年民國國會眾議院規(guī)則淺析

曹凌昊

摘要：辛亥革命時期的眾議院規(guī)則主要來源于民國元年（1912）八月十日公布的兩部法律。一部是作為第一屆正式國會組建的法律依據(jù)的《國會組織法》（文章中所

出現(xiàn)的《國會組織法》均指1912年《中華民國國會組織法》），另一部是詳細規(guī)定眾議院議員選舉辦法的《眾議院議員選舉法》。盡管眾議院作為民國初年的機構(gòu)設(shè)置隨著國會從產(chǎn)生到解散歷時不足兩

年，但作為辛亥革命果實被竊取和近代民主人士為了實現(xiàn)國家民主不屈奮斗的見證，對眾議院規(guī)則進行單獨整理和解析對中國近代憲政史的研究具有重要意義。

關(guān)鍵詞：憲政、國會、眾議院、民初

中圖分類號：K258文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1006-026X（2014）02-0000-02

辛亥革命勝利后，各省都督府代表會議通過的《中華民國臨時政府組織大綱》并未設(shè)立眾議院，立法權(quán)由參議院全權(quán)行使。南北議和過程中制定的《中華民國臨時約法》也未設(shè)立眾議院，而僅僅是要求

在臨時約法公布十個月內(nèi)召集國會，對國會的組織構(gòu)成并未加以詳述，即未釋放出有設(shè)立眾議院的意思。1912年8月10日，經(jīng)過兩院派和一院派激烈的爭論，并對當(dāng)時國內(nèi)時局進行權(quán)衡后，已由南京遷往

北京的臨時參議院制定并公布了《中華民國國會組織法》，也正是在這部法律中，第一次出現(xiàn)了眾議院這一機構(gòu)設(shè)置。眾議院的產(chǎn)生，我們可以揣測是效仿美國國會制度、追求自由民主的結(jié)果，也可以

猜測是兩院派的觀點在論戰(zhàn)中占了上風(fēng)。但不可否認(rèn)的一點是，在前幾次有關(guān)國家機構(gòu)設(shè)置的會議中，一直未被考慮的眾議院的突然出現(xiàn)，顯然飽含著民主人士保衛(wèi)革命果實的良苦用心。

第一章眾議院的地位

1912年《國會組織法》第一條規(guī)定：“國民議會，以下列兩院構(gòu)成之：參議院，眾議院?！庇纱藯l我們可以看出，從法律層面來講，在國會中作為其不可缺少的組成部分的參眾兩院的法律地位是平等的

。

從《國會組織法》第十條“民國議會之開會和閉會，兩院同時行之”和第十三條“民國議會之議定，以兩院一致成之。一院否決之議案，不得于同會期內(nèi)再行提出”可以看出參眾兩院享有同等的參與權(quán)

、表決權(quán)和否決權(quán)。

《國會組織法》第十二條規(guī)定：“民國議會之議事，兩院個別行之。同一議案，不得同時提出于兩院。”反過來講，參議院和眾議院對民國議會的事項所做的決議的效力是相同的。

而在國家的根本大法—憲法的起草方面，參眾兩院同樣享受著同等的權(quán)力并承擔(dān)著同等的責(zé)任。本信息反映于《國會組織法》第二十條：“民國憲法案之起草，由兩院各于議員內(nèi)選出同數(shù)之委員行之。

”

即使從以上法條中我們能夠推斷出：參議院和眾議院在國會中的地位是平等的。但是《國會組織法》第二十一條中又提到“民國憲法之議定，由兩議會合行之。前項會合時，以參議院議長為議長，眾議

院議長為副議長。”，法條的制定在某些程度上來講體現(xiàn)著當(dāng)權(quán)者的意志，由此可見在政治生活中，參議院更具黨派色彩，也更加受到各黨派的倚重，因而其影響力或甚于眾議院。

