財(cái)政立憲主義與地方發(fā)債的可行性

郭山

自95年施行以來，《預(yù)算法》十余年未修改，而中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)早已改變了當(dāng)初的樣貌，12年《預(yù)算法》的修改開始走入人們視野，14年5月10日在十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議上，預(yù)算法修正案草案被提請第三次審議，引發(fā)學(xué)界廣泛關(guān)注。

《預(yù)算法》三審稿中，最受矚目的就是地方債破冰的相關(guān)新規(guī)定。自分稅制改革以來，應(yīng)否允許地方政府發(fā)行債券的爭論就沒有停歇過。地方政府能否發(fā)行債券，既是一個(gè)技術(shù)問題，更是一個(gè)體制問題。要順利發(fā)行地方公債，并保證地方財(cái)政安全，根本上要解決現(xiàn)有政治體制和法制環(huán)境的問題，從完善憲政體制出發(fā)，加快財(cái)政法治化進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)是一條安全可控的路徑。

一、地方發(fā)債問題研究綜述

（一）地方政府發(fā)債的必要性

學(xué)者從三個(gè)角度研究其必要性：地方政府職責(zé)、地方資金短缺、地方政府債務(wù)。

1. 地方政府職責(zé)

這里主要探討的是地方政府的財(cái)政職能。如張海星認(rèn)為發(fā)行地方債券有利于強(qiáng)化政府財(cái)政職能，提高資源配置的效率。姚新民指出地方發(fā)行公債可以更好實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的作用。

2. 地方資金短缺

如任瞳、童燕、湯可攀從地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度出發(fā)，認(rèn)為地方發(fā)行債券可以為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集資金。王偉華還認(rèn)為地方政府發(fā)債可在解決資金短缺的同時(shí)規(guī)范融資行為，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。潘君瑜則認(rèn)為地方發(fā)債可以改變地方政府過度依賴銀行信貸和土地收入的狀況。

3. 地方政府債務(wù)

學(xué)者從地方政府隱形債務(wù)的角度認(rèn)為，允許地方政府發(fā)債可以規(guī)范地方舉債，使隱形債務(wù)顯性化，從而控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。張海星也認(rèn)為允許地方發(fā)債是防范地方政府債務(wù)危機(jī)的客觀要求和必然選擇。

總體來看，學(xué)者從以上三個(gè)方面考察，認(rèn)為地方政府發(fā)行債券有其必要性。然而關(guān)于地方發(fā)債可行性的問題則存在一些爭議。

（二）地方政府發(fā)債的可行性

學(xué)界有兩種觀點(diǎn)，支持地方政府發(fā)債的學(xué)者認(rèn)為，地方公債發(fā)行的兩個(gè)關(guān)鍵因素，即社會(huì)公眾的應(yīng)債能力和地方政府的償債能力已基本具備。但應(yīng)以理清地方事權(quán)和財(cái)權(quán)為前提。認(rèn)為地方發(fā)債不可行的觀點(diǎn)認(rèn)為，地方發(fā)債尚不具備條件，體制條件、法制環(huán)境不成熟，舉債門檻設(shè)置不科學(xué)，貿(mào)然允許地方政府發(fā)債會(huì)有嚴(yán)重后果。

發(fā)行公債是一項(xiàng)公共事務(wù)，并不僅僅是政府融資這樣簡單的問題，它與整個(gè)財(cái)稅體制，甚至是憲政體制有著密切的關(guān)聯(lián)，所以要考察地方政府發(fā)債是否具有可行性，不能僅僅從微觀的技術(shù)層面考量，而應(yīng)從發(fā)行地方公債的體制條件入手?，F(xiàn)代財(cái)政與憲政有著天然的共生共進(jìn)關(guān)系，要審視地方發(fā)債改革，就必須放在財(cái)政立憲主義的框架下。

二、財(cái)政與憲政

憲政濫觴于歐洲政治國家與市民社會(huì)的利益紛爭，憲政的產(chǎn)生和發(fā)展都圍繞著財(cái)政問題展開。1215年的英國《自由大憲章》是英王、貴族和平民就財(cái)政問題斗爭并妥協(xié)的結(jié)果。英國資產(chǎn)階級革命因稅收和皇室財(cái)政問題為導(dǎo)火索，法國大革命也因國王向第三等級收稅而引發(fā)。最初的憲法性文件，都以限制稅收權(quán)、限制王權(quán)為重要內(nèi)容。憲政正是以將財(cái)政限制在法律約束之下為基礎(chǔ)而逐步建立起來的。

