集體土地流轉(zhuǎn)及國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)土地市場(chǎng)探索

呂華

【摘 要】本文從集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析入手，對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)及國(guó)有建設(shè)用地管理存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策思考。

【關(guān)鍵詞】集體土地流傳；國(guó)有建設(shè)用地；二級(jí)土地市場(chǎng)

集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)（簡(jiǎn)稱土地流轉(zhuǎn)）是對(duì)我國(guó)沿襲多年的集體土地制度的一項(xiàng)重大改革。是應(yīng)對(duì)我國(guó)快速發(fā)展的城市化步伐，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入的總要保障。按照我國(guó)土地法的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家可以為了公共利益的需要而對(duì)土地進(jìn)行征收，而這種公共利益的概率較為模糊，難以有效界定。地方政府往往為了自身利益的需要，而向農(nóng)民征收土地獲得巨大的土地財(cái)政收益。從目前的土地使用制度角度來看，我國(guó)農(nóng)村的集體土地屬于集體所用，不能直接在土地二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行流動(dòng)。而需要在進(jìn)行征收后才能獲取土地的流通權(quán)?，F(xiàn)行土地制度不僅不能有效的規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)及規(guī)范國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)土地市場(chǎng)，需要從理論上規(guī)范我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度。基于此，本文以集體土地流轉(zhuǎn)及國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)土地市場(chǎng)為研究對(duì)象，通過對(duì)存在的問題進(jìn)行分析，通過淺顯的探討和研究，希望能夠?qū)τ谶@種形勢(shì)有所幫助。

一、集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

根據(jù) 2012年A市年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，A市耕地面積只有497634.50公頃，占總面積的36.48%，而居民點(diǎn)和工礦用地達(dá)到了143244.21公頃，達(dá)到了12.32%，可以看出A市耕地面積較小，而城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積明顯偏大。據(jù)A從 2002-2011 年的十年的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，耕地面積從507634減少到490001公頃，減少了17633公頃。

從圖可以看出，A市耕地變化總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，雖然近幾年來，A市政府都從政策上采取了一些必要的措施，來防止因?yàn)槌擎?zhèn)化過快給地方耕地影響多大，但由于受到地方建設(shè)沖動(dòng)以及土地財(cái)政的影響，A市耕地變化趨勢(shì)呈現(xiàn)了下降趨勢(shì)，并在2008年后加快了下降幅度，因此，必須從另一角度即集約利用耕地的經(jīng)營(yíng)方式來轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的不利格局，最終確保糧食安全。

二、集體土地流轉(zhuǎn)及國(guó)有建設(shè)用地管理存在的問題

1.土地流傳相關(guān)法律法規(guī)不完善

當(dāng)前，隨著城市化發(fā)展步伐的加快，過去部分農(nóng)村進(jìn)行了“村改居”，既將原來的農(nóng)村村民委員會(huì)改為城市居民委員會(huì)。也同樣將原來的集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。這樣的規(guī)定，就使得過去的集體土地自然的被轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地。這種做法雖然國(guó)家明令禁止，但土地管理法的這項(xiàng)規(guī)定也使得為農(nóng)民集體土地所有權(quán)受損提供了合法路徑。目前，在我國(guó)的土地管理法中只有征收一種形式，而無征用的形式。這樣的法律規(guī)定，就使得國(guó)家在對(duì)農(nóng)村集體土地只能通過征收的形式來獲得其使用權(quán)，農(nóng)民也不得不流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。因此，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的單向流轉(zhuǎn)的根源在于現(xiàn)行土地管理法對(duì)農(nóng)用地使用的嚴(yán)格限定。我國(guó)的土地管理法，具有明顯的按區(qū)位劃分土地用途的特征。土地管理法的這樣規(guī)定，最初的目的是通過嚴(yán)格保護(hù)耕地的形式，來確保糧食安全，最大限度的實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食的自己自足，避免農(nóng)民將集體土地任意的進(jìn)行轉(zhuǎn)化，而使得我國(guó)土地紅線難以保障。在這樣的法律規(guī)定的前提下，農(nóng)民將集體土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓為非農(nóng)業(yè)用地將承擔(dān)高昂的代價(jià)，因?yàn)閲?guó)家通過土地管理法只是保障了農(nóng)村集體土地用于農(nóng)村生產(chǎn)方面，而如果將農(nóng)村集體土地用于其他的非農(nóng)用途，土地管理法將難以保障其權(quán)益。

2.征占耕地主要由地方政府主導(dǎo)

