道路交通事故認(rèn)定的行為性質(zhì)及監(jiān)督模式初探

付曉濤

【摘 要】以道路交通事故認(rèn)定的基本概念為切入，闡明事故認(rèn)定是融入行政權(quán)力運(yùn)行、受行政原則指導(dǎo)、并羈束相對(duì)人權(quán)益的行政行為過(guò)程，探討了道路交通事故認(rèn)定的性質(zhì)屬性，同時(shí)提出了豐富與完善道路交通事故認(rèn)定監(jiān)督模式的初步設(shè)想。

【關(guān)鍵詞】事故認(rèn)定；行為性質(zhì)；監(jiān)督模式

道路交通事故責(zé)任認(rèn)定是處理交通事故的必經(jīng)程序，其責(zé)任認(rèn)定結(jié)果是確定罪與非罪的分界點(diǎn)，是民事賠償?shù)幕疽罁?jù)，是行政責(zé)任承擔(dān)的基礎(chǔ)前提。故鑒別事故原因，明確事故責(zé)任意義重大。為此，《道路交通安全法》設(shè)事故處理專(zhuān)章予以規(guī)范。國(guó)務(wù)院也頒布《中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》（下稱(chēng)《條例》）、公安部制定《道路交通事故處理程序規(guī)定》（下稱(chēng)《規(guī)定》）作為事故處理的配套細(xì)則，力求將道路交通事故認(rèn)定納入法治化、規(guī)范化的軌道。

一、事故認(rèn)定分析――行政公權(quán)力運(yùn)行結(jié)果

無(wú)論是《道路交通安全法》、《條例》或是《規(guī)定》，均沒(méi)有以正式條文對(duì)道路交通事故認(rèn)定作出定義。百度文庫(kù)將之定義為：是指公安機(jī)關(guān)在查明交通事故原因后，根據(jù)當(dāng)事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系，以及違章行為在交通事故中的作用，對(duì)當(dāng)事人的交通事故責(zé)任加以認(rèn)定的行為。從更為科學(xué)性與簡(jiǎn)略性特點(diǎn)總結(jié)，道路交通事故認(rèn)定是指公安交通管理部門(mén)針對(duì)道路交通事故參與主體的原因力大小，依職權(quán)作出的事故責(zé)任劃分。歸結(jié)起來(lái)，道路交通事故包含如下三方面的基本特征：

（一）公安交通管理部門(mén)是道路交通事故認(rèn)定的法定

根據(jù)《道路交通安全法》第五條第一款“國(guó)務(wù)院公安部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)道路交通安全管理工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作”的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)道路交通安全工作進(jìn)行管理源于法律的授權(quán)，其職權(quán)包括對(duì)車(chē)輛登記、道路通行、事故處理等具有排他性的行政管理權(quán)力，并由此排除了其他行政機(jī)關(guān)或部門(mén)參與道路交通事故處理的資格。具體到道路交通事故處理過(guò)程中，公安交通管理部門(mén)接到事故報(bào)警或是發(fā)現(xiàn)存在交通事故后，應(yīng)立即介入事故處理，并作出事故原因及責(zé)任的認(rèn)定，這是主動(dòng)履行行政職權(quán)的表現(xiàn)。同時(shí)，《條例》和《規(guī)定》還對(duì)事故認(rèn)定的地域及層級(jí)管轄范圍作出了詳細(xì)規(guī)定，以在不同公安交通管理部門(mén)之間劃定公權(quán)力的行使范圍，防止職責(zé)不清帶來(lái)的管理混亂。

（二）道路交通事故認(rèn)定的相對(duì)人是參與事故的各方主體

道路交通事故的發(fā)生是啟動(dòng)事故認(rèn)定程序的前提，事故認(rèn)定結(jié)果則是對(duì)道路交通事故發(fā)生原因的評(píng)價(jià)結(jié)果。每一起事故的發(fā)生，都是一系列主客觀因素的積累所致，這其中有侵害的責(zé)任方，也存在無(wú)過(guò)錯(cuò)的受害方，還可能涉及第三方的行為介入。事故認(rèn)定是對(duì)事故進(jìn)行描摹分析，并在凌亂復(fù)雜的事故現(xiàn)場(chǎng)中找到事故的原因，并最終得出事故參與主體的責(zé)任大小。責(zé)任可劃分為全部、主要、次要及無(wú)責(zé)多個(gè)層次，該結(jié)果是公安交通管理部門(mén)對(duì)事故發(fā)生原因的主觀評(píng)價(jià)，職權(quán)配置與專(zhuān)業(yè)化知識(shí)的相互結(jié)合是這一評(píng)價(jià)體系堅(jiān)如磐石的內(nèi)在支撐。評(píng)價(jià)結(jié)果若有差池，則會(huì)對(duì)事故主體的權(quán)利義務(wù)確認(rèn)帶來(lái)不良影響，最終損害事故認(rèn)定體系本身的權(quán)威度。

