《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》暫緩校驗(yàn)使用的探討

馮權(quán)新 朱浴暉 趙毅

校驗(yàn)是指衛(wèi)生行政部門依法對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本條件和執(zhí)業(yè)狀況進(jìn)行檢查、評(píng)估、審核, 并依法作出相應(yīng)結(jié)論的過(guò)程,暫緩校驗(yàn)是校驗(yàn)的結(jié)論。醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法行為層出不窮, 《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》暫未修改,針對(duì)嚴(yán)重違法或“大錯(cuò)不犯、小錯(cuò)不斷”的機(jī)構(gòu), 制衡的措施不多, 雖然《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》對(duì)暫緩校驗(yàn)有規(guī)定, 可操作性不強(qiáng)。2009年實(shí)施的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)校驗(yàn)管理辦法(試行)》(簡(jiǎn)稱《校驗(yàn)管理辦法》)對(duì)暫緩校驗(yàn)進(jìn)行補(bǔ)充,增加了操作性, 但實(shí)際很少使用, 在這里作者對(duì)如何使暫緩校驗(yàn)成為行政處罰的延伸和有力補(bǔ)充進(jìn)行探討。

1 醫(yī)療機(jī)構(gòu)現(xiàn)存在問(wèn)題

1.1 《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)一些嚴(yán)重違法行為的處罰力度過(guò)低, 出賣、轉(zhuǎn)讓、出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》(簡(jiǎn)稱執(zhí)業(yè)許可證)罰款5000元以下, 超范圍罰款3000元以下,使用非衛(wèi)生技術(shù)人員罰款5000以下, 起不到震懾的效果, 雖然可以吊銷其執(zhí)業(yè)許可證, 但操作性不強(qiáng)。

1.2 “大錯(cuò)不犯, 小錯(cuò)不斷”的情況屢禁不止, 有的醫(yī)療機(jī)構(gòu)沒(méi)有嚴(yán)重的違法行為, 卻存在人員配備不齊、基本設(shè)備不齊、診室設(shè)置不全、亂打醫(yī)療廣告、人員未注冊(cè)到位等問(wèn)題,現(xiàn)有法律法規(guī)不是沒(méi)有處罰依據(jù), 就是處罰過(guò)輕, 約束作用不大。

2 建議對(duì)策

《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》尚未做修改, 針對(duì)上述問(wèn)題, 確實(shí)沒(méi)有太好辦法?！缎ｒ?yàn)管理辦法》實(shí)施后, 完善了校驗(yàn)和暫緩校驗(yàn)工作流程, 同時(shí)也提供一個(gè)制止醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法的手段, 校驗(yàn)結(jié)論為暫緩校驗(yàn)的,衛(wèi)生行政部門根據(jù)情況, 給予醫(yī)療機(jī)構(gòu)1～6個(gè)月的暫緩校驗(yàn)期, 等同于醫(yī)療機(jī)構(gòu)停止執(zhí)業(yè)1～6個(gè)月, 比罰款更嚴(yán)厲, 更有震懾作用。

3 具體操作

3.1 校驗(yàn)申請(qǐng) 校驗(yàn)一般都是衛(wèi)生行政部門委托衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行。床位不滿100張的醫(yī)療機(jī)構(gòu)每年校驗(yàn)1次, 100張以上床位的醫(yī)療機(jī)構(gòu)每3年校驗(yàn)1次, 應(yīng)在校驗(yàn)期滿前3個(gè)月申請(qǐng), 不按規(guī)定申請(qǐng)的, 衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)下達(dá)衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)責(zé)令20日內(nèi)補(bǔ)辦, 逾期不補(bǔ)辦, 衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)衛(wèi)生行政部門注銷其執(zhí)業(yè)許可證。

3.2 校驗(yàn)審查 分為書(shū)面審查和現(xiàn)場(chǎng)審查, 現(xiàn)都是結(jié)合在一起, 主要審查申請(qǐng)材料的真假、是否符合醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)等情況, 做好現(xiàn)場(chǎng)記錄。