從土地流傳現(xiàn)狀來看，批準(zhǔn)建設(shè)用地，需要土地管理部門進(jìn)行批準(zhǔn)，而縣區(qū)和縣區(qū)以下政府是沒有審批權(quán)限的。一些政府官員法律意識(shí)不強(qiáng)，權(quán)利超限使用，既和個(gè)人在土地審批中可能獲得的利益有關(guān)，更和當(dāng)前我國(guó)地方政府過度依賴土地財(cái)政有關(guān)。地方政府對(duì)土地征收可以解決財(cái)政資金緊張的狀況，而保護(hù)耕地是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，在短期利益和長(zhǎng)期責(zé)任面前，地方政府自然傾向于前者。隨著城市規(guī)模越來越大，而在發(fā)展面前，財(cái)政資金緊張狀況一直是其發(fā)展的瓶頸問題，必須要尋求新的收入增長(zhǎng)點(diǎn)來滿足發(fā)展的需要。當(dāng)經(jīng)營(yíng)城市不但可以推動(dòng)房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及為政府帶來大量財(cái)政收入的時(shí)候，征用土地成為了地方政府一項(xiàng)重要的工作。地方政府賣地和征地的規(guī)模越來越大，土地出讓金作為獨(dú)立收入來源占地方預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)收入的比重也越來越大，不僅是最大的“預(yù)算外收入”，而且也是名符其實(shí)的“第二財(cái)政”。

3.農(nóng)民在集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)中處于弱勢(shì)地位

農(nóng)民在集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)中處于弱勢(shì)地位，主要表現(xiàn)在：首先，從農(nóng)民集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的形式來看，這種土地關(guān)系是一種單向的關(guān)系，只要是國(guó)家進(jìn)行土地權(quán)的征收都帶有一定的強(qiáng)制性，農(nóng)民無法拒絕這種土地權(quán)的征收行為，土地管理法也沒有對(duì)農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)利保障。其次，是征地收益具有很高的不確定性。按照現(xiàn)行制度的規(guī)定，國(guó)家在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行集體土地權(quán)征收的過程中，一般是通過法定的補(bǔ)償權(quán)利來進(jìn)行征收的，而政府會(huì)在較高價(jià)位上對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這部分轉(zhuǎn)讓收益歸于政府所有，農(nóng)民沒有權(quán)利進(jìn)行索取。也就是說，集體土地在經(jīng)過低價(jià)征收和高價(jià)出讓環(huán)節(jié)后，其主要收益部分是歸屬國(guó)家所有，構(gòu)成了地方政府的重要財(cái)政收入的來源，農(nóng)民集體并未能享受原屬于集體所有的土地出讓時(shí)帶來的增值部分。

三、集體土地流轉(zhuǎn)及國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)土地市場(chǎng)探索

1.從平等保護(hù)集體土地來修訂土地管理法

一方面，要對(duì)政府的征地行為進(jìn)行約束，嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地的規(guī)模，減少城市發(fā)展對(duì)土地征用的無序發(fā)展問題。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府?dāng)U張性土地發(fā)展政策，而逐步向內(nèi)涵式、集約化土地使用方式轉(zhuǎn)變，來減少城市發(fā)展的占地需求，減弱地方財(cái)政對(duì)土地的過度依賴問題。另一方面，城市按土地出讓價(jià)使用農(nóng)民集體土地。城市發(fā)展過程中，對(duì)土地的需求從過去的單純的征用向租用農(nóng)民土地方向發(fā)展，也就是說城市只能租用農(nóng)民集體土地，而不能占用農(nóng)村集體土地，農(nóng)村的土地使用權(quán)長(zhǎng)期歸屬農(nóng)民所有。這樣也可以讓城市在使用農(nóng)民集體土地時(shí)就必須按市場(chǎng)出讓價(jià)支付使用成本，讓農(nóng)民獲得更多的土地收益。

2.引入集體土地發(fā)展權(quán)

我國(guó)應(yīng)通過修改土地管理法中關(guān)于城市土地國(guó)有的規(guī)定，尊重現(xiàn)階段城市化進(jìn)程中城市并存國(guó)有土地與集體土地的事實(shí)，對(duì)集體土地不再采取征收的做法，以設(shè)置土地發(fā)展權(quán)制度來取代現(xiàn)在倍受詬病的征地制度。同時(shí)，在發(fā)展過程中，要通過對(duì)集體土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置，來發(fā)展和規(guī)范我國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范我國(guó)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)的需求，完善我國(guó)土地二級(jí)市場(chǎng)，保障我國(guó)農(nóng)村農(nóng)民的合法權(quán)益。進(jìn)而可以有效的保護(hù)我國(guó)耕地資源，防范土地違規(guī)流轉(zhuǎn)問題的發(fā)生，減少土地流失的擴(kuò)大化趨勢(shì)和浪費(fèi)問題。通過市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，來協(xié)調(diào)用地矛盾。

3.開展基于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度體系試點(diǎn)

黨的十八大三中全會(huì)在對(duì)農(nóng)村土地管理上進(jìn)行了較為嚴(yán)格和規(guī)范的規(guī)定，并多次采用了依法這個(gè)詞語，可以看出，中央對(duì)農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀的擔(dān)憂以及對(duì)如何規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理的關(guān)注。中央提出了要“盡快修訂相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，規(guī)范有序的推進(jìn)農(nóng)村土地改革，保護(hù)農(nóng)民受益，提高農(nóng)民收入”?；诖耍枰陂_展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，不斷的推進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)改革，其開展的主要原則是：在遵守國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，通過完善制度規(guī)定，確保政府在進(jìn)行農(nóng)村集體土地征收過程中，做到有法可依、有法必依。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃嘉義.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保障問題.經(jīng)濟(jì)論壇，2011，（12）

[2]鄧大才.關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的幾個(gè)重大判斷.學(xué)術(shù)研究，2009，（10）