（三）道路交通事故認(rèn)定是融合專(zhuān)業(yè)技術(shù)特性的行政程序過(guò)程

造成道路交通事故的原因很多，有車(chē)輛保養(yǎng)不當(dāng)引發(fā)的機(jī)械事故、有運(yùn)行速度及荷載變化的影響、還有運(yùn)輸環(huán)境多樣以及主觀判斷失誤等等因素。因此在事故責(zé)任的認(rèn)定中，除了對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)及車(chē)輛進(jìn)行準(zhǔn)確的勘查外，對(duì)于事故認(rèn)定中涉及的專(zhuān)業(yè)化知識(shí)，還需要依賴專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的鑒定和檢驗(yàn)結(jié)論為支撐。以上程序設(shè)置，折射出事故認(rèn)定具有專(zhuān)業(yè)化程度高、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求嚴(yán)等基本特點(diǎn)。同時(shí)，公安部制定的事故認(rèn)定程序《規(guī)定》，要求事故處理人員具有執(zhí)法主體資格，要履行身份告知義務(wù)，執(zhí)行回避規(guī)定，并要進(jìn)行大量的詢問(wèn)調(diào)查工作，以規(guī)范的行政執(zhí)法程序，保障事故認(rèn)定實(shí)體結(jié)論的準(zhǔn)確性。

二、事故認(rèn)定的本質(zhì)屬性分析――行政確認(rèn)行為

就道路交通事故認(rèn)定的載體而言，《道路交通安全法》要求以責(zé)任認(rèn)定書(shū)的形式作出，并明確事故認(rèn)定書(shū)系處理道路交通事故的“證據(jù)”。該“證據(jù)”在法律上應(yīng)界定為何種性質(zhì)，存在如下認(rèn)識(shí)上的差異：

（一）鑒定說(shuō)

道路交通事故認(rèn)定是對(duì)形成交通事故原因力分析形成的結(jié)果，對(duì)事故主體并不創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這是持鑒定說(shuō)的主要觀點(diǎn)。該說(shuō)認(rèn)為：“交通事故認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)在查明交通事故事實(shí)后，根據(jù)當(dāng)事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系，以及違章行為在交通事故中的作用所作出的鑒定結(jié)論。其本身并不確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)，不屬于具體行政行為”。鑒定說(shuō)堅(jiān)持認(rèn)為，事故責(zé)任認(rèn)定是公安交通管理部門(mén)根據(jù)交通運(yùn)輸專(zhuān)業(yè)知識(shí)，按照科學(xué)規(guī)范的技術(shù)程序，確認(rèn)交通事故參與各方當(dāng)事人所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這是涉及專(zhuān)業(yè)知識(shí)領(lǐng)域的認(rèn)定行為，與鑒定人運(yùn)用專(zhuān)門(mén)知識(shí)或技能，對(duì)技術(shù)性問(wèn)題進(jìn)行鑒別和判斷得出的結(jié)論并無(wú)二致。鑒定說(shuō)還認(rèn)為，在相關(guān)訴訟活動(dòng)中，或是采信事故認(rèn)定結(jié)論，或是不采信，但不能審查事故認(rèn)定本身是否合法，由此絕對(duì)排斥對(duì)道路交通事故認(rèn)定進(jìn)行司法審查的做法。

（二）行政行為說(shuō)

與鑒定書(shū)持不同意見(jiàn)的是行政行為說(shuō)。行政行為說(shuō)嚴(yán)格從行政行為的理論范式著手，認(rèn)為道路交通事故屬于典型的具體行政行為。一是符合行為主體特征，公安交通管理部門(mén)作為事故認(rèn)定行政主體，作出的事故認(rèn)定是法律法規(guī)授權(quán)的管理行為；二是符合行為目的特征，道路交通事故認(rèn)定并非私行為，而是公安交通管理部門(mén)為公共利益行使職權(quán)的公行為；三是符合行為對(duì)象特征，事故認(rèn)定的相對(duì)人是交通事故的參與主體，具有對(duì)象上的特定性；四是符合單方性的特征，除輕微的交通事故由當(dāng)事人自行協(xié)商外，事故認(rèn)定無(wú)需征得相對(duì)人的同意。行政行為說(shuō)還認(rèn)為，事故認(rèn)定雖不直接產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果，但卻是民事、行政、刑事責(zé)任產(chǎn)生的根本前提，其會(huì)間接拘束當(dāng)事人的權(quán)益。就此屬性，行政行為說(shuō)將事故認(rèn)定納入行政行為中的行政確認(rèn)行為，即“指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為”。endprint

