以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管

譚嘯

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管。有人認(rèn)為，區(qū)別于過去管資產(chǎn)的國資監(jiān)管體制，管資本為主就是強(qiáng)調(diào)管好資本權(quán)益回報(bào)，除此之外，政府不應(yīng)再干預(yù)企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，以確保企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的完整。這樣的觀點(diǎn)似乎符合政企分開、簡(jiǎn)政放權(quán)的精神，但實(shí)際上片面理解了三中全會(huì)精神，混淆了政府出資人與一般財(cái)務(wù)投資人的區(qū)別。

即使是信奉自由主義的西方國家，政府出資人都會(huì)介入企業(yè)的重大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策，并提出很多監(jiān)管要求。比如，法國通過國家參股局（APE）派出股東代表參與公司董事會(huì)決策，并要求企業(yè)定期報(bào)送財(cái)務(wù)信息；美國對(duì)金融危機(jī)中政府注資的使用提出了諸多限制；英國、意大利等多個(gè)國家都保留了國家“金股”的一股否決制度，等等。對(duì)于我國這樣的社會(huì)主義國家而言，堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，以及人民對(duì)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，都決定了政府出資人不能只做財(cái)務(wù)投資者或者戰(zhàn)略投資人，而要成為一個(gè)“積極的大股東”。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，結(jié)合近年國有資產(chǎn)監(jiān)管實(shí)踐，筆者認(rèn)為，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管內(nèi)涵豐富，當(dāng)好“積極的大股東”至少需要做好六件事。

第一，管好國有資本的投向。國有企業(yè)很大程度上是落實(shí)政府宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)職能的工具，因此，國資的投向不能“唯利是圖”，而應(yīng)當(dāng)圍繞各級(jí)政府職能確定國有資本的投向。在中央政府層面，國有資本應(yīng)當(dāng)主要投入關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，發(fā)展重要的前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，發(fā)展跨區(qū)域的公益性企業(yè)，保護(hù)國家生態(tài)環(huán)境等；在地方政府層面，國有資本應(yīng)當(dāng)主要投入?yún)^(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，圍繞地區(qū)功能定位孵化培育發(fā)展具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)集群和新興產(chǎn)業(yè)等等。在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之外，國有資本不宜再新增投資；對(duì)于歷史形成的布局不夠合理的國有資本，政府應(yīng)當(dāng)按照“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的原則處理，對(duì)于不能適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要堅(jiān)決退出，避免更大的損失；對(duì)于發(fā)展勢(shì)頭良好的要加強(qiáng)管理，擇機(jī)退出，爭(zhēng)取國有資本經(jīng)營(yíng)收益最大化。

第二，管好國有資本的“伙伴”。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，國有資本必然需要與非國有資本開展合作，但是合作必須以雙贏為前提，切忌為了混合而合作，更要防止落入國有資產(chǎn)流失的陷阱。因此，必須管好國有資本的“伙伴”。一是“伙伴”選擇應(yīng)當(dāng)設(shè)立一定門檻。它們必須是遵紀(jì)守法、管理規(guī)范的“伙伴”，避免合作走入歧路；要能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，“伙伴”能帶來國有資本不具備的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)、資本優(yōu)勢(shì)等。二是“伙伴”選擇機(jī)制要公開透明、操作規(guī)范。經(jīng)過多年的國資改革，現(xiàn)在不少國企已是“靚女不愁嫁”，追求者眾多，政府出資人應(yīng)當(dāng)在陽光下“比武招親”，才能實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，做好選擇。三是“伙伴”合作要定好“規(guī)矩”?！耙?guī)矩”就是公司章程，政府出資人應(yīng)當(dāng)重視對(duì)公司章程的審查和管理，確定好混合所有制企業(yè)運(yùn)營(yíng)的“游戲規(guī)則”，要把“丑話說在前頭”，運(yùn)用底線思維提前防范合作糾紛風(fēng)險(xiǎn)，確保國有出資人權(quán)益不受侵害。

第三，管好國有資本的“掌柜”。由于政府出資人的非人格化，在完成出資后，所形成的資產(chǎn)必然要讓渡給“掌柜”打理?，F(xiàn)實(shí)中，企業(yè)因一人興、因一人衰的案例比比皆是，“掌柜”的重要性可見一斑。國有資本屬于全民，對(duì)于資本的安全性要求更高，因此，政府出資人尤其要重視選好管好自己的經(jīng)營(yíng)代理人。一是要合理增加市場(chǎng)化選聘的比例，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，篩選出清醒、聰明、在狀態(tài)的“掌柜”，并合理授權(quán)，更好地發(fā)揮其作用。二是建立長(zhǎng)效激勵(lì)約束機(jī)制，綁定“掌柜”與老板的目標(biāo)與利益，讓制度自動(dòng)管人。三是加強(qiáng)履職考核，既要考核年終業(yè)績(jī)，也要定期溝通經(jīng)營(yíng)情況，并應(yīng)當(dāng)合理確定并嚴(yán)格規(guī)范“掌柜”的薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)、業(yè)務(wù)消費(fèi)，決不能出現(xiàn)美國通用汽車公司CEO乘著豪華專機(jī)向政府要救助的情況。

