“改革的方向是建立彈性制度”

邢丹+任紅禧+楊雪

現(xiàn)實(shí)生活中，我們經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)這樣的困惑：一些作為社會(huì)運(yùn)行基本原則的“底線”，在不知不覺間被頻頻降低；一些原本看似周延縝密的制度設(shè)計(jì)，一旦進(jìn)入實(shí)踐層面便常常事與愿違。究竟是什么原因讓一些制度屢屢面臨“太冷漠”的質(zhì)疑？強(qiáng)化制度科學(xué)性、重塑制度公信力的切入點(diǎn)又在哪里？

蒲宇飛，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)博士，曾供職于原國家計(jì)委、國務(wù)院體改辦，現(xiàn)任國家信息中心綜合部主任。多年來，他致力于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和體制改革的研究，先后參與國家“十一五”規(guī)劃綱要、“十二五”規(guī)劃綱要、收入分配制度改革指導(dǎo)意見等重要文件的起草工作。

2013年11月30日，他接受了《黨的生活》的專訪，就“制度性冷漠”的焦點(diǎn)及未來改革的方向等問題進(jìn)行了解答。

在邊界內(nèi)，執(zhí)行者可以表現(xiàn)出制度的溫情和人性

記者：最近一段時(shí)間，媒體曝光的類似“重病老人被擔(dān)架抬進(jìn)銀行修改密碼”“為辦特病醫(yī)保年審，八旬癱瘓老人被要求到現(xiàn)場(chǎng)體檢”等新聞事件，引發(fā)公眾對(duì)“制度性冷漠”的質(zhì)疑和反思。您認(rèn)為“制度性冷漠”產(chǎn)生的原因是什么？

蒲宇飛：“制度性冷漠”的產(chǎn)生，往往是制度的設(shè)計(jì)問題、執(zhí)行問題、監(jiān)督問題共同作用的結(jié)果。在制度設(shè)計(jì)上，一方面是制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)缺乏人文關(guān)懷和平等精神。比如，一些面向公眾服務(wù)的部門在具體政策和制度的設(shè)計(jì)中，權(quán)力條款多且具體、義務(wù)和責(zé)任條款少而模糊，還有一些服務(wù)部門甚至單方面出臺(tái)“霸王”條款，目的在于保證其自身利益只會(huì)受益不會(huì)受損。另一方面，一些制度設(shè)計(jì)屬于閉門造車，憑長官意志起草文件、以主觀想象代替調(diào)研，不循先例、不接地氣、不借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致制度出臺(tái)伊始就存在“先天缺陷”。

制度執(zhí)行的問題，體現(xiàn)在一些執(zhí)行者忽略了制度背后的人文精神。特別是面對(duì)弱勢(shì)群體時(shí)，只講原則性、不講靈活性，只講約束性、不講服務(wù)性，只講客觀情況、不講主觀原因。制度是有邊界的，超越邊界就是對(duì)制度的破壞，但在邊界內(nèi)，執(zhí)行者完全可以表現(xiàn)出應(yīng)有的溫情和人性。即便是最為嚴(yán)肅、最具剛性的法律法規(guī)尚且要尊重公序良俗，對(duì)于一般意義上的制度來說更應(yīng)如此。

還有一個(gè)重要原因，就是制度背后缺少監(jiān)督主體，缺乏有效的約束機(jī)制。無數(shù)事實(shí)證明，再合理、再科學(xué)的政策，如果沒有監(jiān)督，僅憑執(zhí)行者的自愿自覺，抑或被問責(zé)的幾率很低，那么規(guī)則就會(huì)形同虛設(shè)。

制度越是冷冰冰，想“走后門”的人就會(huì)越多

記者：近年來接連不斷的“制度性冷漠”案例，持續(xù)引發(fā)公眾對(duì)于“制度該不該有彈性”的爭(zhēng)議。對(duì)此，您怎么看？

蒲宇飛：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和客觀形勢(shì)的不斷變化，新情況、新問題會(huì)不斷出現(xiàn)，許多規(guī)則自然要落后于時(shí)代要求。如果不在制度上、體制上進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，而是一味堅(jiān)持“以不變應(yīng)萬變”的方式，只會(huì)越來越被動(dòng)。按照矛盾普遍性與矛盾特殊性的辯證唯物主義觀點(diǎn)，制度必須具有一定的彈性空間。