（三）兩種觀點(diǎn)的理論審視

就道路交通事故認(rèn)定的本質(zhì)屬性而言，持鑒定說(shuō)的觀點(diǎn)在官方占絕對(duì)統(tǒng)治地位。但從以下幾方面比較，則鑒定說(shuō)禁不起理論推敲，其更符合行政行為的特點(diǎn)。（1）主體權(quán)能不同。鑒定由具備專(zhuān)門(mén)知識(shí)和技能的人作出，鑒定主體并不具有唯一性。而道路交通事故認(rèn)定的主體是行政機(jī)關(guān)，受管轄區(qū)域及層級(jí)影響，具有唯一性特點(diǎn)。（2）事故認(rèn)定啟動(dòng)程序不同 。涉技術(shù)類(lèi)的鑒定應(yīng)申請(qǐng)而開(kāi)展，非依申請(qǐng)并不主動(dòng)實(shí)施。而事故責(zé)任認(rèn)定不以申請(qǐng)為啟動(dòng)要件，更多體現(xiàn)為公安交通管理部門(mén)主動(dòng)依職權(quán)而為。（3）主體地位不同。鑒定機(jī)構(gòu)只有資質(zhì)高低之分，相互地位獨(dú)立。而責(zé)任認(rèn)定的行政機(jī)關(guān)有級(jí)別之分，且上級(jí)公安交通機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷(xiāo)下級(jí)公安交通機(jī)關(guān)的責(zé)任認(rèn)定。（4）法律后果不同。道路交通事故責(zé)任一經(jīng)作出，就具有公定力、確定力與拘束力，而鑒定意見(jiàn)則要受到嚴(yán)格審查，存在相反證據(jù)時(shí)會(huì)限制其適用。

三、事故認(rèn)定的權(quán)力控制分析――監(jiān)督模式的路徑選擇

由于道路交通事故認(rèn)定對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)影響巨大，應(yīng)賦予相對(duì)人相應(yīng)的救濟(jì)渠道，方符合依法行政的要義。就目前而言，道路交通事故認(rèn)定未納入司法審查范圍，其原因一方面受道路交通事故認(rèn)定系鑒定意見(jiàn)的影響使然，另一方面則是受最高人民法院與公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知》所約束⑻。

（一）自我監(jiān)督模式存在的問(wèn)題

根據(jù)《規(guī)定》第五十一條：當(dāng)事人對(duì)道路交通事故認(rèn)定有異議的，可以自道路交通事故認(rèn)定書(shū)送達(dá)之日起三日內(nèi)，向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)提出書(shū)面復(fù)核申請(qǐng)。這屬于層級(jí)救濟(jì)的范疇。雖然《規(guī)定》中沒(méi)有明確事故認(rèn)定機(jī)關(guān)有糾正錯(cuò)誤事故認(rèn)定的權(quán)力內(nèi)容，但撤銷(xiāo)本機(jī)關(guān)作出的事故認(rèn)定結(jié)論，當(dāng)是應(yīng)有之意。無(wú)論是本機(jī)關(guān)自行撤銷(xiāo)或是上級(jí)機(jī)關(guān)依申請(qǐng)撤銷(xiāo)，《規(guī)定》所設(shè)計(jì)的監(jiān)督機(jī)制，均屬于自體監(jiān)督模式。從廣義上理解，道路交通事故認(rèn)定的層級(jí)監(jiān)督機(jī)制類(lèi)似于行政復(fù)議程序，但卻沒(méi)有行政復(fù)議的程序嚴(yán)格。例如上級(jí)公安交通管理部門(mén)怎么進(jìn)行復(fù)核，是否應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證，復(fù)核是否是終局程序等等程序性問(wèn)題，《規(guī)定》都沒(méi)有涉及，更沒(méi)有對(duì)錯(cuò)誤認(rèn)定事故的責(zé)任設(shè)定處罰措施，故該層級(jí)救濟(jì)的監(jiān)督機(jī)制設(shè)置亦存在缺憾。同時(shí)，自我監(jiān)督模式的體系構(gòu)建，衍生出糾錯(cuò)程序的封閉性與秘密性特點(diǎn)，易于滋生絕對(duì)的權(quán)力，并致公權(quán)力的濫用與怠慢。