王世濤教授認(rèn)為，財(cái)政立憲主義的理念體現(xiàn)為：“從強(qiáng)制到同意、從工具到目的、從恣意到謙抑、從法律保留到憲法監(jiān)督?！边@實(shí)際上是財(cái)政立憲的發(fā)展路徑?，F(xiàn)代財(cái)政，各方面都必須征得主權(quán)者——人民的同意，在立法上，是法律保留原則的體現(xiàn)；其次，財(cái)政不再作為國家管理的手段，而以限制政府公權(quán)力為目的，這是憲政體制的要求；第三，在憲政體制下，財(cái)政不再作為政府管理國家的手段，而成為政府的緊箍咒，財(cái)政的謙抑性得到張揚(yáng)，這是財(cái)政限制權(quán)力的當(dāng)然之義；第四，單純的法律保留已經(jīng)不能滿足財(cái)政立憲的要求，必須從憲法層面對財(cái)政運(yùn)行進(jìn)行全方位監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)政的全面法治化。所以我認(rèn)為財(cái)政立憲主義理念的恰當(dāng)表述應(yīng)當(dāng)是：財(cái)政民主是前提、權(quán)力制約是目的、財(cái)政法治是保障。

三、我國的財(cái)政立憲

自中國現(xiàn)代化進(jìn)程開啟以來，政界、學(xué)界逐步確立了對財(cái)政立憲的共識(shí)。早在洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期就已有類似觀點(diǎn)表述，在清政府頒布的《十九信條》中也明確賦予國會(huì)對財(cái)政的決策和監(jiān)督權(quán)。清末的財(cái)政立憲萌芽彰顯了特殊時(shí)代背景下限公權(quán)、保人權(quán)的要求，民國以來，實(shí)踐則已在認(rèn)真探索。然而這一進(jìn)程隨著新中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立而打斷，其根本原因是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革，其次是憲政理念的轉(zhuǎn)向，即由西方憲政理念轉(zhuǎn)而傾向蘇聯(lián)式的憲法理念。經(jīng)濟(jì)和理論上的變化導(dǎo)致中國財(cái)政工具性的加強(qiáng)，政府公權(quán)力難以得到限制。改革開放后，雖然已在進(jìn)一步建立和完善新型的財(cái)稅體制，然而體制弊病積重難返，結(jié)果并不十分理想。

財(cái)政民主著眼于財(cái)政的民意基礎(chǔ)，人大審議預(yù)算受到各種限制，導(dǎo)致人大在財(cái)政運(yùn)行中的缺位，使得財(cái)政的民意基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固。財(cái)政法治著眼于法律保留原則和憲法監(jiān)督，然而我國現(xiàn)行的財(cái)政政策多以行政法規(guī)、規(guī)章頒布，還存在實(shí)踐先行的“試點(diǎn)”現(xiàn)象，而法治不備、人大缺位導(dǎo)致財(cái)政的憲法監(jiān)督難以取得實(shí)效，政府權(quán)力基本上依靠自律，具有極大的不穩(wěn)定性。

我國地方財(cái)政就處于這樣的體制條件下，而地方財(cái)政亂象近年來也越來越多的被關(guān)注。據(jù)媒體報(bào)道，盡管中國債務(wù)總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不到44%，但一些地方政府債臺(tái)高筑，海南省累計(jì)債務(wù)與GDP之比逼近100%。地方政府債務(wù)問題的嚴(yán)峻程度由此可見一斑。

地方政府大規(guī)模舉債，其原因有以下幾個(gè)方面：第一，事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配。財(cái)權(quán)分配上，中央分享的更多，如增值稅75%歸中央，25%歸地方；消費(fèi)稅、關(guān)稅全歸中央等。而在事權(quán)分配上，教育、醫(yī)療、社保、環(huán)保等多由地方政府承擔(dān)，導(dǎo)致地方政府財(cái)力不濟(jì)，難以投入更多資源在地方建設(shè)上。第二，財(cái)政運(yùn)行監(jiān)督缺位?，F(xiàn)行體制下，地方政府不具有真正的財(cái)政主體地位，地方財(cái)政用度實(shí)際上仍受到中央的干預(yù)，出現(xiàn)地方官員“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象。在地方編制、審議預(yù)算時(shí)，各級人大沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，財(cái)政收入、支出有時(shí)還需要地方財(cái)政部門向財(cái)政部報(bào)批。第三，問責(zé)制度缺失。由于缺乏問責(zé)機(jī)制、償債機(jī)制，地方官員只顧大舉借債，進(jìn)行無休止的不必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對其在任的工作成果缺乏有效的評價(jià)體系，地方財(cái)政亂象無人負(fù)責(zé)，這是對政府公信力和民生幸福感的雙重透支。endprint

