現(xiàn)階段縣級市應(yīng)如何使用土地資源更好經(jīng)營城市

許琳

【摘 要】經(jīng)營城市在今天已經(jīng)不是一個新鮮詞匯，理論上來說就是，地方政府利用市場機制來籌集城市建設(shè)資金，通過銀行貸款，發(fā)行股票、債券，采用BOT方式融資，將獲得的資金投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后出讓土地獲得財政收入，進而再投入再建設(shè)再收益形成良性循環(huán)。但通過仔細(xì)研究現(xiàn)在的城市，尤其是縣級城市，不難發(fā)現(xiàn)利用土地財政經(jīng)營城市也帶來了一些現(xiàn)實問題：城市住宅用地價格與住房價格被推高，城市居民居住、生活成本上升，城市發(fā)展不均衡，公共產(chǎn)品提供不完善，地方政府債務(wù)風(fēng)險加大，土地增值帶來的收益并未流入政府口袋。本文就現(xiàn)階段我國發(fā)展現(xiàn)狀，以江蘇省邳州市為案例，從怎樣合理融資、土地應(yīng)該如何經(jīng)營、如何實現(xiàn)政府收益最大化、收益再投入如何分配等方面探討縣級城市應(yīng)如何更好的經(jīng)營城市，促進城市資源的優(yōu)化配置，推動政府職能的轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

新一代黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體指出，面對嚴(yán)峻的世界經(jīng)濟環(huán)境，在傳統(tǒng)的三駕馬車動力不足的當(dāng)下，中國經(jīng)濟依然有著足夠的增長動力，這個動力來自于我國的城鎮(zhèn)化進程。城鎮(zhèn)化進程要加快，城市就要擴大規(guī)模、提高質(zhì)量，其中最大的制約因素就是資金問題。怎樣才能有效解決建設(shè)需要和資金短缺的難題？在主要依靠財政投入進行城市建設(shè)的傳統(tǒng)體制外，我們又探索出一條和市場經(jīng)濟相適應(yīng)的、可以增強城市建設(shè)后勁的發(fā)展措施——經(jīng)營城市。在現(xiàn)階段的財稅體制下，縣級城市的發(fā)展只能更多的依靠土地財政作為“本錢”去開發(fā)經(jīng)營城市。近年來江蘇省邳州市的發(fā)展速度較快，同時其社會組成結(jié)構(gòu)在華東一帶較有代表性，蘇北、山東、河南、安徽的縣級城市與其相似較高。本文結(jié)合邳州市的發(fā)展經(jīng)營模式，總結(jié)邳州市經(jīng)營發(fā)展經(jīng)驗，對如何使用土地資源更好經(jīng)營城市進行探討，希望能夠給現(xiàn)階段縣級市發(fā)展話題提供參考性素材。

秦皇島地處我國華北地區(qū)，地理位置優(yōu)越，自然環(huán)境較好，適合人類生存發(fā)展，此外，秦皇島是溝通華北和東北，北方和南方的交通要塞，自古以來，交通要地都是重點建設(shè)發(fā)展對象，所以，從自然條件和人文條件來說，秦皇島都是非常具有投資價值的城市。但秦皇島畢竟是中小城市，城市建設(shè)不夠完善，基礎(chǔ)設(shè)施較差，對于企業(yè)投資有一定的影響。

一、什么是經(jīng)營城市

經(jīng)營城市作為當(dāng)下一種比較普遍的城市建設(shè)理念，在市場經(jīng)濟條件下應(yīng)運而生，這個理念已經(jīng)為人們所廣泛接受并應(yīng)用與城市建設(shè)。它通過地方政府融資平臺，向銀行貸款，發(fā)行股票、債券，采用BOT方式等來進行城市建設(shè)融資，按照商品化要求逐步提高城市公用事業(yè)的收費，大力推行城市土地的有償使用，倡導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施部門的企業(yè)化經(jīng)營和社會化管理，為突破城市建設(shè)資金瓶頸、實現(xiàn)城市建設(shè)事業(yè)的持續(xù)快速健康發(fā)展提供了一條有效途徑，這已經(jīng)為許多城市的有效實踐所證實。