我認(rèn)為，當(dāng)下改革的方向應(yīng)該是建立和完善彈性制度。因?yàn)楦母锛仁侵贫葟椥缘捏w現(xiàn)，也是賦予制度以適當(dāng)彈性的手段。換句話說，從剛性體制逐步轉(zhuǎn)入彈性體制，是維護(hù)制度本身必不可少的方式。

記者：制度的剛性和彈性是一對(duì)矛盾，那么在實(shí)踐過程中，制度的執(zhí)行者應(yīng)該如何處理好制度的剛性與彈性之間的關(guān)系？

蒲宇飛：“彈性制度”要具有雙重屬性：一是超越人情，二是體現(xiàn)人性。所謂超越人情，指的是制度的約束性，也就是剛性。制度要約束的對(duì)象主要是越位的公權(quán)和膨脹的私權(quán)。一旦制度制定并實(shí)施，任何制度約束范圍內(nèi)的組織和個(gè)人都不能凌駕于制度之上，不能通過批條子、打招呼搞特殊化，突破制度的約束邊界。所謂體現(xiàn)人性，指的是制度的人文關(guān)懷。制度要約束人，更要服務(wù)人。在堅(jiān)持以人為本原則的同時(shí)，更要關(guān)注服務(wù)對(duì)象特別是弱勢(shì)群體、無助群體，使弱勢(shì)者得到支持，使無助者得到幫助。

記者：制度的彈性增大會(huì)不會(huì)增加暗箱操作的空間？

蒲宇飛：當(dāng)下辦事制度存在的問題集中在四個(gè)方面：一是軟性狀態(tài)，表現(xiàn)為有規(guī)則無執(zhí)行和有執(zhí)行無協(xié)同；二是剛性狀態(tài)，主要特征是規(guī)則僵化和路徑鎖定，缺少對(duì)合理存在的特殊情況的解決辦法；三是錯(cuò)配狀態(tài)，就是制度的軟硬環(huán)節(jié)錯(cuò)置或部分資源錯(cuò)配；四是缺失狀態(tài)，表現(xiàn)為規(guī)則缺位、規(guī)則滯后、制度缺失。現(xiàn)實(shí)生活中，正是因?yàn)橐恍┲贫却嬖谶@樣那樣的問題，人們通過正常途徑無法達(dá)到辦事目的，才會(huì)導(dǎo)致“走后門”情況的大量存在。也就是說，制度越是僵化陳舊、越是冷冰冰，想“走后門”的人就會(huì)越多。只有使制度更加成熟和定型，增強(qiáng)制度的自我糾錯(cuò)能力，才能減少“制度性冷漠”以及暗箱操作的空間。

記者：您的意思是，增強(qiáng)制度的合理彈性意味著增強(qiáng)制度的自我糾錯(cuò)能力？

蒲宇飛：是的。制度合理彈性的大小，總體來講反映的是一種制度的自我糾錯(cuò)能力的強(qiáng)弱。比如，對(duì)于制度中的某些軟性狀態(tài)能夠進(jìn)行適度硬化，可以增強(qiáng)制度的約束性；對(duì)于某些剛性過強(qiáng)的制度進(jìn)行適度軟化，可以增強(qiáng)制度的人性色彩；對(duì)于軟硬錯(cuò)置或錯(cuò)配的狀態(tài)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，可以重新配置資源，科學(xué)界定制度邊界；對(duì)于制度缺失的狀態(tài)進(jìn)行補(bǔ)缺或重構(gòu)，可以為社會(huì)主體提供穩(wěn)定的心理預(yù)期。

