城鎮(zhèn)化過程中農民參與鄉(xiāng)村公共決策的代理路徑分析

吳曉軍， 楊延冰

(陜西廣播電視大學 公共管理系，陜西 西安 710119)

在鄉(xiāng)村治理中，治理效益的優(yōu)化不僅依靠政府推動，更要依靠農民群眾的自主性和創(chuàng)造實踐，積極發(fā)揮鄉(xiāng)村村民的創(chuàng)新活力。[1]但是農民參與能力的層次性和差異性決定著參與決策的實際效果。因此，在農民參與能力還不足以更好地影響鄉(xiāng)村公共決策中管理部門行為的情況下， 尋求提高農民參與能力的途徑，促進農民積極有效地參與鄉(xiāng)村社會管理，就成為了迫切需要解決的現實問題。

一、農民參與鄉(xiāng)村公共決策的現狀分析

就目前農民參與鄉(xiāng)村公共決策的現狀而言，其參與的總體水平還有待進一步提升，其中涉及一個重要的因素就是農民參與的能力問題。

(一)農民參與鄉(xiāng)村公共決策的意識不足

我國社會主義民主政治建設取得了較大的發(fā)展，但由于各種因素，農民對政府與公民的關系還沒能做出科學合理的認識。農民參與鄉(xiāng)村公共決策本質上體現了政府與公民之間的互動。而在鄉(xiāng)村治理中，一方面，參與體制在涉及農民參與的時間、地點、形式等具有不明確性，使得農民對自身參與所能發(fā)揮的作用更具不確定性，這在一定程度上制約了農民參與的積極性和主動性；另一方面，在農民的觀念中，認為政府的宗旨就是為人民服務，對政府依然存在著一定的依賴性。長期如此，農民會覺得參與是一種偶然，而不參與才是一種必然和具有正常性，那么農民參與公共決策的能力就缺乏有力的支撐。同時由于農民參與能力的限制，鄉(xiāng)村治理中的農民參與在很大程度上成為了政府管理部門單一行為的參與過程和模式。

(二)農民參與鄉(xiāng)村公共決策的制度乏力

鄉(xiāng)村治理中，農民的參與機制還不夠健全，制度安排過于寬泛而不夠具體。農民參與所享有的各項權利缺乏有效落實和相關機制保障，如村民自治中的“四個民主”和“三個自我”等權利不同程度上受到干涉。同時政府管理部門政策信息公開的渠道比較單一，缺乏多樣化，這樣農民對參與鄉(xiāng)村公共決策的相關政策和制度缺乏足夠了解，影響農民的參與能力，制約了農民參與的效力。另外，農民參與往往作為分散的個體進行?，F實中，盡管農民通過各種參與途徑試圖影響公共決策以維護自身合法權益，促使鄉(xiāng)村決策的公共利益取向的最大化，但畢竟個體參與力量還是非常有限的。一方面，農民個體所擁有的資源是有限的，這就在一定程度上制約著農民參與決策過程和影響決策行為的能力；另一方面，在政府主導的參與模式中，面對具有強大資源的政府管理部門，農民自身的力量就顯得弱小，更談不上影響決策的動向。正是由于制度規(guī)范缺乏科學合理的安排，農民參與缺乏相關組織作為支撐，村民間存在著參與能力的差異以及由此產生的政治影響力的不平等性，限制了農民參與鄉(xiāng)村決策的能力，甚至阻礙著村民自治和鄉(xiāng)村治理的發(fā)展進程。[2]

(三)農民參與鄉(xiāng)村公共決策的素質薄弱

公民科學文化素質包括公民受教育程度和公民科學素質。農民的科學文化素質是影響其參與鄉(xiāng)村公共決策的內在因素，是農民進行利益表達，切實維護和履行自身權利義務的前提和條件。在鄉(xiāng)村治理過程中，薄弱的科學文化素質導致農民對參與公共決策的認識不足。一方面，因受教育程度的限制，農民缺乏參與決策的相關專業(yè)知識，使其在參與過程中出現盲目和被動的局面，進而無法以理性的思維和態(tài)度決定自身參與的途徑和方式，從而影響了參與能力的發(fā)揮；另一方面，由于農民薄弱的科學素質的制約，參與鄉(xiāng)村決策所采用的手段和方法單一，同時也缺乏科學、技術支撐。這在某種程度上影響了農民作為參與主體能力和作用的發(fā)揮，限制了其參與鄉(xiāng)村治理的廣度和深度。