3.3 校驗(yàn)結(jié)論 校驗(yàn)結(jié)論包括校驗(yàn)合格和暫緩校驗(yàn), 根據(jù)《校驗(yàn)管理辦法》第十九條規(guī)定有以下情況的, 衛(wèi)生行政部門對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)給予1～6個(gè)月的暫緩校驗(yàn)期：①校驗(yàn)審查所涉及的有關(guān)文件、病案和材料存在隱瞞、弄虛作假情況；②不符合醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)；③限期整改期間；④停業(yè)整頓期間；⑤省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門規(guī)定的其他情形。第①、③、④、⑤項(xiàng)操作性不強(qiáng), 第②項(xiàng)可以充分利用,《醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)(試行)》和《診所基本標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)每種類型的醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置有具體的要求, 不符合其中一項(xiàng), 就可給予暫緩校驗(yàn)。對(duì)屢教不改或違反沒(méi)有罰則的行為的醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以對(duì)照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)(試行)》和《診所基本標(biāo)準(zhǔn)》,找出不符合的項(xiàng)目, 作出暫緩校驗(yàn), 讓機(jī)構(gòu)停止執(zhí)業(yè)。

3.4 結(jié)論執(zhí)行 衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)把校驗(yàn)情況報(bào)給衛(wèi)生行政部門, 如衛(wèi)生行政部門作出暫緩校驗(yàn)的結(jié)論, 在作出之前, 告知醫(yī)療機(jī)構(gòu)有舉行聽(tīng)證的權(quán)利。衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)衛(wèi)生行政部門的暫緩校驗(yàn)結(jié)論, 送達(dá)暫緩校驗(yàn)結(jié)論, 下達(dá)整改通知書(shū),并要求其停止執(zhí)業(yè)。衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)加強(qiáng)巡查, 發(fā)現(xiàn)診療活動(dòng)或發(fā)布醫(yī)療廣告, 查實(shí)后報(bào)衛(wèi)生行政部門, 注銷其執(zhí)業(yè)許可證。暫緩校驗(yàn)期滿后, 醫(yī)療機(jī)構(gòu)要再次申請(qǐng)校驗(yàn), 再次校驗(yàn)不合格, 報(bào)衛(wèi)生行政部門注銷其執(zhí)業(yè)許可證。

4 需解決的問(wèn)題

《校驗(yàn)管理辦法》對(duì)如何校驗(yàn)和暫緩校驗(yàn)有明確的規(guī)定,但實(shí)際操作中存在不少的問(wèn)題需明確和解決。

4.1 暫緩校驗(yàn)的前提條件是醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請(qǐng)校驗(yàn), 規(guī)定應(yīng)在校驗(yàn)期滿前3個(gè)月申請(qǐng), 還沒(méi)有到校驗(yàn)時(shí)間而發(fā)現(xiàn)違法行為的, 只能按《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》或相關(guān)法律法規(guī)處罰, 到校驗(yàn)時(shí)間而沒(méi)有申請(qǐng)的, 衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令補(bǔ)辦, 逾期不補(bǔ)辦, 報(bào)衛(wèi)生行政部門注銷其執(zhí)業(yè)許可證?！靶ｒ?yàn)期滿前3個(gè)月”在實(shí)施過(guò)程中, 有很大的歧義, 可以理解為“校驗(yàn)期滿前3個(gè)月內(nèi)”或“校驗(yàn)期滿前3個(gè)月前”, 以第一個(gè)理解來(lái)實(shí)施更為妥當(dāng)。

4.2 現(xiàn)校驗(yàn)一般都是衛(wèi)生行政部門委托衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行,衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)把關(guān)和作出校驗(yàn)結(jié)論, 如需做出暫緩校驗(yàn)的結(jié)論, 衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)需上下好幾回, 兩部門之間沒(méi)有很順暢的交流渠道, 會(huì)費(fèi)時(shí)費(fèi)力, 不能馬上遏制違法行為, 達(dá)不到應(yīng)有的效果, 因此兩部門之間的職責(zé)分工要明確, 流程要理順, 溝通渠道要及時(shí)暢通。