經(jīng)營城市的一個重要前提，就是將城市看成一宗數(shù)額巨大、形態(tài)多樣的國有資產(chǎn)，通過對該資產(chǎn)的科學(xué)運營，為城市再建設(shè)籌集更多資金。就城市而言，土地資本、建筑物、水資源及城市環(huán)境和形象都是城市資產(chǎn)，是政府最大的國有資產(chǎn)。這些資產(chǎn)就成為政府經(jīng)營城市的城市資本。城市資本主要三種基本形式：一是自然資本，即自然生存，未經(jīng)人力作用、產(chǎn)權(quán)屬于國家所有的自然物質(zhì)，主要形態(tài)是土地、地下礦藏以及水源、樹木等城市自然資源。自然生成的資源也是資本，或者說是潛在的資本，這些資源一旦被開發(fā)利用，就可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的資本。二是人化資本，即經(jīng)過資金投入、人力作用后而存在的資本，如道路、橋梁、醫(yī)院、學(xué)校、公園等城市基礎(chǔ)設(shè)施。這些設(shè)施都是長期投資的結(jié)果，對城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)進行經(jīng)營，可以盤活城市資產(chǎn)的存量，激活城市的潛力，使死錢變?yōu)榛铄X、資產(chǎn)變成資金。三是延伸資本，比如城市品牌、空間經(jīng)營、命名權(quán)、特許使用權(quán)等。這些大量的城市無形資產(chǎn)，表現(xiàn)為政府政策、歷史文化、城市風(fēng)光、生活居住軟環(huán)境等等。獨特的歷史文化、城市風(fēng)光，可以帶來旅游業(yè)的繁榮，政策的有目的導(dǎo)向，可以吸納某些領(lǐng)域的專項投資；宜人舒適的居住環(huán)境，開放包容的公平競爭環(huán)境，亦可以吸納優(yōu)秀人才、資金等的流入。

經(jīng)營城市的核心理念，就是把城市當(dāng)成一份需要用心經(jīng)營的資產(chǎn)。政府經(jīng)營城市，就是運用市場機制，把城市資產(chǎn)當(dāng)作最大的國有資產(chǎn)投入營運，形成“投入-產(chǎn)出-再投入”的良性循環(huán)機制，走“以城養(yǎng)城、以城建城、以城興城”的城市建設(shè)市場化道路，實現(xiàn)城市自我滾動、自我積累、自我發(fā)展、自我增值。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)營城市實現(xiàn)并改變了過去城市建設(shè)投融資單純依靠政府的被動局面，繼而把尋求資金的目光擴展到整個社會。

二、經(jīng)營城市存在的風(fēng)險和問題

1.資金回收周期長，資金使用效率低

一個投資項目，一般要經(jīng)過投資（借貸）——經(jīng)營——回收——還貸（有盈利）——再投入這一個過程。由于地方政府投融資涉及的大部分是大投入的項目，這個過程的長短直接影響企業(yè)資金的運作和工程建設(shè)進度。在很多縣級城市中，資金經(jīng)過多個部門的層層關(guān)卡后，數(shù)量減少，使用率降低，回收時間拉長，給再投入增加了壓力。比如很多老城區(qū)舊城改造土地拍賣項目，從立項到土地拍賣后土地出讓資金到位，再加上拆遷清障等工作，僅上述幾個環(huán)節(jié)一輪下來，至少需要一年，如此長的周轉(zhuǎn)期，完全捆住了資本再投入再發(fā)展的流動性。再比如，縣級政府融資多采用銀行貸款方式，銀行貸款一般是3-5年為主，而項目建設(shè)完成及達到盈利水平起碼在5 年以上，兩者期限明顯不匹配，致使償債資金難以靠項目通過自身盈利支付。

2.融資渠道單一，負(fù)債率較高

現(xiàn)階段，地方政府融資主要通過融資平臺開展進行。地方政府融資平臺是指由地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項目的建設(shè)開發(fā)、經(jīng)營管理和對外融資活動，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費和財政資金等作為還款來源的企業(yè)（事）業(yè)法人機構(gòu)。隨著融資平臺的建設(shè)、融資手段的不斷發(fā)展，也伴隨著出現(xiàn)了一些高風(fēng)險的不良現(xiàn)象：隨著國家對地方政府性債務(wù)管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT（建設(shè)—移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出；融資平臺公司退出管理不到位，部分融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強；地方政府性債務(wù)管理制度不夠完善，目前國家尚未出臺統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務(wù)管理制度，但地方政府性債務(wù)的規(guī)?？刂?、預(yù)算管理和風(fēng)險預(yù)警等管理仍顯薄弱；部分單位違規(guī)取得和使用債務(wù)資金，部分債務(wù)資金未及時安排使用等。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門、管理、資金分散，影響了經(jīng)營城市多元化融資體制的進程