二、農民參與鄉(xiāng)村公共決策的代理路徑分析

農民參與鄉(xiāng)村公共決策的代理模式是建立在農民與鄉(xiāng)村政府管理部門關系的基礎之上，從農民角度出發(fā)并結合農民參與能力，運用幾何分析的方法，分析農民參與能力的變動對自身參與程度和借助代理程度的影響，進而在農民、鄉(xiāng)村管理者、代理方構成的三角關系中，探討公眾對代理的需求關系。

圖1 農民參與鄉(xiāng)村公共決策的代理路徑示意圖

如圖1所示，A表示鄉(xiāng)村管理者，B表示農民，C表示代理方；以B為原點，以BC為橫軸表示借助代理的程度，以BA為縱軸表示農民自身參與的程度，θ表示農民參與鄉(xiāng)村公共決策的能力。在圖1中，隨著農民參與能力的提升，分別出現C1、C2、C3等三種不同的代理參與狀態(tài)，這也構成了農民參與鄉(xiāng)村公共決策的三種主要的代理路徑。具體分析如下：

(一)代理導向型的參與路徑

若θ在(0，45°)區(qū)間運行，則|x1|>|y1|，出現C1。即當農民參與的能力屬于該區(qū)間范圍內時，農民自身參與的程度弱于代理程度。在這種模式下，由于農民參與能力的限制，為了保障農民利益訴求的表達和參與的有效性，農民參與鄉(xiāng)村公共決策應該借助代理方，通過委托—代理的方式將自身的利益訴求轉換到代理方，這將產生兩種方式：一是直接由代理方代表自己進行參與活動；二是農民通過借助代理的優(yōu)勢來提升自身參與的層次，代理只是作為參謀，但是即使這樣，由于農民參與的能力不足，對參與決策所涉及的相關知識缺乏較深的了解和掌握，代理方的意見和建議會在雙方的合作中占據主導地位。因此，論選取哪種途徑和方式，代理方在雙方關系中都占據主導地位。因此，稱此參與狀態(tài)為代理導向型參與路徑。

(二)共同協作型的參與路徑

若θ=45°，則|x2|=|y2|，即出現C2。這意味著當農民參與的能力在45°狀態(tài)下運行時，農民自身參與的程度與代理程度相當。在這種情況下，由于農民在參與鄉(xiāng)村公共決策中積累了一些參與的經驗，對鄉(xiāng)村公共決策的相關知識和參與程序的認識得到提高，參與能力得到相應提升。此時農民參與能力使其可以獲得和代理方同等的層次和資源，但是該狀態(tài)下，農民仍然需要借助代理方，不過此時的參與形式不是之前的代理導向型參與方式，而是與代理方一道就鄉(xiāng)村公共決策中的問題交換資源，共同協作，進而再次提升農民參與的層次和能力，擴大鄉(xiāng)村公共決策的影響力。因此，把這種參與狀態(tài)稱為共同協作參與路徑。

(三)農民導向型的參與路徑

若θ在(45°，90°)區(qū)間運行，則|x3|<|y3|，出現C3。即當農民參與的能力在此區(qū)間范圍內運行時，農民自身參與的程度強于代理程度。該參與狀態(tài)下，無論是從廣度還是深度上，農民對涉及鄉(xiāng)村公共決策的基礎知識與專業(yè)知識等都有了很深的了解和掌握，并且能夠以較為理性的思維選擇參與的形式和途徑，農民參與的層次和能力得到了很大的提升。此時，農民參與的代理方式轉化為以農民為主導的參與模式，農民可以運用自身已經具備的資源進行有效參與，不過在某些方面還需要向代理方咨詢，當然，咨詢的范圍較前兩種模式會縮小，代理方在這個過程中扮演著輔助者的角色。這種狀態(tài)下，農民作為參與主體才意味著真正有效參與鄉(xiāng)村公共決策。因此，這種參與狀態(tài)被稱為農民導向型參與路徑。

(四)特殊型的參與路徑

若θ=0，則移動到C。該狀態(tài)下，農民沒有參與鄉(xiāng)村公共決策的能力，這種情況在現實中極少，甚至沒有。此時參與狀態(tài)中就會出現兩種方式：一是農民不參與或退出參與；二是代理方完全代理。若θ=90°，則移動到A。這種參與狀態(tài)意味著農民無須任何代理，憑借自身雄厚的資源和強大的參與能力，直接參與鄉(xiāng)村公共決策。但是在社會中，由于政府管理部門擁有著比農民更多的社會資源以及強大的社會控制和影響力，鄉(xiāng)村公共決策的最終決定權仍為政府管理部門擁有。因此，某種程度上來講，這種參與狀態(tài)在現實中是不存在的。

