論土地功能與失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償

王敬媛

摘要：土地作為農(nóng)民參與社會發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)成果、規(guī)避社會風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑和最后一道安全網(wǎng)，承擔(dān)著生產(chǎn)資料和生存保障基礎(chǔ)的雙重功能。本文重點(diǎn)探討土地征收制度的不合理、征地補(bǔ)償機(jī)制缺

乏可持續(xù)性對失地農(nóng)民利益補(bǔ)償?shù)膿p害，從修正土地補(bǔ)償權(quán)與土地發(fā)展權(quán)出發(fā)，使失地農(nóng)民既得到應(yīng)有保障也分享到城市化進(jìn)程的發(fā)展成果。

關(guān)鍵詞：土地補(bǔ)償權(quán)、土地發(fā)展權(quán)、修正

中圖分類號：F323.211文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-026X（2014）02-0000-01

一、土地功能及失地農(nóng)民

1、土地的社會保障功能

對現(xiàn)階段的中國農(nóng)民來說，土地不僅是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而且還是重要的社會保障載體。著名的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第也認(rèn)為，“土地是財(cái)富之母”，土地作為產(chǎn)生價值的唯一源泉，本身具有

經(jīng)濟(jì)功能。土地對農(nóng)民有多方面的社會保障功能，包括為農(nóng)民提供基本的生活保障、為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會、為農(nóng)民的后代提供土地繼承權(quán)，還包括對農(nóng)民提供增值、收益功效。

2、農(nóng)民分享土地增值收益受阻

（1）政府干預(yù)

各級政府在征收補(bǔ)償法律關(guān)系中，集規(guī)則制定者、參與者、裁判員與處罰機(jī)關(guān)等多種身份于一身，造成土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中收益分配嚴(yán)重不均。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償安置費(fèi)的克扣和分配使用的不合理，安

置方式簡單和責(zé)任不明，造成農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。

（2）市場弱化

從理論上來分析，征地補(bǔ)償?shù)牧康慕缦迲?yīng)當(dāng)以“保障失地農(nóng)民無后顧之憂”為準(zhǔn)，進(jìn)行“合理補(bǔ)償”。現(xiàn)在國內(nèi)實(shí)施的依照土地年產(chǎn)值倍數(shù)測算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上只考慮到了土地生產(chǎn)資料功能的效

用價值，而土地的社會保障功能價值并沒有得到體現(xiàn)。在一級市場中國家向農(nóng)村集體征地，保障農(nóng)民的基本生活，對發(fā)展問題缺位，在二級市場中土地出讓本應(yīng)由市場決定價格，但現(xiàn)行制度下征地補(bǔ)償

標(biāo)準(zhǔn)測算依據(jù)不全面，嚴(yán)重偏離土地的市場價值，對這個環(huán)節(jié)巨大的土地增值收益分配農(nóng)民更是無緣參與。

（3）法律缺陷

國家立法機(jī)關(guān)至今尚未制定關(guān)于農(nóng)村征收補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等都對農(nóng)村土地作出了明確規(guī)定，但法律規(guī)定卻沒有明確公有產(chǎn)權(quán)、私

有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)等產(chǎn)權(quán)的概念、地位及關(guān)系。其次，集體土地所有權(quán)缺乏核心權(quán)能，即處分權(quán)。我國法律規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地不能出讓，只有為了公共利益的需要被征用為國有土地后可出讓。

而公共利益缺乏清晰的界定，目前公共利益存在被泛化和擴(kuò)大化的傾向，使得集體所有制財(cái)產(chǎn)依然處于不穩(wěn)定狀態(tài)。

二、國外失地補(bǔ)償模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

基于法的公平公義觀念，很多國家法律上給予失地者的補(bǔ)償往往要超過土地的市場價值，這既有利于保證失地者原有的生活水準(zhǔn)不至于降低，也有利于土地資源的優(yōu)化配置。筆者以韓國、美國為例，對

土地征用補(bǔ)償進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1、韓國的征地補(bǔ)償制度

韓國政府對失地農(nóng)民采取廣泛的科技教育和金融補(bǔ)助，把城市化和新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的失地農(nóng)民都?xì)w屬于整個社會保障框架內(nèi)。在征地補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)中明確規(guī)定了公益事業(yè)之范圍，因公益事業(yè)而產(chǎn)生

土地價格不考慮其上升額。為了算定征地補(bǔ)償額，政府機(jī)構(gòu)選定土地評價師，如果土地所有者不滿意政府機(jī)構(gòu)選定的評價師時，有權(quán)提出更換，重新鑒定。后一任土地評價師必須接受前一任的監(jiān)督與許