第四，管好國有資本的“賬本”。財(cái)務(wù)信息是出資人掌握資本經(jīng)營(yíng)狀況的重要途徑。我國國有資產(chǎn)“家大業(yè)大”，“家底”越大，就越要管好“賬本”。一是“賬本”要清。政府出資人應(yīng)當(dāng)確保國有投資產(chǎn)權(quán)清晰，特別是在層層多次混合之后，更要管好國有資本的產(chǎn)權(quán)界定、評(píng)估作價(jià)，防止混合變成“渾水”。二是“賬本”要實(shí)。作為股東，政府出資人有權(quán)查閱公司會(huì)計(jì)賬簿，也應(yīng)當(dāng)不時(shí)抽查財(cái)務(wù)信息，確保賬實(shí)相符，確保國有資產(chǎn)，包括境外國有資產(chǎn)的完整安全，嚴(yán)防美國安然公司的悲劇在我國國有企業(yè)身上重演。三是“賬本”要透明。國有企業(yè)歸根結(jié)底屬于全體人民，因此，政府應(yīng)當(dāng)最大程度地提高企業(yè)賬目的透明度，自覺接受人民的監(jiān)督。對(duì)此，三中全會(huì)已要求探索推進(jìn)國有企業(yè)實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算等重大信息公開制度，政府出資人應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)。

第五，管好國有資本的回報(bào)。國有資本與財(cái)政事業(yè)經(jīng)費(fèi)不同，它已經(jīng)企業(yè)化運(yùn)作，具有資本屬性，政府出資人就應(yīng)當(dāng)理直氣壯地要求資本回報(bào)。一是要合理確定業(yè)績(jī)指標(biāo)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同國有企業(yè)功能確定各自的業(yè)績(jī)指標(biāo)，明確國有資本運(yùn)營(yíng)應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。比如，對(duì)于公益性企業(yè)，資本報(bào)酬率的要求可以適當(dāng)降低，但對(duì)于資源性壟斷性企業(yè)，業(yè)績(jī)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)從高。二是要合理確定國有企業(yè)分紅政策。三中全會(huì)對(duì)此提出了總體要求，即提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%。在混合所有制經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府出資人應(yīng)當(dāng)據(jù)此與其他股東協(xié)商制訂國有企業(yè)的分紅政策，兌現(xiàn)國有資本的經(jīng)濟(jì)效益。三是要合理使用國有資本收益。目前，國有資本收益已經(jīng)納入國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理，主要用于進(jìn)一步發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)和改善民生。三中全會(huì)提出要將國有資本收益更多用于保障和改善民生。這就要求政府出資人應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步管好用好更為有限的國有資本再投資，把資金用在解決國有經(jīng)濟(jì)布局和體制機(jī)制性問題的“刀刃”上，并要更為積極主動(dòng)地履行社會(huì)責(zé)任。

第六，管好國有資本的“形態(tài)”。一是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動(dòng)國有資產(chǎn)證券化，讓更多的國有資本以上市公司的股份形式存在，以此提高國有資本的流動(dòng)性，并通過上市讓國有資本的運(yùn)營(yíng)接受更多的監(jiān)督。二是應(yīng)當(dāng)盡可能減少缺乏話語權(quán)的國家參股形態(tài)。國有股東不是財(cái)務(wù)投資者，根據(jù)政府投資的功能定位，同時(shí)為了規(guī)避國有資本失控的風(fēng)險(xiǎn)，除了獲取境外資源等少數(shù)投資事項(xiàng)外，政府出資人不宜做“搭車賺錢”的消極小股東，國有資本應(yīng)當(dāng)更多地以控股方式存在。三是探索國有資本適度參與有限合伙制私募股權(quán)投資（PE）。PE具有資本、人本有機(jī)結(jié)合的特點(diǎn)，經(jīng)營(yíng)效率較高。對(duì)于“走出去”和產(chǎn)業(yè)孵化等風(fēng)險(xiǎn)較高的業(yè)務(wù)，國有資本可以考慮通過PE化改造融通機(jī)構(gòu)資本，引入增值服務(wù)能力，增加活力，提高效率。特別是對(duì)于國有資本“走出去”而言，這種方式能夠借助境外PE的經(jīng)驗(yàn)和力量，降低跨境經(jīng)營(yíng)面臨的政治、法律、文化和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

在2014年的“兩會(huì)”上，習(xí)近平總書記在談到國企改革時(shí)指出，國企不僅不能削弱，而且要加強(qiáng)；不能在一片改革聲浪中把國有資產(chǎn)變成牟取暴利的機(jī)會(huì)。習(xí)近平總書記的講話為新一輪國企改革提出了目標(biāo)和要求，政府出資人需要用積極有為的行動(dòng)來落實(shí)，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，處理好授權(quán)與控制的關(guān)系，不越位不缺位，做好“積極的大股東”應(yīng)當(dāng)做好的六件事，為人民監(jiān)管好共同的“家底”。

（作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）

責(zé)任編輯：吳 強(qiáng)