中國電改的動(dòng)力與策略

吳疆

美歐國家在天然氣管網(wǎng)拆分過程中，堅(jiān)持管網(wǎng)公平、無歧視開放的原則，成效顯著，可以為我國相關(guān)領(lǐng)域的改革所借鑒。

改革，是全面提升電力產(chǎn)業(yè)價(jià)值的必須路徑，不僅是體制、機(jī)制、流程、架構(gòu)的深刻變革，更涉及重大的利益轉(zhuǎn)移，因此，電力改革必須有充沛而持續(xù)的動(dòng)力。深入分析建國60余年以及世界主要國家電力發(fā)展與改革的普遍規(guī)律，可為在新的歷史時(shí)期深化電改找到三大驅(qū)動(dòng)力。

1、問題驅(qū)動(dòng)力。2002年以來中國電改取得了超出預(yù)期的成效，不僅提高了生產(chǎn)效率與科技水平，而且通過多元主體自主經(jīng)營，迅速應(yīng)對了預(yù)料之外的裝機(jī)短缺、消化了世界范圍的一次能源漲價(jià)并積極履行了各項(xiàng)社會(huì)責(zé)任；發(fā)電環(huán)節(jié)所形成的比較競爭機(jī)制，在投入產(chǎn)出、工程造價(jià)、勞動(dòng)生產(chǎn)率等方面帶來顯著優(yōu)勢，更是體現(xiàn)了市場化改革帶來的效益與活力，證明了這個(gè)基本方向值得堅(jiān)持。

但與此同時(shí)，電力領(lǐng)域依然存在若干深層次問題，一是對于市場認(rèn)識(shí)不到位，重企業(yè)重組而輕公權(quán)建設(shè)，國家層面決策力、執(zhí)行力不足，行業(yè)層面系統(tǒng)調(diào)度、安全機(jī)制逐步削弱；二是對于產(chǎn)業(yè)運(yùn)行機(jī)理認(rèn)識(shí)不到位，形成集權(quán)力壟斷、業(yè)務(wù)壟斷、市場壟斷于一身的國家電網(wǎng)特殊業(yè)態(tài)，人為放大了壟斷的負(fù)面效果；三是對于電力供應(yīng)總體形勢認(rèn)識(shí)不到位，重引進(jìn)競爭而輕供應(yīng)保障，新型電荒長期難以破解根治，地方上更缺乏民生保電長效機(jī)制。

2、成效驅(qū)動(dòng)力。問題與矛盾，是推動(dòng)電改的最直接動(dòng)力，但并非決策的核心依據(jù)。建國60余年，“改革開放”已經(jīng)超過一半時(shí)間，管電體制則已歷經(jīng)十次大的調(diào)整，不論國家層面還是行業(yè)層面，改革已成常態(tài)；與此同時(shí)，世界范圍的電力市場化改革均未最終完成，中國電改亦不可能追求全景式的一步到位式的理論模式，而只能在堅(jiān)持基本方向的同時(shí)，以積極探索階段性成效為主。

深化電改頭緒復(fù)雜，眾說紛紜，但基本可以歸結(jié)為職能改革、機(jī)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)制度完善這三類路徑。通過情景分析與策略比選可見：如果以主要管電職能（如價(jià)格）改革、或者電力（能源）管理機(jī)構(gòu)調(diào)整作為主線，不僅不易執(zhí)行到位，在短期內(nèi)往往更難顯現(xiàn)成效、評價(jià)效果；而若以優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)制度為改革主線（相關(guān)電價(jià)改革作為配合），不僅體現(xiàn)了電力技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性，而且相對容易操作并有利于盡快體現(xiàn)成效，是下一階段深化電改的合理路徑。

