提高“國家財(cái)富”的管理水平

陳劍

胡德平“說說我國的國家資產(chǎn)負(fù)債表——閾值的警示”一文， 是一篇很有見地的文章。因?yàn)榍逦盐諊屹Y產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)于摸清國家家底，提高國家財(cái)富管理水平和透明度以及把控經(jīng)濟(jì)變化趨勢，有重要意義。

研究國家資產(chǎn)負(fù)債表的意義

國家資產(chǎn)負(fù)債表 （National Balance Sheet），是指包括了政府、居民、非金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等所有經(jīng)濟(jì)部門在內(nèi)的資產(chǎn)負(fù)債信息。它反映了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)在某一特定時(shí)點(diǎn)上的資產(chǎn)和負(fù)債的總量規(guī)模、分布、結(jié)構(gòu)和國民財(cái)富及總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的狀況和水平。

與國家資產(chǎn)負(fù)債表相聯(lián)系的概念是國民資產(chǎn)負(fù)債核算。它是我國國民經(jīng)濟(jì)核算體系的重要組成部分，它是以一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的存量為對(duì)象的核算，反映某一特定時(shí)點(diǎn)上機(jī)構(gòu)部門及經(jīng)濟(jì)總體所擁有的財(cái)力、物力的歷史積累和與之相對(duì)應(yīng)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，反映一個(gè)國家或地區(qū)的資產(chǎn)負(fù)債總規(guī)模及結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展水平和生產(chǎn)能力。

國民經(jīng)濟(jì)核算若要反映國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的流量和存量，只有將資產(chǎn)負(fù)債核算納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系，并與其他流量核算相結(jié)合，才能全面、系統(tǒng)地描述國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全過程。

研究國家資產(chǎn)負(fù)債表，至少有以下幾方面的意義：

（一）有利于評(píng)估國家和地區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營健康狀況。資產(chǎn)負(fù)債表作為一種能準(zhǔn)確反映一國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估其償債能力的分析工具，已為國際社會(huì)所青睞，并成為把握一國和地區(qū)經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)健康發(fā)展的重要指標(biāo)。編制國家和地區(qū)資產(chǎn)負(fù)債表，可以監(jiān)測各部門債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，銀行體系的壞賬和國企虧損已經(jīng)損耗了政府大量的金融資源；經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，政府債務(wù)支出也將發(fā)生重大變化，及時(shí)關(guān)注這些變化，采取措施管理該過程中的風(fēng)險(xiǎn)，有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）有利于提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。對(duì)一個(gè)國家和一個(gè)地區(qū)而言，在每年產(chǎn)出的 GDP 中，有相當(dāng)大的部分是無效的。這是因?yàn)椋珿DP 指標(biāo)存在某些先天性缺陷，一些無效投資甚至破壞資源環(huán)境的活動(dòng)都被計(jì)入。而在財(cái)富形成中須將這些部分扣除。資產(chǎn)負(fù)債表有凈資產(chǎn)一欄，就是對(duì)各項(xiàng)無效成果扣除后的資產(chǎn)。也就是說，國家凈資產(chǎn)增加額持續(xù)小于當(dāng)年 GDP，表明并不是全部的 GDP都形成了真正的財(cái)富積累。相當(dāng)多的 GDP 實(shí)際是無效，甚至是有害的。通過對(duì)凈資產(chǎn)的確認(rèn)和分析，可以提升經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和水平。

（三）有利于提高宏觀管理水平，提升政府管理透明度。對(duì)國家資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行分析和監(jiān)控，可以提高“國家財(cái)富”管理水平和透明度。各級(jí)人大 和 社 會(huì) 各界 在了解 國家 和 各 個(gè) 部 門 的 資產(chǎn)、 負(fù)債和凈資產(chǎn)的情況下，可以判斷國家和本地區(qū)的家底和可能的變化趨勢，進(jìn)而對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督和管理。

（四）有利于提升業(yè)績考核科學(xué)化水平。中國作為轉(zhuǎn)型中的新興市場國家，長期以來 GDP 至上，地方政府的公司主義，并由此產(chǎn)生了大量地方債務(wù)，占據(jù)了資產(chǎn)負(fù)債表的重要位置。因此，通過設(shè)立地區(qū)的資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)政府債務(wù)中的凈資產(chǎn)進(jìn)行分析，包括地方政府在內(nèi)的債務(wù)問題，進(jìn)而確定正確的業(yè)績觀。