縣級政府直接參與城市經(jīng)營活動，會把城建基礎(chǔ)設(shè)施工程交給多個部門來推進開展，這在一定程度上能夠調(diào)動積極性，多方籌措資金，短時間內(nèi)能保證工程資金和進度，但是長遠(yuǎn)來看，其對應(yīng)的資金分散、人力分散、管理分散均不利于融資平臺開展資本化運作、吸納民間資金、內(nèi)外舉債等多元化融資的嘗試。

4.多數(shù)縣級城市經(jīng)營未能得到預(yù)期收益，且經(jīng)營城市所得資金去向不明確

放眼望去，現(xiàn)在不少縣級城市城區(qū)、近郊儲備土地已經(jīng)賣光，而且多數(shù)土地為大批量、低價格售出，土地財政的收入不可持續(xù)，土地增值帶來的收益并未流入政府口袋；近幾年，在全國房地產(chǎn)大環(huán)境的潮流下，城市住宅用地價格與住房價格被推高，城市居民居住、生活成本上升，但是基層群眾百姓購買力卻未相對的提高；政府經(jīng)營城市所得資金投向不明確，存在城市發(fā)展不均衡，公共產(chǎn)品提供不完善，基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)不配套等問題。

三、經(jīng)營城市經(jīng)驗總結(jié)及相應(yīng)建議

1.第一筆融資應(yīng)靠金融手段而非賣地

土地是不可再生資源，賣一塊少一塊。政府應(yīng)當(dāng)運用多種金融手段，比如發(fā)行債券、融資平臺的企業(yè)資產(chǎn)證券化、進行第一筆融資，將所得資金用于養(yǎng)地，使土地增值后，再賣出土地，以獲得更好的收益，爾后將收益進行再分配、再投入。BOT模式應(yīng)盡量少用，這只不過是將低價賣地的交割土地時間延后，政府也不能得到土地增值帶來的效益，反而要付給合作企業(yè)較高的融資成本。2012年，邳州市在徐州縣市區(qū)首家成功發(fā)行企業(yè)債券10億元，融資到帳23.2億元，比去年凈增15億元。

2.充分經(jīng)營土地資源

（1）科學(xué)規(guī)劃，先行建設(shè)，促進土地升值。對城市地塊發(fā)展做出科學(xué)、合理的規(guī)劃，并由上級政府批準(zhǔn)，避免相鄰城市之間的惡性競爭。開展城市建設(shè)，獲得先行優(yōu)勢，通過加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善城市生活居住、投資與經(jīng)營環(huán)境，促進地價上升，之后再出租或出讓土地使用權(quán)，可以大幅度增加土地經(jīng)營收入。

（2）先抵押，后出售。在城市建設(shè)初期，城市基礎(chǔ)設(shè)施尚未建設(shè)完善，城市土地的級差地租還沒有更多地注入進來，同時申請使用土地的投資者們手中尚未積累起很多的現(xiàn)金，購買土地使用權(quán)的資金總量較少，購買力有限，地價自然也就難以升高。而隨著時間的推移和城市建設(shè)的不斷加強，一方面，城市建設(shè)資金不斷投入，使城市土地所含有的級差地租逐漸提高，必然從價格形成角度促進地價上升；另一方面，隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，社會上的資金增多，申請使用土地的投資者不僅人數(shù)增多，而且他們平均持有的現(xiàn)金增多，在銀行信用度提高，能夠用來購地的借貸資金也增多，這又可以從市場供求關(guān)系和購買力角度，促進城市土地價格上升。這樣，城市土地價格在未來幾年、十幾年甚至幾十年時間跨度內(nèi)的年平均上升率，必將顯著高于銀行貸款年利率，更高于市政建設(shè)債的年利率，地價年平均上升率高于市政建設(shè)債年利率和銀行貸款年利率的差額，分別就是通過地產(chǎn)抵押、先借市政建設(shè)債和銀行貸款籌集而相應(yīng)推遲出售土地的年收益率。先抵押，后出售的土地經(jīng)營策略，是不要單純?yōu)榱嘶I資而急于賣地，但是對于必要的建設(shè)用地，還是應(yīng)當(dāng)正常地供應(yīng)，即使在土地價格較低的階段，也要毫不吝惜地出售，該賣就得賣。

