筑牢權(quán)力運(yùn)行的籠子

陶志偉

黨的十八大《決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是新時(shí)期我們黨在執(zhí)政理念上的全新認(rèn)識(shí)，指明了全面深化改革總的方向。

國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，除政府與社會(huì)共治、五位一體的協(xié)調(diào)、效率與公平統(tǒng)一等命題外，打造制度的籠子，對(duì)公權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范和有效控制，成為當(dāng)前的主要抓手之一。特別是在我國(guó)現(xiàn)有的政權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)力分布下，基層黨委政府和部門單位“一把手”，享有高度集中的分配公共資源權(quán)力，如果責(zé)任邊界不清、缺乏警示，客觀上就為權(quán)力尋租和職務(wù)腐敗行為留出了通道。因此，為保障各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)深化改革進(jìn)程和促進(jìn)我省“兩個(gè)跨越”中積極發(fā)揮引領(lǐng)作用，同時(shí)又精心管理和保護(hù)好干部隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范和監(jiān)督制約，就是迫在眉睫的重要任務(wù)。

黨在十六大報(bào)告中就指出，要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)人財(cái)物管理和使用的監(jiān)督，發(fā)揮司法、監(jiān)察和審計(jì)部門的作用。黨的十七大報(bào)告又強(qiáng)調(diào)，要健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。十八大報(bào)告再次重申，“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督”。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成為我黨監(jiān)督各地區(qū)各部門“一把手”履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要制度手段。

在全面深化改革號(hào)角吹響的歷史節(jié)點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)腐敗案件頻發(fā)的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)如何客觀、準(zhǔn)確地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，不僅涉及到各項(xiàng)改革目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，涉及到對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助力推進(jìn)，涉及到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的支持保護(hù)，也反映出我黨依法治國(guó)、依法治權(quán)的能力水平。因此，在國(guó)家治理理念下對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有了新的更高要求。

依法治國(guó)的需要。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是現(xiàn)代國(guó)家治理公權(quán)的共性要求，也是我黨針對(duì)嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)提出的戰(zhàn)略任務(wù)，它客觀上需要通過制度性安排，使權(quán)力相互制約成為一種機(jī)制，成為常態(tài)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度作為權(quán)力制約系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，理應(yīng)成為我黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，這種監(jiān)督應(yīng)該覆蓋更多層面、更多崗位、更多的領(lǐng)導(dǎo)人員。既使公權(quán)擁有人增強(qiáng)一種責(zé)任自覺，也使監(jiān)督的制度功能更加顯現(xiàn)。

民主監(jiān)督的需要。隨著民主法治建設(shè)的深化和透明政府建設(shè)的推進(jìn)，作為公權(quán)力來源主體的人民群眾有著監(jiān)督官員履職行為的強(qiáng)烈要求，需要第三方的專門機(jī)關(guān)實(shí)施獨(dú)立監(jiān)督，并對(duì)其履職能力和成效作出客觀評(píng)價(jià)。這使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成為了黨委政府連接社會(huì)的重要紐帶，體現(xiàn)了我黨依法治權(quán)的決心和信心。

領(lǐng)導(dǎo)干部自身要求。隨著政府權(quán)力清單制度的推進(jìn)，不同部門和崗位有了明確的責(zé)任和義務(wù)，由此激發(fā)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生定期厘清自身經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)在需求，希望通過不同階段任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，證明自身履職行為的合法合規(guī)和廉潔性，同時(shí)及時(shí)糾正存在的突出問題，防止鑄成大錯(cuò)。

監(jiān)督目標(biāo)的整合。隨著國(guó)家機(jī)關(guān)電子政務(wù)的快速發(fā)展，各行政和經(jīng)濟(jì)管理部門依托信息化管理程度不斷提高，部門之間信息及時(shí)交互、共用成為可能，組建專用信息平臺(tái)，為組織、監(jiān)察、審計(jì)等部門開展聯(lián)動(dòng)監(jiān)督、提高目標(biāo)的一致性提供了技術(shù)支撐，既提高了監(jiān)督的時(shí)效性，又增強(qiáng)了互動(dòng)性。

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作還存在一些不足。

制度性約束功能還不強(qiáng)?？傮w停留在審計(jì)部門的專業(yè)檢查層面，審計(jì)成果尚沒有真正融入到對(duì)干部管理的考核體系之中，成果運(yùn)用還沒形成制度。

領(lǐng)導(dǎo)崗位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任邊界不夠清晰。相關(guān)法規(guī)定性要求多，會(huì)議部署多，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任要求不規(guī)范，特別是黨委主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定困難。

審計(jì)評(píng)價(jià)體系有待完善。對(duì)不同領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)價(jià)框架和指標(biāo)還不細(xì)化，審計(jì)結(jié)論中對(duì)干部履職的整體評(píng)價(jià)較薄弱，評(píng)價(jià)尺度也不夠規(guī)范。