（二）適用于司法普遍管轄的原則

隨著社會(huì)分工日益專(zhuān)業(yè)化的進(jìn)程，行政機(jī)關(guān)因管理的需要也不斷發(fā)展出獨(dú)立的管理部門(mén)，并擁有了專(zhuān)業(yè)技術(shù)層面的知識(shí)儲(chǔ)備，這是行政國(guó)家得以建立的基礎(chǔ)?！靶姓赡茉谑聦?shí)方面具有優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗鼡碛忻恳粋€(gè)行政領(lǐng)域的特殊專(zhuān)業(yè)知識(shí)。但是這不能夠成為排除司法控制的理由……”。因此，持專(zhuān)業(yè)技術(shù)因素以否定事故認(rèn)定的行政行為屬性，并進(jìn)而排除司法審查的學(xué)者過(guò)分強(qiáng)調(diào)了法律不能判斷的事實(shí)界限，卻忽略了道路交通事故認(rèn)定是行使公權(quán)力這一最重要的特征。鑒于道路交通事故認(rèn)定的自體監(jiān)督模式已不適應(yīng)現(xiàn)代行政的發(fā)展要求，理應(yīng)考慮司法普遍管轄原則的適用。司法普遍管轄，是指成文法對(duì)某機(jī)關(guān)的行為沒(méi)有規(guī)定審查方式時(shí)，該機(jī)關(guān)的行為并不因此不受法院的審查，行政機(jī)關(guān)也不因此而成為自己行為是否合法的最后判斷者⑾。縱觀行政監(jiān)督法律制度的所有內(nèi)容，無(wú)論是《行政訴訟法》或是相關(guān)的法律規(guī)范，均未將道路交通事故認(rèn)定排除在司法管轄的范圍以外。故此，應(yīng)適用于普遍管轄原則，將道路交通事故認(rèn)定納入可訴的行政行為范圍。

（三）司法審查全面性原則的適用

道路交通事故的鑒定論觀點(diǎn)與行政確認(rèn)行為的論斷比較，并不能消除事故認(rèn)定中存在的專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題所帶來(lái)的疑惑，這也是持鑒定說(shuō)的學(xué)者排斥非專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的人民法院審查其合法性的內(nèi)在動(dòng)因。但在公安部2008年出臺(tái)的《規(guī)定》第四十五條中，要求“道路交通事故認(rèn)定應(yīng)當(dāng)做到程序合法、事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、適用法律正確、責(zé)任劃分公正”。這一條款內(nèi)容在確認(rèn)事故認(rèn)定具專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)的同時(shí)，也揉合了事故認(rèn)定所必須遵循的程序。據(jù)該條內(nèi)容作反向推定，如果事故認(rèn)定違反了主體資格、管轄權(quán)限、公務(wù)回避等程序性事項(xiàng)，或是存在事實(shí)不清、事實(shí)與結(jié)果間無(wú)邏輯關(guān)系等實(shí)體問(wèn)題，甚至于適用法律錯(cuò)誤，都將影響事故認(rèn)定的有效成立，這實(shí)際上是司法審查全面性原則的完整內(nèi)容表述。司法審查全面性原則的適用，要求對(duì)道路交通事故認(rèn)定的形式及內(nèi)容進(jìn)行全方位的審視，這是司法審查介入道路事故認(rèn)定的程序價(jià)值；通過(guò)嚴(yán)密的監(jiān)督程序保障事故認(rèn)定結(jié)果的公正性，這是司法審查介入道路事故認(rèn)定的實(shí)體價(jià)值。當(dāng)然，在司法審查過(guò)程中，當(dāng)涉及交通事故認(rèn)定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)時(shí)，不宜侵入行政機(jī)關(guān)符合通常規(guī)則的判斷與考慮領(lǐng)域，這是尊重公安交通管理部門(mén)的自由裁量權(quán)的根本體現(xiàn)，也是司法權(quán)與行政權(quán)的自然分野。

四、結(jié)語(yǔ)

道路交通事故認(rèn)定作為行政確認(rèn)行為，其認(rèn)定的結(jié)果直接影響事故認(rèn)定相對(duì)人的基本權(quán)益，因此應(yīng)當(dāng)給予利害關(guān)系人就事故認(rèn)定提起行政訴訟的權(quán)利與機(jī)會(huì)。值《行政訴訟法》修改之際，借用對(duì)道路交通事故認(rèn)定的理論研討，拓展司法監(jiān)督審查的視野，強(qiáng)化對(duì)人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，無(wú)疑具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。

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