（五）有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革。對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行分析，可以掌握條塊間的資產(chǎn)和負(fù)債的情況，這有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革。例如，人口快速老化，涉及到養(yǎng)老金是否存有缺口，有多大缺口，會(huì)對(duì)未來產(chǎn)生怎樣的挑戰(zhàn)，這需要清晰地了解養(yǎng)老體系的未來支付缺口的大小和發(fā)生的時(shí)點(diǎn)，這樣才能判斷如何推進(jìn)養(yǎng)老金的改革以及在何時(shí)劃撥一定數(shù)量的資金用于支付養(yǎng)老金等等。

需要關(guān)注的問題

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)和深入，一些原本隱蔽的經(jīng)濟(jì)矛盾可能逐漸暴露，政府隱性、或有的負(fù)債隨之浮出水面，因而形成對(duì)財(cái)政的額外列支要求，最終演化為政府負(fù)債。

目前引人關(guān)注，有可能引發(fā)為經(jīng)濟(jì)矛盾的內(nèi)容，主要有以下一些方面 ：

（一） 地方政府債務(wù)

中國地方政府債務(wù)持續(xù)上漲，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加重已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的隱患，也是影響中國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。國家審計(jì)署 2013 年 12 月 30 日公布的數(shù)據(jù)顯示，截至 2013 年 6 月底中國地方政府債務(wù)達(dá)到約17.89 萬億元，與 2010 年底相比大約增加 70%。

地方債務(wù)可劃分為顯性債務(wù)、隱性債務(wù)。顯性直接債務(wù)主要包括國債轉(zhuǎn)貸而形成的債務(wù)、欠發(fā)工資而形成的債務(wù)、糧食虧損掛賬和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)。隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保債務(wù)、社會(huì)保障資金缺口等。中國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成是轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果，具有獨(dú)特的生成邏輯和發(fā)展路徑。

每一屆政府上臺(tái)，都力圖取得驕人的政績，但由于缺少經(jīng)費(fèi)支撐，地方政府通常不能發(fā)行地方政府債券，因此便通過下屬投資公司向個(gè)人和公司發(fā)行高收益率投資工具來為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目籌資。這導(dǎo)致所謂的影子銀行業(yè)快速發(fā)展，也產(chǎn)生了舉債不透明，管理缺乏規(guī)范等問題。

目前地方政府債務(wù)， 相當(dāng)多的是依賴銀行貸款，以短期債務(wù)為主。債務(wù)所形成的投資，很有可能是一些基建項(xiàng)目，這些投資產(chǎn)生的現(xiàn)金流覆蓋期限長，年均現(xiàn)金流少，極易造成期限錯(cuò)配。

依賴土地出讓收入和銀行貸款，“綁架”房地產(chǎn)和銀行，是地方債務(wù)的一個(gè)突出特點(diǎn)。

一屆政府任期結(jié)束后，或許有一定政績，但卻留下了巨額債務(wù)和債務(wù)負(fù)擔(dān)，如何化解持續(xù)上漲的巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)，這是一個(gè)問題。如何提升評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，科學(xué)地制定政績考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也許更為重要。

（二） 養(yǎng)老金缺口

我國從 1997 年開始實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合（即“統(tǒng)賬結(jié)合”）的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由于養(yǎng)老金支付規(guī)模大于積累規(guī)模，個(gè)人賬戶尚未做實(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口日益增大，形成政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)。

根據(jù)專家們的測算，在目前養(yǎng)老制度不變的情況下，再過 15 年左右，到 2030 年時(shí)養(yǎng)老金缺口將是一個(gè)天文數(shù)字，有人認(rèn)為超過人民幣 60 萬億元以上，占當(dāng)年 GDP 三成左右。雖然這一數(shù)據(jù)的具體數(shù)值可能存有疑問，但養(yǎng)老金缺口持續(xù)放大對(duì)財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)這一總體趨勢是確定的。endprint

城鎮(zhèn)養(yǎng)老金支出本質(zhì)上是國家的一項(xiàng)負(fù)債。由于這種負(fù)債不像國債那樣有明確的數(shù)額，習(xí)慣上稱其為隱性負(fù)債。隨著隱性負(fù)債持續(xù)增加，如何彌補(bǔ)日益增大的缺口，無疑是一個(gè)艱巨的難題。

（三） 環(huán)境成本

中國環(huán)境問題持續(xù)惡化，環(huán)境成本持續(xù)上升，無論是大氣、水源和土質(zhì)，都呈現(xiàn)持續(xù)惡化勢頭，令人擔(dān)憂。這也是迫切需要中國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型的原因之一。如何在國家資產(chǎn)負(fù)債表中體現(xiàn)環(huán)境成本持續(xù)增加，十分重要。

（四） 準(zhǔn)政府債風(fēng)險(xiǎn)

