā)揮黨內監(jiān)督專門機關作用。三是完善黨的紀律檢查工作雙重領導體制，制定強化上級紀委對下級紀委領導的規(guī)定，明確查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時，必須向上級紀委報告。四是改革派駐機構和創(chuàng)新巡視制度，著力加強紀檢監(jiān)察派出機構建設，逐步落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，省、市、縣紀檢監(jiān)察機關向同級黨政機關派駐紀檢監(jiān)察機構，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。派駐機構對派出機關負責，履行監(jiān)督職責。改進中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋，不斷增強巡視監(jiān)督的威懾力和實效性。五是健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部報告?zhèn)€人有關事項、任職回避等方面法律法規(guī)。六是制定和完善有關行政實體法和程序法，明確規(guī)定權力的授予范圍、方式，權力運行的程序和界限，確保權力的合法性、權威性與規(guī)范性。研究制定《反貪污賄賂法》、《廉政法》、《舉報法》、《監(jiān)督法》等有效約束權力運作、防止腐敗的專項法律法規(guī)，把對權力運行的有效約束納入國家法律體系。要嚴格依法行政，及時查處各類違法違紀案件，維護法律的權威，不允許存在法律以外的特權，真正做到法律面前人人平等。[2]

強化適應社會化要求的權力監(jiān)督合力體系。加強監(jiān)督的總體規(guī)劃，避免各種監(jiān)督主體的相互碰撞，使各種監(jiān)督機制既能發(fā)揮積極性、主動性和創(chuàng)造性，又能發(fā)揮整體效能，增強監(jiān)督系統(tǒng)的合力。一要加強黨內民主監(jiān)督。把黨組織的嚴格監(jiān)督與黨員干部的自律結合起來。拓寬黨員參與黨內事務的渠道，切實保障黨員的知情權、參與權和監(jiān)督權。二要發(fā)揮好人大監(jiān)督作用。圍繞對重點權力的制約和監(jiān)督，加強法規(guī)建設和對“一府兩院”及重要權力部門的監(jiān)督，運用工作視察、工作檢查、工作述職等形式，通過實行代表質詢制、代表視察制、提案答復制等，發(fā)揮各級人大作為權力授予機關的監(jiān)督作用，并就重大決策、改革發(fā)展穩(wěn)定的熱點難點問題和關系群眾切身利益問題依法行使監(jiān)督權。三要支持和保證政協(xié)的民主監(jiān)督。各級政協(xié)要廣開言路，充分運用協(xié)商會議、提案、視察、建議案、反映社情民意等形式，不斷探索民主監(jiān)督的新辦法、新途徑，拓寬監(jiān)督渠道，擴大監(jiān)督范圍，豐富監(jiān)督內容，充分發(fā)揮民主黨派和各界人士民主監(jiān)督優(yōu)勢。四要壯大社會組織監(jiān)督力量。當前，在社會組織不斷發(fā)展壯大的新形勢下，要在憲法、法律的范圍內，充分發(fā)揮社會組織在推動政府決策的民主化、對黨和政府民主監(jiān)督等方面的積極作用。五要加強群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。進一步發(fā)展社會主義民主，保障群眾知情權、參與權和監(jiān)督權，拓寬群眾對施政行為的監(jiān)督渠道，擴大群眾有序的政治參與，增強群眾的監(jiān)督意識和能力。要規(guī)范新聞輿論的監(jiān)督，盡快出臺《新聞監(jiān)督法》，依法保障新聞媒體的調查、報道、批評和評論權利，使輿論監(jiān)督工作逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。[2]

參考文獻：

[1]山東行政學院課題組.當前我國權力監(jiān)督與制約機制薄弱的機理分析[J].山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2005（5）.

[2]張英.論我國權力監(jiān)督制約機制的架構及其運行要求[J].湖北社會科學，2007（12）.

（作者系安徽省社會科學院馬克思主義研究所副所長，研究員）

責任編輯：張功杭endprint