以國家治理法治化推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

○ 張琴羽

黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，是我們黨治國理政思想的一個重大創(chuàng)新。法治是治國理政的基本方式。習(xí)近平同志在講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)”，“建設(shè)社會主義法治國家”，“建設(shè)法治中國”等。習(xí)近平同志的指示為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了根本路徑和努力方向，需要我們深入學(xué)習(xí)、認(rèn)真研究。

一、法治是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本方式

（一）“國家治理”概念體現(xiàn)了現(xiàn)代社會上下協(xié)同、多元共治的特征

黨的十八屆三中全會首次提出的“國家治理”概念，是對中國改革達(dá)到新階段、新高度的全新概括，是對國家運(yùn)行模式的全新探索。從“管理”到“治理”，一字之變，卻有著根本差別。和自上而下的“管理”相比，“治理”是一個自上而下與自下而上互動的過程，強(qiáng)調(diào)政府與社會通過合作與協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、達(dá)成相互認(rèn)同的共同目標(biāo)，以此來實(shí)現(xiàn)對社會公共事務(wù)的管理。就我國國情而言，國家治理就是各級黨組織、各級政府機(jī)構(gòu)、各企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會組織和廣大人民群眾共同參與社會公共事務(wù)的治理，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和社會運(yùn)行成本最小化。

近代以來，人類社會對國家運(yùn)行模式的探索從未停息，大致經(jīng)歷了從“總體型國家”到“守夜人國家”，再到政府再造運(yùn)動的過程，最終人們認(rèn)識到，只有主動尋找國家權(quán)力、社會公益與個人權(quán)利三者之間的最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)對國家的上下協(xié)同、共同治理，才能實(shí)現(xiàn)成本最低、最為有效的國家治理方式。這種治理模式以參與性、公開性、透明性、回應(yīng)性和責(zé)任性等為基本特征，可以更有效維護(hù)社會秩序，增進(jìn)公共利益。它不再僅以防范和消弭社會矛盾、維護(hù)社會秩序?yàn)橹饕蝿?wù)，而是要致力于實(shí)現(xiàn)“社會和諧”與“社會發(fā)展”有機(jī)結(jié)合。

（二）法治是維持多元協(xié)同治理的必然選擇

多元協(xié)同、共同治理的國家治理模式與法治具有天然契合性。過去的國家管理模式強(qiáng)調(diào)單向的線性約束和控制，自下而上權(quán)力逐級擴(kuò)大，權(quán)力和義務(wù)并不總是對等，人治色彩始終存在。而推行多元協(xié)同的國家治理模式，意味著我們不僅要從思想觀念上擺脫人治的殘余，而且在組織制度上鏟除了人治隱形存在的可能，徹底實(shí)行法治。以法治的可預(yù)期性、可操作性、可救濟(jì)性等優(yōu)勢來凝聚社會利益群體的共識，使不同利益主體在中華民族偉大復(fù)興的大目標(biāo)下求同存異，依法追求和實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。

實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，黨、政府、社會組織和公民的基本行為方式都必須實(shí)現(xiàn)法治化。在任何社會，矛盾始終都會存在，而解決矛盾的方式差別卻很大。馬克思曾在《六月革命》一文中指出：“不掩蓋社會矛盾，不用強(qiáng)制的因而是人為的辦法從表面上制止社會矛盾的國家形式才是最好的國家形式?！盵1]就是說，走法治道路、建立法治國家，是國家治理現(xiàn)代化的根本出路。我們黨提出推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，就是要在全社會形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的良好法治環(huán)境，建立決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系和科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，讓人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會文化事務(wù)和自身事務(wù)。

二、法治化是國家治理體系現(xiàn)代化的根本原則

國家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，它涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等多個領(lǐng)域，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的系統(tǒng)性工程。實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，必須處理好一系列重要關(guān)系，諸如黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的關(guān)系，改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，社會各利益群體之間的關(guān)系等等。法治是治國理政的基本方式，也是處理上述問題的基本原則和基本途徑。所以，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化必須走法治化道路，形成法治為先、法律至上、依法治國理政的新局面。

（一）國家治理體系現(xiàn)代化必須堅持依章治黨

在整個國家治理體系中，加強(qiáng)和改善執(zhí)政黨建設(shè)具有極端重要的地位。實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化首先就是要堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨；而黨的建設(shè)，關(guān)鍵在依章治黨。依章治黨是依法治國的前提和保障，是國家治理體系現(xiàn)代化的首要內(nèi)容。2012年12月，習(xí)近平同志在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上指出：“新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政?！秉h章是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩。沒有規(guī)矩，不成方圓。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。所以，黨的十八大以來，一系列黨內(nèi)重要法規(guī)如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等陸續(xù)對外公布，充分體現(xiàn)了黨中央依章管黨、依規(guī)治黨的堅定意志，也有力展示了我們黨推進(jìn)執(zhí)政黨建設(shè)和國家治理體系現(xiàn)代化的堅定步伐。