政策性或準(zhǔn)政策性金融機(jī)構(gòu)，由于具有政府信用擔(dān)保，其所發(fā)行的金融債被視為“準(zhǔn)國債”。這些“準(zhǔn)國債”的發(fā)行，由于可控性缺乏必要的評(píng)估，其風(fēng)險(xiǎn)性不容小覷。

此外，一些大型工程項(xiàng)目，如高速鐵路也具有準(zhǔn)政府負(fù)債特征。這些債務(wù)具有規(guī)模大、周期長的特點(diǎn)，一旦現(xiàn)金流發(fā)生問題，都有可能轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，提升資產(chǎn)負(fù)債管理的治理水平

要清晰制訂國家資產(chǎn)負(fù)債表，提升資產(chǎn)負(fù)債管理水平，需要經(jīng)濟(jì)體制改革相伴隨。這主要涉及以下一些內(nèi)容 ：

（一）減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。這既是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的讓“市場在資源配置中起決定性作用”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是降低政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑，從而有利于推動(dòng)市場化改革，推動(dòng)政府向建設(shè)公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，將隱性或有負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性直接負(fù)債，明確負(fù)債主體并使之多元化。

（二）進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)體制改革。中國的市場經(jīng)濟(jì)，目前遇到的問題是，產(chǎn)權(quán)改革不徹底，自然也遺留下了大量問題。即使是公有制，不同層級(jí)的公有制主體或代表，即各級(jí)政府，也有一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰的問題，不然就難以準(zhǔn)確提供一個(gè)清晰的不同層級(jí)的資產(chǎn)負(fù)債表。例如，土地所有權(quán)的權(quán)利主體只能是國家或農(nóng)民集體?，F(xiàn)在的問題是，誰是國家，誰能夠代表國家。

因此，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)體制改革，包括公有制的產(chǎn)權(quán)對(duì)不同層級(jí)主體的明晰，有利于資產(chǎn)負(fù)債表的清晰和責(zé)任明確。

（三）將國家資產(chǎn)負(fù)債管理納入到宏觀調(diào)控體系。宏觀調(diào)控有短期和長期之分，國家資產(chǎn)負(fù)債表恰恰可以連接長期和短期。通過資產(chǎn)負(fù)債的可持續(xù)性來保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

（四）推進(jìn)財(cái)政、金融、土地等配套改革。財(cái)稅體制的關(guān)鍵是財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。應(yīng)當(dāng)給地方更多的財(cái)權(quán)，以與承擔(dān)的大量的事權(quán)相匹配。也需要給地方政府透明的資金來源，例如，通過開征房產(chǎn)稅，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施資金的需要等 ；推動(dòng)金融體制改革，重點(diǎn)是推進(jìn)利率市場化改革，促使銀行強(qiáng)化市場化經(jīng)營，而不是依靠壟斷獲得暴利 ；應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大地方獨(dú)立發(fā)債范圍，既可以為地方融資平臺(tái)提供再融資，化解銀行的不良貸款風(fēng)險(xiǎn)；也推動(dòng)地方政府提升財(cái)政透明度；土地制度改革的核心是厘清政府的角色定位，應(yīng)當(dāng)逐步弱化政府作為土地交易者和直接經(jīng)營者的角色，強(qiáng)化其服務(wù)者和監(jiān)管者的角色。

（五）調(diào)整收入分配格局，提高國企分紅比例。

應(yīng)對(duì)人口持續(xù)老化帶來的養(yǎng)老金缺口的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大國有企業(yè)利潤上繳的主體，加大國有資本經(jīng)營收入補(bǔ)貼社會(huì)保障的力度。還可進(jìn)一步實(shí)施國有股減持充實(shí)社會(huì)保障儲(chǔ)備資金。在境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會(huì)保障的基礎(chǔ)上，對(duì)非上市國有企業(yè)，在合理確保國有經(jīng)濟(jì)控制力的前提下，都可逐步酌情減持，并將減持收益部分劃轉(zhuǎn)社保，用于養(yǎng)老金缺口。

（六）改變政績考核方式。應(yīng)當(dāng)把經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量放在十分重要的評(píng)價(jià)位置。一屆政府任屆期滿，如何考核在經(jīng)濟(jì)增長方面的成就，重要是就是考核地方資產(chǎn)負(fù)債表中的凈增產(chǎn)的增長。這就有可能出現(xiàn)，雖然經(jīng)濟(jì)增長速度很高，但由于經(jīng)濟(jì)增長中含有大量的無效的 GDP，凈資產(chǎn)的增量有限，因而政績考核難以獲得高分。endprint