4.3 《醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)(試行)》為1994年頒布實(shí)施, 以20多年的標(biāo)準(zhǔn)要求現(xiàn)在的醫(yī)療機(jī)構(gòu), 值得推敲。

4.4 《校驗(yàn)管理辦法》第十、二十、二十五條規(guī)定了幾種注銷執(zhí)業(yè)許可證的情形, 均不符合《行政許可法》第七十條規(guī)定注銷行政許可的幾種事項(xiàng), 根據(jù)以上條款直接注銷是否恰當(dāng), 值得推敲?！缎姓S可法》第七十條, 注銷行政許可是基于事實(shí)的出現(xiàn)而由行政機(jī)關(guān)收回行政許可證件或公告行政許可失去效力的一種行為, 不需聽(tīng)證、復(fù)議、訴訟的程序,是一種事實(shí)行為?！缎ｒ?yàn)管理辦法》中規(guī)定的注銷, 醫(yī)療機(jī)構(gòu)有聽(tīng)證、復(fù)議、訴訟的權(quán)利, 是一種法律行為, 顯然這兩者規(guī)定的注銷是不同的?！缎姓S可法》2004年頒布實(shí)施, 是上位法, 《校驗(yàn)管理辦法》2009年頒布實(shí)施, 是下位法, 制定規(guī)范性文件不參照已有上位法的規(guī)定, 使用時(shí)要謹(jǐn)慎［1］?！缎ｒ?yàn)管理辦法》第十、二十五條與《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第四十五條規(guī)定的情形實(shí)質(zhì)是一致的, 對(duì)待這情況, 可給予醫(yī)療機(jī)構(gòu)吊銷執(zhí)業(yè)許可證的行政處罰, 再實(shí)施注銷。

4.5 衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)補(bǔ)辦申請(qǐng)校驗(yàn)手續(xù)、作出“暫緩校驗(yàn)”結(jié)論、下達(dá)整改通知書(shū)都需要相配套的文書(shū),2012年頒布實(shí)施的《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書(shū)規(guī)范》沒(méi)有為暫緩校驗(yàn)配套相關(guān)的文書(shū), 現(xiàn)多以衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)的形式要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)補(bǔ)辦或下達(dá)整改意見(jiàn), 沒(méi)有相配套的文書(shū), 降低了暫緩校驗(yàn)工作的可操作性, 建議有關(guān)部門今早出臺(tái)相應(yīng)文書(shū),便于實(shí)際工作中使用［2］。

4.6 暫緩校驗(yàn)期間內(nèi), 醫(yī)療機(jī)構(gòu)停止執(zhí)業(yè), 衛(wèi)生行政部門給予暫緩校驗(yàn)的, 多是一些屢教不改的醫(yī)療機(jī)構(gòu), 不會(huì)完全停止執(zhí)業(yè), 無(wú)形中增加了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的壓力, 加強(qiáng)監(jiān)管, 執(zhí)法力量不足, 放任不管, 暫緩校驗(yàn)就成為一紙空文, 起不到應(yīng)有的作用。同時(shí)暫緩校驗(yàn)期間, 發(fā)現(xiàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)開(kāi)展診療活動(dòng)或發(fā)布醫(yī)療服務(wù)信息和廣告, 如何處罰, 對(duì)此《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》應(yīng)做出明確規(guī)定。

［1］唐祥先, 楊基成.由一起醫(yī)療機(jī)構(gòu)未按規(guī)定校驗(yàn)致行政處罰引發(fā)的思考.中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督, 2010, 17(4):382.

［2］陳雋.鎮(zhèn)江市區(qū)內(nèi)設(shè)醫(yī)療高就執(zhí)業(yè)許可證校驗(yàn)存在問(wèn)題及對(duì)策探討.江蘇衛(wèi)生保健, 2013, 15(4):28.