可。除此之外，補(bǔ)償計(jì)劃要給予公示，以便保護(hù)土地所有者的權(quán)益。

2、美國的土地征收糾紛解決機(jī)制

美國憲法確立了土地征收的基本要素，即公用、公平補(bǔ)償及正當(dāng)程序。最重要的是美國土地征收法律機(jī)制中對正當(dāng)程序的強(qiáng)調(diào)。經(jīng)過預(yù)告、評估、要約、反要約的多次協(xié)商，直到雙方對補(bǔ)償金額達(dá)成一

致。如果未果，將由普通公民組成的民事陪審團(tuán)來確定“合理補(bǔ)償價”，進(jìn)行判決生效。通過反復(fù)的且平等的磋商程序，以保證雙方的利益需求得以充分表達(dá)。

與比較發(fā)達(dá)國家的土地征收的制度相比，不難發(fā)現(xiàn)兩個共同特征：其一，以權(quán)利控制為基礎(chǔ)，構(gòu)建糾紛預(yù)防機(jī)制，設(shè)立公開聽證會，使被征地人的意見得到尊重和表達(dá)；其二，以人權(quán)保障為根本，以程

序公正為中心，完善權(quán)利救濟(jì)體系，努力實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)公平公正。

三、兩項(xiàng)權(quán)利修正

僅僅強(qiáng)調(diào)提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入補(bǔ)償、提高土地的征用價格，無法從根本上解決農(nóng)民的發(fā)展問題。征地制度改革的癥結(jié)在于對失地農(nóng)民進(jìn)行資源稟賦權(quán)利的補(bǔ)償，從根本上解決失地農(nóng)民的發(fā)展問題，還農(nóng)

民在市場經(jīng)濟(jì)條件下的自生能力。

1、土地補(bǔ)償權(quán)修正

政府作為利益參與方分享土地征收的利益，不能成為自由裁決的充分理由。適當(dāng)拓寬補(bǔ)償范圍，補(bǔ)償范圍應(yīng)覆蓋土地上的他項(xiàng)權(quán)利如承包經(jīng)營權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利的補(bǔ)償。有征收必有補(bǔ)償，其核心就是補(bǔ)償標(biāo)

準(zhǔn)問題。我國傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，私人利益應(yīng)當(dāng)為國家利益和集體利益而犧牲。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種思維方式和理論邏輯有必要進(jìn)行修正。征收補(bǔ)償?shù)睦婧饬?，?yīng)不僅僅是政府的經(jīng)濟(jì)利益，還應(yīng)衡量

國家與被征收人之間具體的利益關(guān)系。一方面，補(bǔ)償金額應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求并在國家經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會實(shí)力所能承受的范圍之內(nèi)；另一方面，土地征收又不能使被征收人有明顯不公平或被剝奪的感

覺，補(bǔ)償下限應(yīng)使被征收人的生活狀況不低于征收前的水平，并隨社會發(fā)展有提高的趨勢。因此，我國有必要在法律中明確規(guī)定對土地征收實(shí)施“充分、及時、有效”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2、土地發(fā)展權(quán)修正

土地發(fā)展權(quán)應(yīng)由國家和失地農(nóng)民享有，國家利用土地發(fā)展權(quán)獲得的價值支持城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整和支援農(nóng)業(yè)，通過賦予農(nóng)民分享土地的發(fā)展權(quán)，使失地農(nóng)民的發(fā)展得到有效保障。我們可以把農(nóng)地發(fā)展權(quán)分

為基本發(fā)展權(quán)和流轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)，分別對應(yīng)一級市場、二級市場?；景l(fā)展權(quán)應(yīng)體現(xiàn)國家對失地農(nóng)民總體利益的保障，當(dāng)農(nóng)地從低收益用途轉(zhuǎn)向高收益用途時，由土地用途轉(zhuǎn)換引起的增值是以犧牲農(nóng)業(yè)經(jīng)營

者的利益為代價的，這部分發(fā)展權(quán)應(yīng)由國家和農(nóng)民共同分享。流轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)即允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，解決失地農(nóng)民的制度與穩(wěn)定問題，創(chuàng)新農(nóng)地制度。從法律的角度看，國有土地和集

體土地同為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，同樣的權(quán)利在法律允許的范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)是平等的。集體土地所有者可以以自己的身份，將建設(shè)用地出租或作價入股，農(nóng)民拿著集體建設(shè)用地使用權(quán)參與分配，以獲得長久的土地收

益，維護(hù)自己的長期生存。

另外，政府有關(guān)部門在作出相關(guān)制度安排時，不能因失地農(nóng)民身份特殊而在政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利的享有上對他們實(shí)行歧視待遇，要盡可能使廣大失地農(nóng)民完全融入到城市化的浪潮中來。并從征收土地的出讓

金中拿出資金充實(shí)社會保障基金，為他們完全融入城市并享有城市居民應(yīng)有的一切權(quán)利提供物質(zhì)保障，提供適當(dāng)水平的社會保障，使之與城市現(xiàn)有的社會保障制度保持兼容性，為最后的“接軌”奠定基

礎(chǔ)。

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