如何深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的途徑呢？

增強(qiáng)使用公權(quán)理當(dāng)接受監(jiān)督約束的現(xiàn)代意識(shí)，提高培養(yǎng)干部和監(jiān)督干部工作的協(xié)調(diào)性。法治是治國(guó)理政的基本方式，而領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任能力是體現(xiàn)依法行政水平的核心內(nèi)容，對(duì)其監(jiān)督既是防止履職出現(xiàn)偏差問題，也是養(yǎng)成權(quán)力在陽光下運(yùn)行自覺意識(shí)的手段。對(duì)重點(diǎn)干部的培養(yǎng)成長(zhǎng)過程也應(yīng)該是伴隨組織監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的過程，二者同步，才可能實(shí)現(xiàn)黨的事業(yè)和個(gè)人成長(zhǎng)健康發(fā)展。當(dāng)前，建議實(shí)行對(duì)地方黨政主要責(zé)任人任期內(nèi)必審，對(duì)干部升遷和群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的必審，對(duì)從事投資、招商、信貸等關(guān)鍵崗位的干部必審的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要服務(wù)于不同時(shí)期國(guó)家治理的重點(diǎn)和方向。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，應(yīng)體現(xiàn)黨對(duì)執(zhí)政要求的導(dǎo)向，審計(jì)評(píng)價(jià)體系的設(shè)置，不應(yīng)該是一勞永逸的，要充分體現(xiàn)不同時(shí)期的特點(diǎn)。比如，我們當(dāng)前關(guān)注了領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的發(fā)展責(zé)任、民主決策責(zé)任、財(cái)政財(cái)務(wù)管理責(zé)任、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督責(zé)任，這是共性要求，而在全面深化改革的特定時(shí)期，還需要與改革要求相匹配，評(píng)價(jià)干部是否敢于破除本地區(qū)本單位固有的利益格局、積極推動(dòng)改革的不斷深化；是否善于開拓創(chuàng)新、努力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；是否有堅(jiān)定的大局意識(shí)、相互補(bǔ)臺(tái)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)取?/p>

積極探索領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任劃分原則和審計(jì)評(píng)價(jià)體系。地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)，處于國(guó)家權(quán)力架構(gòu)的中心環(huán)節(jié)，實(shí)事求是和準(zhǔn)確劃分其責(zé)任體系，是我們黨科學(xué)執(zhí)政、依法行政的要求，也是引導(dǎo)其工作運(yùn)行模式的規(guī)范。目前，這個(gè)命題亟待破題，意義重大。黨委實(shí)行集體行權(quán)分工負(fù)責(zé)，政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)；書記是常委會(huì)召集人，行政首長(zhǎng)是政府決策人；黨委是領(lǐng)導(dǎo)核心，政府是依法行政；黨委負(fù)有對(duì)各方監(jiān)督職責(zé)，政府主要履行協(xié)調(diào)執(zhí)行義務(wù)。兩者都是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要責(zé)任人，又有各自的行權(quán)著力點(diǎn)。應(yīng)立足其不同的領(lǐng)導(dǎo)方式和行權(quán)特征來探索責(zé)任劃分原則，切實(shí)改變泛化“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的做法，提高審計(jì)結(jié)論的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。同時(shí)，對(duì)評(píng)價(jià)體系的設(shè)定，要從整體上、歸納似地對(duì)個(gè)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任做出評(píng)價(jià)，既指出與領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的突出問題，也要對(duì)其工作的主導(dǎo)方面予以充分肯定。

完善對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的控制體系。從實(shí)踐工作總結(jié)，領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，存在幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是走馬上任時(shí)，對(duì)自己應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任不清楚。二是任期內(nèi)，沒有定期向上級(jí)組織作履職情況報(bào)告的制度。三是離職時(shí)缺乏與下任領(lǐng)導(dǎo)的交接制度。首先細(xì)化崗位職責(zé)，組織部門應(yīng)對(duì)重要崗位做出職位說明，界定履職的責(zé)任邊界，筑牢責(zé)任評(píng)價(jià)基礎(chǔ)；其次建立重要崗位領(lǐng)導(dǎo)干部每年向上級(jí)組織部門報(bào)告經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況制度，便于組織部門動(dòng)態(tài)性地了解干部情況；最后建立領(lǐng)導(dǎo)干部離職時(shí)與下任領(lǐng)導(dǎo)交接的報(bào)告制度，包括地區(qū)或單位債務(wù)變化、重大遺留問題說明等內(nèi)容。

增強(qiáng)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督和約束，是我們堅(jiān)持黨要管黨和依法治理國(guó)家的重大命題，是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是樹立政府公信力的主要抓手，也是考驗(yàn)我們黨執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。（作者系省審計(jì)廳副廳長(zhǎng)）（責(zé)編：賀貴成）