3、需求驅(qū)動(dòng)力?！笆舜蟆焙笾袊M(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，同時(shí)也迎來了新的改革窗口期，而電力行業(yè)則具備諸多率先啟動(dòng)改革的有利條件——國有資產(chǎn)比重高，集約化基礎(chǔ)好，對國家政策執(zhí)行力較強(qiáng)；具有很強(qiáng)的安全意識(shí)與社會(huì)責(zé)任意識(shí)，改革的風(fēng)險(xiǎn)可控；作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革先行者，改革深入人心、輿論強(qiáng)烈支持；作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，電改的外部效益可惠及多個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)；深化電改有利于更好保障民生，直接服務(wù)于和諧穩(wěn)定大局。

推進(jìn)電改，要有利于破解行業(yè)難題，有利于體現(xiàn)決策成效，更要服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢與新要求。在新的歷史時(shí)期，電改要與保障民生權(quán)利、梳理央地權(quán)責(zé)、支撐宏觀治理相適應(yīng)，更應(yīng)在服務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)型、探索經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)方面發(fā)揮更大作用，全面提高電力產(chǎn)業(yè)價(jià)值。因此新一輪電改的新思路，既要促進(jìn)電力發(fā)展、治理行業(yè)積弊，更要跳出行業(yè)服務(wù)大局、重構(gòu)新的話語體系——系統(tǒng)綜合推動(dòng)電改的問題驅(qū)動(dòng)力、成效驅(qū)動(dòng)力與需求驅(qū)動(dòng)力，形成在新的歷史時(shí)期深化電力體制改革的目標(biāo)框架：

以全面提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值為核心，通過改革抓住歷史性機(jī)遇；

以調(diào)整電力產(chǎn)業(yè)制度為主線，攜相關(guān)電價(jià)改革協(xié)調(diào)并進(jìn)；

以政企分開公權(quán)獨(dú)立為前提，強(qiáng)化科學(xué)決策與調(diào)控能力；

以優(yōu)化壟斷企業(yè)規(guī)模為切口，進(jìn)一步提高效率與透明度；

以對稱開放用戶選擇為路徑，建立多買/多賣的市場格局；

以分離電網(wǎng)末端業(yè)務(wù)為契機(jī)，形成權(quán)責(zé)對等的保電機(jī)制；

以智能能源網(wǎng)的建設(shè)為引領(lǐng)，搶占高點(diǎn)筑新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

根據(jù)前述電改目標(biāo)框架，制訂在新的歷史時(shí)期深化電力體制改革的行動(dòng)線路圖：

具體說，四個(gè)步驟：

第一步“公權(quán)獨(dú)立”：繼續(xù)深化政企分開，將電力行業(yè)內(nèi)特殊的公共職能從壟斷企業(yè)中獨(dú)立出來，通過強(qiáng)化專業(yè)支撐體系顯著提高中央層面的決策力與管制力，并通過提高安全保障級別而為電改保駕護(hù)航；

第二步“巨頭拆分”：拆分重組全國電網(wǎng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)更佳的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，通過引進(jìn)比較競爭機(jī)制以提高產(chǎn)業(yè)效益，通過提高信息透明度而強(qiáng)化政府管制能力，同時(shí)也為深化電改進(jìn)一步消除阻力；

第三步“對稱放開”：一方面通過電力消費(fèi)與生產(chǎn)兩側(cè)的對稱放開，完成多買/多賣的電力市場建設(shè)；另一方面通過電網(wǎng)末端業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)與定價(jià)權(quán)的對稱下放，建立權(quán)責(zé)對等的地方電力（能源）保障機(jī)制；

第四步“基層增值”：將電力（能源）發(fā)展重心下沉，以城市為結(jié)點(diǎn)推進(jìn)智能能源網(wǎng)建設(shè)，促進(jìn)復(fù)合能源網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化，通過發(fā)展能源產(chǎn)銷者保障能源安全，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)并搶占世界產(chǎn)業(yè)革命的制高點(diǎn)。

六項(xiàng)任務(wù)：

任務(wù)① 組建國家電力規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)中心，提高宏觀決策與控制能力；

任務(wù)② 組建國家電力調(diào)度及交易中心，推進(jìn)公權(quán)獨(dú)立維護(hù)系統(tǒng)安全；

任務(wù)③ 拆分重組全國電網(wǎng)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益與比較競爭效益；