由于禁止發(fā)行公債，地方政府只能大舉借債，由此還產(chǎn)生了許多隱性債務(wù)，為地方財(cái)政安全造成了巨大隱患。于是2009年，財(cái)政部開始代發(fā)地方債券，希望以此控制地方借債，但這種代發(fā)公債，實(shí)際上是由中央政府擔(dān)當(dāng)保證人，債務(wù)出現(xiàn)問題時(shí)，最終還是要中央政府承擔(dān)責(zé)任。2011年，國務(wù)院批準(zhǔn)滬浙廣深四地試點(diǎn)發(fā)行公債，被認(rèn)為中國即將開啟地方政府發(fā)行公債的閘門。然而地方債務(wù)巨額的風(fēng)險(xiǎn)還是使得最高權(quán)力機(jī)關(guān)在修改《預(yù)算法》時(shí)將地方發(fā)債的政策收緊。這種政策收緊是謹(jǐn)慎的，也是合理的。

此次《預(yù)算法》三審稿中對于地方債破冰的相關(guān)新規(guī)定備受矚目，這可能成為地方財(cái)政改革的一個(gè)新起點(diǎn)。

四、從財(cái)政立憲看地方發(fā)債的可行性

上文已經(jīng)分析，現(xiàn)代財(cái)政與憲政有著天然的共生關(guān)系，所以中國的憲政體制不完善決定了現(xiàn)在不能貿(mào)然賦予地方政府發(fā)債權(quán)。

第一，從財(cái)政民主的角度看，我國現(xiàn)行財(cái)政體制遠(yuǎn)達(dá)不到財(cái)政民主的要求。此次《預(yù)算法》修改，對立法宗旨只字未動(dòng)，仍然強(qiáng)調(diào)預(yù)算是管理國家的手段，而沒有明確預(yù)算是人民行使主權(quán)的主要方式。憲政理念的缺失導(dǎo)致《預(yù)算法》修改的指導(dǎo)思想就與財(cái)政民主相去甚遠(yuǎn)。

第二，從權(quán)力制約的角度看，我國的憲政體制不同于傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡的憲政體制，而是強(qiáng)調(diào)民主集中，分工協(xié)作，所以各國家機(jī)關(guān)之間是相互監(jiān)督，而非制衡關(guān)系，全國人大在強(qiáng)勢的行政機(jī)關(guān)面前難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第三，從財(cái)政法治的角度看，我國財(cái)稅立法總體滯后，法律保留原則未能貫徹，很多稅種都由行政法規(guī)開征，且開征前未能充分聽取納稅人意見。財(cái)政收入、支出和預(yù)算的編制程序還不夠細(xì)致、合理，尤其在財(cái)政分配上，隨意性過大，且大量的財(cái)政資源分配給一些不必要的固定投資上，其很大程度上是因?yàn)槿舜蟮膽椃ūO(jiān)督作用無法發(fā)揮。

在憲政體制和財(cái)政體制仍然存在諸多問題，法律實(shí)施仍然存在巨大漏洞的情況下，貿(mào)然允許地方政府發(fā)行公債，將可能導(dǎo)致1993年地方發(fā)債亂象再次上演。

從完善體制的角度來看，要推進(jìn)地方財(cái)政狀況的改善，允許地方政府發(fā)行公債，必須從以下幾個(gè)方面入手：第一，重新定位中央和地方關(guān)系，給地方更多主動(dòng)權(quán)，推動(dòng)財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的財(cái)政體制改革；第二，政府建設(shè)方面，一方面政府進(jìn)一步放權(quán)，對于市場能自己調(diào)節(jié)、自己處理的事務(wù)，政府減少干預(yù)，甚至不再干預(yù)；另一方面，嚴(yán)格政府編制，控制政府規(guī)模；第三，立法上，全面清理財(cái)政稅收的法律法規(guī)，嚴(yán)格遵守憲法和《立法法》的規(guī)定，嚴(yán)格遵守法律保留原則；完善財(cái)政稅收程序法的制定；第四，強(qiáng)化人大在預(yù)算、財(cái)政收入、財(cái)政支出及稅收等方面的權(quán)力，加強(qiáng)人大對政府的監(jiān)督。

然而，財(cái)政立憲是一個(gè)全局性的工程，沒有政治體制的改革，沒有憲法法律的貫徹實(shí)施，任何小修小補(bǔ)都不能根本上解決財(cái)政困境，尤其對地方政府而言，其法治意識(shí)和法治水平所限，更難以依靠小修小補(bǔ)的法律法規(guī)改善財(cái)政狀況。要根本確立和完善中國的財(cái)政立憲體制，需要從全局出發(fā)，以改善政治和法治環(huán)境為導(dǎo)向，進(jìn)行一系列配套的制度設(shè)計(jì)，更為關(guān)鍵的是，制度和法律的真正實(shí)施。

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