三、農民參與鄉(xiāng)村公共決策的發(fā)展和完善

通過對農民參與能力和代理模式的分析可以看出，隨著農民參與能力的提高，每一層次的代理參與模式的形成都為向更高層次的參與模式提供了條件，農民參與能力和代理參與模式之間呈現出螺旋上升、相輔相成的關系。因此，要引導農民以積極的心態(tài)、科學合理的方式參與鄉(xiāng)村公共決策，必須從提升農民參與能力、完善政府決策過程以及建立良好的鄉(xiāng)村治理環(huán)境的角度出發(fā)，為以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)導向、村組負責、農民參與”的鄉(xiāng)村治理格局奠定基礎。

(一)提升農民的參與能力

1.培養(yǎng)農民的參與意識和責任意識

村莊公共事務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理的重點領域，鄉(xiāng)域基層社會治理一定要將“參與”作為提升社會管理的重要手段。[3]在鄉(xiāng)村公共決策過程中，農民的參與意識和責任意識影響著其參與鄉(xiāng)村公共決策的層次和幅度，并且受到自身參與能力的制約。從參與意識的角度來講，如果農民本身就缺乏參與意識，那么任何有效的制度安排或者組織依托都無法保障農民自身的權益。同時，在參與的過程中，責任意識也是農民所應具備的。農民參與鄉(xiāng)村公共決策不僅要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村管理部門等對農民和社會公共利益要有責任感，也要求農民以公共利益為價值取向，對參與的決策制定負有自身本應承擔的責任和義務。因此，一方面作為鄉(xiāng)村管理部門須通過開展政策宣傳業(yè)務培訓的方式，要加強農民參與意識和責任意識；另一方面從農民自身的角度來講，鄉(xiāng)村公共決策主體的互動過程除了依靠管理者之外，更多需要農民自身進行自我培養(yǎng)和教育，從而提升農民參與的能力和層次。

2.提高農民參與的科學文化素質

農民參與鄉(xiāng)村公共決策的效果受到農民參與能力的影響和制約，而農民的科學文化素質是提升農民參與能力的有效手段。公民科學素質是公民參與公共決策的前提和基礎。鄉(xiāng)村治理中，農民參與受到自身素質包括文化素質、個人精力和政治素質的影響和制約，對參與鄉(xiāng)村公共決策的治理績效缺乏科學的理解和認識，進而影響了其參與決策的廣度和深度。[4]因此，要加強農民科學素質的建設，通過利用遠程教育等現代信息化手段，使農民能夠將自身參與實踐與理論學習相結合，總結參與過程中的經驗和教訓，提升農民參與的理論水平和專業(yè)技能。同時，只有讓農民了解參與鄉(xiāng)村決策的相關基礎知識，掌握參與的專業(yè)技能，才能增強農民參與的社會資本，進而采取科學合理的方式和途徑參與村務管理，優(yōu)化鄉(xiāng)村公共決策模式。

(二)完善政府管理的決策過程

1.建立和完善農民參與的平臺與機制

由于農民自身參與的局限性，各級政府及鄉(xiāng)村管理部門要以積極的心態(tài)和服務意識為農民參與鄉(xiāng)村公共決策提供相應的制度安排。首先，提供多樣化的參與渠道和方式，完善農民參與的平臺建設，為農民參與鄉(xiāng)村公共決策提供支撐。其次，加強參與制度建設，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部的行為，使村民自治在一定制度框架內運行，進而保障了農民的相關權益，為鄉(xiāng)村治理的有效銜接和良性互動提供制度保證。最后，健全和完善法律保障。在農民參與鄉(xiāng)村公共決策的過程中，不斷完善相關的實體法律和程序法律制度，保障農民參與的權益，如知情權、救濟權、參與權等，形成一個完善的村民自治規(guī)范體系，使農民參與鄉(xiāng)村公共決策科學、規(guī)范和有效地進行。[5]