第二章眾議院的組成

不同于參議院采取的“地方代表制”和“特殊勢力代表制”相結(jié)合的制度，眾議院的組成采取單純的“地方代表制”，正如《國會組織法》第三條之規(guī)定：“眾議院以各地方人民所選舉之議員組織之。

”而在地方議員的名額分配方面，則按照人口的多少來分配名額，但是除蒙古、西藏和青海之外，人口再少的省也不得少于十名議員。正如《國會組織法》第四條之規(guī)定：“各省選出眾議院議員之名額

，依人口之多寡定之，沒人口滿八十萬選出議員一名，但人口不滿八十萬之省，亦得選出議員十名?！薄安簧儆谑h員”這一兜底條款的存在，有效地彌補了按人口比例分配議員名額的缺陷，充分保

證了各省的表決權(quán)。

《國會組織法》在制定上有其出彩的地方，但是制定者們所犯的錯誤也是顯而易見的。首先，作為一部完善而具有穩(wěn)定性的法律，針對各地方（我比較傾向于寫各省，但是《國會組織法》把蒙古、西藏

和青海特意與其他省做了區(qū)分）議員的名額數(shù)量問題，直接展示于法律公文之上，是欠考慮的。法律公布之時，全國的人口總調(diào)查還未進行完畢，退一步講，就算法律所公布的名額數(shù)量是建立在全國人

口總調(diào)查完畢的基礎(chǔ)上，那也必須考慮到人口數(shù)量的浮動性問題。因此，在法律中直接公布各地方議員名額的數(shù)量是有違法律的穩(wěn)定性這一原則的。其次，作為中國不可分割一部分的蒙古、西藏和青海

的議員名額數(shù)量在第五條中被單獨規(guī)定，這是讓人難以接受的，這樣做是以法律的形式確定了這三個行政區(qū)的特殊性。不管是出于何種考慮，任何的特殊性都不得掩蓋這三個行政區(qū)同屬于中國這一共性

，將蒙古、西藏和青海作單獨規(guī)定，其后果只能是正中外國分裂勢力的下懷。另外，偌大的青海省只給了三名議員名額，是體現(xiàn)在特殊之上的特殊，即使拿出該地區(qū)文化素質(zhì)教育較低這一說辭來掩蓋，

也依舊是讓人難以釋懷的。

第三章眾議院的職權(quán)

1912年《國會組織法》第十三條規(guī)定：“民國議會之議事，兩院各別行之。同一議案別，不得同時提于兩院?！痹诘谝徽路治鰞稍旱臎Q議享有同等的效力的時候，是從反面進行思考的，而從反面思考也

是論證兩院的決議效力的平等性所必須的。在本章，談眾議院的職權(quán)宜從正面進行思考。參眾兩院各行其事，且同一提案不得同時提于兩院體現(xiàn)了國會兩院制的優(yōu)越性，兩院互相牽制與合作有利于防止

擅斷專權(quán)和一黨專政。

國會兩院職權(quán)的行使，均采用了“共行和專行”相結(jié)合的行使模式。正如《國會組織法》第十四條之規(guī)定：“民國憲法未定之前，臨時約法所定參議院之職權(quán)，為民國議會之職權(quán)，但下列事項，兩院各

得專行之：一、建議；二質(zhì)問；三、查辦官吏納賄違法之請求；四、政府咨詢之答復(fù)；五、人民請愿之受理；六、議員逮捕之許可；七、院內(nèi)法規(guī)之制定。預(yù)算決算，須先經(jīng)眾議院之議決?！逼渲械牡?/p>

六款規(guī)定的對議員的特別人身保護體現(xiàn)了當(dāng)時立法者考慮之周全，有利于議員更好的行使自身的代表職責(zé)。我們需要聚焦的另一個問題是關(guān)于預(yù)算決算權(quán)的問題。針對這一問題，當(dāng)時的法律制定者辯論