任務(wù)④ 放開大用戶直接購電，建立多買、多賣的電力市場交易格局；

任務(wù)⑤ 組建省級電力營銷服務(wù)企業(yè)，下放銷售電價(jià)定價(jià)權(quán)，建立權(quán)責(zé)對等的地方保電機(jī)制；

任務(wù)⑥ 建設(shè)智能能源網(wǎng)，提升電力產(chǎn)業(yè)承載服務(wù)與引領(lǐng)整合的價(jià)值，塑造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)。

電改是一個(gè)熱點(diǎn)話題，很多提議與表述表面似乎大同小異，但內(nèi)在的依據(jù)性、策略性特別是邏輯性相差很遠(yuǎn)，勢必造成實(shí)踐效果的巨大差異。上述四個(gè)步驟、六項(xiàng)任務(wù)的電改行動(dòng)線路圖設(shè)計(jì)，依據(jù)了“分步造勢、此消彼長、對稱對等、有破有立”的改革推進(jìn)策略：

所謂“分步造勢”——電力改革涉及復(fù)雜的利益搏弈，必須充分考慮決策與執(zhí)行過程中的阻力與變數(shù)，努力提高預(yù)見與控制能力，避免改革設(shè)計(jì)的邏輯次序中“細(xì)節(jié)出魔鬼”：一是每一步驟應(yīng)有所階段性成果與收益；二是每一步驟要為下一步滾積條件消除阻力；三是須能夠承受改革進(jìn)程中可能出現(xiàn)的拖延與停滯、避免更壞的局面。

所謂“此消彼長”——以政企分開、（調(diào)度）公權(quán)獨(dú)立作為改革的突破口，繼之以拆分重組電網(wǎng)企業(yè)，一是可使每一步驟都能有所階段性的成果與收益；二是可從制度層面提高電網(wǎng)的安全性與經(jīng)濟(jì)性；三是還可為下一步滾積條件制造聲勢，將使電改執(zhí)行過程中的阻力越來越小而動(dòng)力越來越大。

所謂“對稱對等”——既包含各個(gè)層面相關(guān)主體的責(zé)權(quán)利的平衡，也包含有關(guān)市場格局/權(quán)利格局的平衡：一是電力生產(chǎn)/消費(fèi)兩側(cè)對稱開放，實(shí)現(xiàn)多買多賣的市場格局；二是發(fā)電、輸電、營銷服務(wù)等各類企業(yè)均獲得更加可持續(xù)的經(jīng)營機(jī)制；三是地方政府在被明確電力保障責(zé)任及普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，獲得終端電力業(yè)務(wù)的經(jīng)營權(quán)與定價(jià)權(quán)，最大限度實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對等的可持續(xù)的電力保障機(jī)制。

所謂“有破有立”——在搞活時(shí)不忘管制，在放開時(shí)不忘增值，在“破”的同時(shí)尋求“立”，最終形成雙重的“有破有立”的辨證統(tǒng)一：一是電力行業(yè)重組的“破”與中央決策支撐體系的“立”并重，在完善產(chǎn)業(yè)制度塑造電力市場的同時(shí)加強(qiáng)宏觀管制能力——通過將調(diào)度、交易、結(jié)算、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等電力公共權(quán)力機(jī)構(gòu)明確上收國家有關(guān)部門管理，形成強(qiáng)有力的決策支撐體系，直接提高中央層面的決策力、控制力與權(quán)威性，尊重客觀規(guī)律同時(shí)更好發(fā)揮政府作用；二是電力市場開放的“破”與建設(shè)智能能源網(wǎng)的“立”并重，在通過改革全面提升電力產(chǎn)業(yè)三大價(jià)值的同時(shí)形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)——適應(yīng)一次能源無法獨(dú)立的國際挑戰(zhàn)，滿足2020年再次翻一番以及全面建設(shè)小康社會(huì)生態(tài)文明的內(nèi)需要求，通過主動(dòng)的中國式電力革命啟動(dòng)新的增長引擎，在新的歷史階段重演1980年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的輝煌。