基于深入調(diào)研的制度，才會(huì)富有彈性和人性

記者：您前面提到“當(dāng)下改革的方向是建立彈性制度”。那么，什么樣的制度可以稱之為彈性制度？

蒲宇飛：具體來講，一個(gè)有彈性的制度要有四個(gè)基本特征：一是開放性，就是始終保持與外部的互動(dòng)和交流，及時(shí)汲取外部合理養(yǎng)分；二是競(jìng)爭(zhēng)性，就是始終能夠面對(duì)壓力、正視壓力，并勇于挑戰(zhàn)各種現(xiàn)實(shí)壓力；三是包容性，就是始終能夠容納新的思想、新的技術(shù)、新的力量；四是契約性，就是不輕易改變，一旦改變，也要以新規(guī)則代替舊規(guī)則，不留制度盲區(qū)和規(guī)則空白點(diǎn)。

記者：對(duì)于制度的設(shè)計(jì)者來說，如何才能建立一套行之有效、施之長遠(yuǎn)的好制度？

蒲宇飛：從改革開放的歷史進(jìn)程來看，改革既是“革故”的進(jìn)程，又是“鼎新”的進(jìn)程；既是“激濁”的過程，又是“揚(yáng)清”的過程。“革故”和“激濁”，意味著修正舊的謬誤；“鼎新”和“揚(yáng)清”，意味著建新章、立新制。不斷革故鼎新、激濁揚(yáng)清，不斷增強(qiáng)制度彈性，是我國改革開放35年來成功經(jīng)驗(yàn)的主要精髓與活力之源。具體來說，需要從制度設(shè)計(jì)和制度實(shí)施兩個(gè)緯度、五個(gè)環(huán)節(jié)來增強(qiáng)制度彈性，預(yù)防“潛規(guī)則”和“制度性冷漠”的發(fā)生。

一是深入調(diào)研。在20世紀(jì)60年代初的三年自然災(zāi)害期間，陳云同志為論證公家養(yǎng)豬好還是個(gè)人養(yǎng)豬好，就在老家青浦農(nóng)村進(jìn)行了十幾天的調(diào)研。之所以在制定政策前深入實(shí)際了解情況，是因?yàn)殛愒仆菊J(rèn)為，只有基于深入調(diào)研做出的制度設(shè)計(jì)才會(huì)符合客觀實(shí)際，才不會(huì)成為“稻草人”，也不會(huì)失去人文關(guān)懷。

二是充分討論。制度設(shè)計(jì)往往涉及多元主體，要在不同的利益主體之間尋求平衡。這種平衡既包括利益平衡，也包括心理平衡。為此，要鼓勵(lì)制度的設(shè)計(jì)者內(nèi)部爭(zhēng)論，也要鼓勵(lì)利益的相關(guān)方和非直接相關(guān)方在理性的平臺(tái)上參與討論和辯論。在各方充分討論后形成的制度設(shè)計(jì)，至少不會(huì)造成強(qiáng)弱、貧富、公私的明顯失衡。

三是積極公開。就是能公開的一定要公開。只要公開，特別是在過程中公開，各個(gè)相關(guān)方面、各個(gè)社會(huì)階層就都有表達(dá)意見和維護(hù)權(quán)益的機(jī)會(huì)，制度設(shè)計(jì)就可以更多地反映社會(huì)關(guān)切，而不是掩蓋矛盾、文過飾非，也不會(huì)出現(xiàn)制度的空白和覆蓋的盲區(qū)。

四是廣泛監(jiān)督。主要是制度在執(zhí)行過程中要接受內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督，特別是網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體等新興媒體的監(jiān)督。制度在陽光下運(yùn)行，就會(huì)讓更多的執(zhí)行者既不敢漠視規(guī)則，也不敢漠視弱勢(shì)者、貧困者。

五是多重考核。業(yè)績考核不應(yīng)該是單一維度的。如果政府部門的政績考核單純圍著GDP的指揮棒轉(zhuǎn)，再好的制度在執(zhí)行中都會(huì)變形。如果銀行等服務(wù)部門的業(yè)績考核單純圍著利潤指標(biāo)轉(zhuǎn)，再有人文關(guān)懷的條款在執(zhí)行中都會(huì)扭曲。為此，考核指標(biāo)要融入人文因素，考核機(jī)制要充分體現(xiàn)服務(wù)導(dǎo)向和社會(huì)責(zé)任。