2.加強管理者自身能力建設

在實際的鄉(xiāng)村公共決策過程中，政府管理者居于主導地位，控制著村務決策的進度和安排，其自身能力狀況也影響著決策的科學性與合理性，影響著農民參與鄉(xiāng)村公共決策的角色、方式以及參與的層次。因此，為了提升農民參與能力和保證決策科學合理，加強管理人員的自身的能力建設，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村公共決策的導向作用，則顯得更為重要。一方面政府管理人員要樹立新型行政理念，科學定位自身角色，提升自身能力建設；另一方面，政府需要在新型理念的指導下，不斷完善組織機構設置，以創(chuàng)新管理的方法提升管理能力、崗位能力和服務能力。只有公務人員具備相應的能力，才能在鄉(xiāng)村公共決策中，扮演好自身角色，這樣既可以保證政策的質量，實現政策的目標；同時又能保證農民對政策方案的可接受程度，體現和維護公共利益。

(三) 建立良性的鄉(xiāng)村治理環(huán)境

1.促進參與式組織文化的建設

參與式組織文化是以治理理論為主體方向，在農民參與鄉(xiāng)村公共決策的實踐過程中逐步呈現出來的文化理念和形態(tài)。它產生于農民參與的互動過程中，又通過提升農民參與能力、改善決策的互動過程等內化方式服務于農民參與的實踐。因此，建設參與式組織文化成為農村社會管理的一個必不可少的內容。在鄉(xiāng)村公共決策中，以參與式文化強化組織成員的向心力與凝聚力，使農民、鄉(xiāng)村管理者樹立新型的參與理念，進而為實現組織目標奠定思想和文化基礎，主要表現在兩個方面：一是強化農民參與意識和責任意識，為農民參與提供了文化環(huán)境的保障；二是轉變政府管理部門的決策理念和方式，為構建參與式的決策體制和環(huán)境提供制度文化的保證。

2.推動公民社會的健全和發(fā)展

為了使農民能夠以更為科學、理性的態(tài)度和方式參與鄉(xiāng)村公共決策，保證決策方案的正當性與合法性，必須培育和健全社會組織，加強和促進社會管理，進一步推動公民社會的發(fā)展與完善。農村社區(qū)社會組織作為政府行動的有效支撐，是黨在農村的執(zhí)政基礎，是社會建設與社會管理的寶貴資源。[6]因此，在農民參與能力不足的情況下，加強和推動公民社會的發(fā)展，使農民參與有組織依托，進而借助相關的社會組織進行鄉(xiāng)村決策的參與，達到參與的效果，主要表現在：一是通過委托代理參與決策，加強農民參與鄉(xiāng)村公共決策的社會資本，使農民自身的利益訴求在決策方案中得到體現；二是通過與相關代理方的溝通、合作，增強農民參與決策和相關議題的基礎知識和專業(yè)技能，提升農民參與的能力。

鄉(xiāng)村公共決策中的農民參與是推動村民自治和鄉(xiāng)村治理的一個重要過程，農民是否能積極參與以及在多大程度上參與鄉(xiāng)村公共決策，取決于農民的政治效能。[7]鄉(xiāng)村治理追求的是鄉(xiāng)村社會內各個利益主體之間的相互協作、相會信任，為鄉(xiāng)村社會發(fā)展奠定基礎。在鄉(xiāng)村治理中，農民參與能力的強弱決定著參與決策的實際效果，通過對農民參與能力的分析，以農民參與能力為中心，結合有效的制度供給和體制設計，構建農民參與鄉(xiāng)村公共決策的互動模式的路徑和方式，引導農民理性有序參與鄉(xiāng)村公共決策，促進鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。

參考文獻：

[1]汪 榮．我國鄉(xiāng)村治理模式的歷史演進及其發(fā)展路徑淺探[J]．理論月刊，2013，(7)：174.

[2]羅 維，孫 翠．鄉(xiāng)村治理中的協商民主：發(fā)展瓶頸及深化分析[J]．農村經濟，2013，(8)：11.

[3]柳建閩，湯凌燕．“委托—代理”理論視角下的村民自治權力關系[J]．福建農林大學學報(哲學社會科學版)，2010，(5)：30.

[4]陳曉莉．新時期鄉(xiāng)村治理主體及其行為關系研究[M]．北京：中國社會科學出版社，2012.210.

[5]董 紅．當代中國村民自治問題研究[M]．北京：中國農業(yè)出版社，2014.212.

[6]賈義保．和諧社區(qū)建設視閾中的農村社會組織發(fā)展路徑[J]．探索，2013，(3)：148.

[7]董江愛．中國農村基層民主與治理研究[M]．北京：中國社會科學出版社，2012.316.