（3）先收購，后租售。應(yīng)當(dāng)注意收購閑置的和低價的土地，以備將來出售。除了收購閑置土地之外，城市政府還應(yīng)當(dāng)充分運用法律規(guī)定的優(yōu)先規(guī)模權(quán)，收購低價出售的土地。在市場交易中，為了逃稅、逃費，買方和賣方很可能作假，使交易價偏離市場的正常價格水平。對交易價明顯偏低的，政府就應(yīng)該行使優(yōu)先購買權(quán)，通過收購儲備手段將土地買過來。

（4）先出租，后出售。在保證必要的建設(shè)用地供應(yīng)的同時，應(yīng)考慮將土地先多出租，后多出售。有一些土地使用者可能會由于暫時缺少購地資金而愿意在約定期限內(nèi)租用土地，每年支付地租，對此應(yīng)當(dāng)歡迎并主動去出租。這樣做等于擴大了購買和租用的土地現(xiàn)實購買力，有助于通過市場競爭提升地租水平，進而提升地價。

（5）嚴(yán)格依法開展招標(biāo)拍賣。為了發(fā)揮市場經(jīng)濟作用，提高土地經(jīng)營效益，城市土地使用權(quán)的出租和出讓，都應(yīng)當(dāng)盡可能多的依法采取招標(biāo)和拍賣方式，盡量少用協(xié)議方式，以防止政府資產(chǎn)變相流失。

3.推動內(nèi)外部力量，化解債務(wù)風(fēng)險

（1）債務(wù)制度化。在銀監(jiān)會、審計署的多頭監(jiān)控下，縣級融資主體防控風(fēng)險意識得到強化，在制度建設(shè)及程度規(guī)范方面逐步完善。同時，政府應(yīng)就政府性債務(wù)的舉借、使用、償還和監(jiān)督管理等作出明確規(guī)定，使政府投資項目的融資工作從此有章可依。進一步深化制度，成立融資決策專家委員會，引入專家評審機制，對政府融資項目進行充分的論證建議，提高融資決策水平。

（2）項目有序化。應(yīng)利用原有平臺，放緩項目投資步伐，集中力量，優(yōu)先保證在建工程，部門配套項目暫緩開工，對新投資開工項目必須要有后續(xù)資金配套才能開工，或者和建設(shè)合作企業(yè)協(xié)商分期付款合作模式。抓緊開展各項資金回流工作，壓縮政府投資項目融資總量，在項目之間合理配置已取得的信用資金，提高資金使用效益。

（3）債務(wù)顯性化。由于政府預(yù)算從未將政府投資項目及償債資金列入預(yù)算內(nèi)容，債務(wù)資金循環(huán)體外的部門和公眾難以知悉投資項目情況和資金情況，政府債務(wù)問題始終有些神秘色彩。因此建議：建立政府債務(wù)預(yù)算編制體系并通過縣（市）兩會傳達到各個層面，將直接債務(wù)納入債務(wù)專項預(yù)算管理，在預(yù)算中直接體現(xiàn)或有負(fù)債中的顯性負(fù)債。

參考文獻：

[1]邳州市人民政府，《2012年度政府工作報告》，2013.1

[2]王佃利，經(jīng)營城市的新理念及風(fēng)險回避，CPA中國行政管理，2003.2

[3]趙偉，城市土地經(jīng)營——經(jīng)營城市的核心，云南地理環(huán)境研究，2006.1

[4]審計署，《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果公告》，2013.6

[5]周義，地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險的思考，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報，2012.10

[6]邳州市財政局，《關(guān)于邳州市2012年財政預(yù)算執(zhí)行情況的報告》，2013.1

[7]邳州市人民政府，《2012年全市經(jīng)濟社會發(fā)展情況通報》，2013.1