激烈，最后為了回避沖突，同時維護民主的精神，在借鑒西方國家制度的基礎(chǔ)上，規(guī)定預(yù)算決算，先由眾議院進行決議，之后提交參議院進行審議。

另外，為了讀者閱讀的方便，免去查證資料的繁瑣手續(xù)，遂將《中華臨時約法》規(guī)定的參議院的職權(quán)羅列于此，以供參閱。《中華民國臨時約法》第十九條規(guī)定：“參議院的職權(quán)包括：一、議決一切法

律議案；二、議決臨時政府之預(yù)算決算；三、議決全國之稅法、幣值及度量衡之準(zhǔn)則；四、議決公債之募集及國庫有負(fù)擔(dān)之契約；五、承諾第三十四條、三十五條、四十條事件；六、答復(fù)臨時政府咨詢

事件；七、受理人民之請愿；八、得以關(guān)于法律及其他事件之意見、建議于政府；九、得提出質(zhì)問書于國務(wù)員并要求其出席答復(fù)；十、得咨請臨時政府查辦官吏納賄違法事件；十一、參議院對于臨時大

總統(tǒng)認(rèn)為有謀叛行為時，得以總員五分之四以上之出席，出席員四分之三以上之可決彈劾之；十二、參議院對于國務(wù)員認(rèn)為失職或違法時得以總員四分之三以上之出席，出席員三分之二以上之可決彈劾

之?！薄吨腥A民國臨時約法》第三十四條規(guī)定：“臨時大總統(tǒng)任免文武職員，但任命國務(wù)員及外交大使公使須得參議院之同意。”第三十五條規(guī)定：“臨時大總統(tǒng)經(jīng)參議院同意得宣戰(zhàn)講和及締結(jié)條約。

”第四十條規(guī)定：“臨時大總統(tǒng)得宣告大赦、特赦、減刑、復(fù)權(quán)，但大赦須經(jīng)參議院之同意?！?/p>

《國會組織法》第二十一條規(guī)定：“民國憲法之議定，由兩議會合行之。前項會合時，以參議院議長為議長，眾議院議長為副議長。非兩院各有總議員三分之二以上出席，不得開議，非出席議員四分之

三以上之同意，不得議決?！睆纳鲜鰲l文中，對于憲法的議定，法律規(guī)定了非常嚴(yán)格的程序和高要求的出席和表決人數(shù)，這個一方面體現(xiàn)了審慎的態(tài)度，另一方面也是鑒于當(dāng)時的國內(nèi)形勢，出于限制袁

世凱獨裁的目的，刻意地增強了參眾兩院的職權(quán)。

是列舉的方式，并不能窮盡所有。不能因為《民事訴訟法》中沒有規(guī)定而不得適用特別程序。

5、適用特別程序可以更好的解決糾紛，無效婚姻是違法的，對社會存在或多或少的危害性，適用特別程序可以更好更快的打擊此類違法行為，體現(xiàn)法律的權(quán)威。①

另一種觀點認(rèn)為：宣告婚姻無效案件應(yīng)適用普通民事程序或簡易程序。理由如下：

1、該類案件并不是非訟案件。該類案件中也存在類似民事訴訟案件中的原告、被告、法官三方主體。申請人向法院申請宣告婚姻無效，應(yīng)該就其申請的事項提供相應(yīng)的證據(jù)，而對方有權(quán)對該證據(jù)進行質(zhì)

證，并提出異議，雙方是對立的，程序也存在對抗性。而法官審理案件不僅僅是對婚姻有無效力的認(rèn)定，還有其他方面的判斷。因此宣告婚姻無效案件屬于普通的民事案件，而并不是非訟案件，因此應(yīng)

該適用普通程序而非特別程序。

2、該類案件適用特別程序沒有法律依據(jù)。我國《民事訴訟法》規(guī)定的四種特別程序分別是選民資格案件、宣告失蹤宣告死亡案件、認(rèn)定公民無民事行為能力或限制行為能力案件、認(rèn)定無主財產(chǎn)案件。其

中并沒關(guān)于宣告婚姻無效的案件的規(guī)定，所以在沒有法律規(guī)定支持的情形下，想當(dāng)然的適用特別程序是錯誤的。

3、《婚姻法解釋（一）》第11條規(guī)定了可撤銷的婚姻可以適用普通民事程序或簡易程序，宣告婚姻無效案件和申請撤銷婚姻案件都屬于同一性質(zhì)的案件，都是違反《婚姻法》規(guī)定的結(jié)婚條件，都是違法

的婚姻關(guān)系，只是雙方在違法程度上有所不同，且本文在第一章的無效婚姻的概念中就提到無效婚姻和可撤銷婚姻都是廣義的無效婚姻，二者并無本質(zhì)上的區(qū)別。因此，既然可撤銷婚姻案件可以適用普

通程序或簡易程序，那么無效婚姻案件應(yīng)該也可以適用，這樣更加符合司法同一的要求。②

三、本文的觀點

筆者傾向于第二種觀點。正確的認(rèn)識該類案件適用何種訴訟程序的關(guān)鍵在于首先區(qū)分清楚案件的性質(zhì)，即無效婚姻案件究竟是屬于普通民事爭訟案件，還是非訟案件？筆者認(rèn)為，該類案件應(yīng)歸入普通的

民事爭訟案件而非非訟案件。從以下幾個方面來探討：

1、該類案件的形成的原因來分析。無效婚姻案件形成訴訟的原因大致有以下三種：第一、無效婚姻的利害關(guān)系人因財產(chǎn)分割繼承、子女撫養(yǎng)問題達不成一致而形成的訴訟。第二、無效婚姻的一方當(dāng)事人

要求與對方解除無效婚姻，關(guān)于婚姻效力、財產(chǎn)或子女撫養(yǎng)問題發(fā)生爭議而形成的訴訟。第三、無效婚姻當(dāng)事人在處理無效婚姻存續(xù)期間的財產(chǎn)或子女撫養(yǎng)問題，無法達成一致意見而形成的訴訟?？梢?/p>

，該類案件在向法院申請前，就存在婚姻效力、財產(chǎn)、子女撫養(yǎng)等問題的爭議，這與典型的非訟案件如宣告失蹤宣告死亡案件認(rèn)定無主財產(chǎn)中，只有申請人而沒有爭議的對方的特點是大相徑庭的。

2、從訴訟結(jié)構(gòu)上來看。根據(jù)該類案件的成因可以看出它的訴訟結(jié)構(gòu)為訴、辯、審三方，是典型的民事訴訟的構(gòu)造，這與其他非訟案件，如認(rèn)定無主財產(chǎn)，宣告失蹤宣告死亡，認(rèn)定無民事行為能力或限制

行為能力等案件的結(jié)構(gòu)也是不同的，典型的非訟案件一般只存在訴和審兩方，而不存在真正意義上的辯方。這一點也和非訟案件存在區(qū)別。

3、從法院的審理來看。法院對于非訟案件的審理只是對事實的認(rèn)定，“此類程序（指非訟案件程序）側(cè)重于對案件的裁判，幾近于只裁不審，而不像訴訟程序那樣重審理又重裁判。”無效婚姻案件還存

在對法律的適用問題。例如，當(dāng)事人以雙方具有禁止結(jié)婚的親屬關(guān)系為由向法院申請宣告婚姻無效，法院首先要認(rèn)定雙方是否具有親屬關(guān)系，然后根據(jù)法律規(guī)定是否屬于禁止結(jié)婚的近親屬的范疇來判決

婚姻有效或無效。

筆者通過以上三個方面的分析，認(rèn)為無效婚姻案件和典型的非訟案件還是有著本質(zhì)的區(qū)別，應(yīng)將其歸入普通的民事爭訟案件，適用普通民事訴訟程序。

注解

①此觀點參看：靳建麗：“宣告婚姻無效案件應(yīng)適用何種訴訟程序”，載自《法學(xué)論壇》，2011年第3期。

②劉海渤：“民事非訟審判程序初探”，載自《中國法學(xué)》2004年第3期。