（二）國家治理體系現(xiàn)代化必須堅持依法行政

在現(xiàn)代國家治理體系中，法律是至高無上的，政府不應(yīng)以一種凌駕于所有社會組織、經(jīng)濟(jì)主體之上的姿態(tài)直接介入社會經(jīng)濟(jì)生活。相反，政府發(fā)揮作用的范圍應(yīng)與自身的能力相適應(yīng)，發(fā)揮作用的方式要更加靈活、多樣和注重實(shí)效，并且必須兼顧個體利益與集體利益和社會公益。政府依法行政，不僅要依法改善政府治理，還要依法治理政府本身。2013年2月，習(xí)近平同志在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時指出：“行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會秩序。執(zhí)法者必須忠實(shí)于法律?！笔芊饨▽Ｖ浦髁x傳統(tǒng)的影響，加上監(jiān)督制度機(jī)制不健全，我國各級行政部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象依然存在，一些公職人員知法犯法、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法現(xiàn)象依然不少。對此，習(xí)近平同志指出：“要加強(qiáng)對執(zhí)法活動的監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的非法干預(yù)，堅決防止和克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，堅決懲治腐敗現(xiàn)象，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究?！彼裕七M(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化必須堅持依法行政，加強(qiáng)對政府機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，確保執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

（三）國家治理體系現(xiàn)代化必須落實(shí)依法改革

依法改革是依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。當(dāng)前，我國民眾對深化改革的呼聲很高，同時民眾對深化改革的困惑也很多，一改革就收費(fèi)、一改革就漲價、一改革就下崗的現(xiàn)象屢見不鮮。百姓對改革的最大困惑是改革的大方向問題，即究竟是按照誰的利益最大化邏輯確定深化改革的領(lǐng)域與方式。從現(xiàn)象上看，某些既得利益集團(tuán)確實(shí)構(gòu)成了對當(dāng)前深化改革和社會公平的最大障礙。2014年2月，習(xí)近平同志在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！币笤谌嫔罨母锏恼麄€過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。我們強(qiáng)調(diào)深化改革要有頂層設(shè)計，這個頂層設(shè)計必須具有法理依據(jù)，也就是說重大的改革舉措，必須得到法律授權(quán)，按照法律程序進(jìn)行。只有這樣，改革政策的推動執(zhí)行才能更穩(wěn)妥、更有效。

（四）國家治理體系現(xiàn)代化必須建立法治市場經(jīng)濟(jì)

在現(xiàn)代國家治理體系中，市場體制在不斷完善，其功能地位不斷提升，所以十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用。但是，單純的市場自發(fā)秩序更傾向于形成一種符合馬太效應(yīng)的利益分配機(jī)制，而不會像涓滴效應(yīng)所設(shè)想的那樣自動實(shí)現(xiàn)所有人的福祉，利益驅(qū)動的直接后果往往是侵害社會公平。放眼當(dāng)下，保證改革不斷深入并使社會發(fā)展的成果惠及廣大人民群眾，已經(jīng)成為黨、政府和社會的基本價值共識。實(shí)現(xiàn)這一共識的執(zhí)行者是政府，必須更好地發(fā)揮政府的作用。發(fā)揮好政府的作用，不是要回到國家包攬一切、任意干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的老路上去，而是要運(yùn)用各項(xiàng)社會制度，特別是憲法、法律來約束、規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)從根本上講就是法治經(jīng)濟(jì)，只有用法治的規(guī)范來約束市場經(jīng)濟(jì)，才能保證市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行秩序，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的合理預(yù)期，減少市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部效應(yīng)，確保公平效率的價值導(dǎo)向。

（五）國家治理體系現(xiàn)代化必須推動各社會主體依法參與國家治理

國家治理體系現(xiàn)代化的最終落腳點(diǎn)是不斷擴(kuò)大人民民主。人民民主是社會主義的生命。推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化就是要根據(jù)我國憲法、法律的要求，以保證人民當(dāng)家做主為根本，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，健全民主制度、豐富民主形式，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性。要推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛性、多層次、制度化發(fā)展，不斷推進(jìn)基層民主。特別重要的一點(diǎn)是，要廣泛發(fā)動各類社會組織和公民依法參與國家治理工作。工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工商聯(lián)、學(xué)聯(lián)、青聯(lián)、科協(xié)、文聯(lián)、記協(xié)、殘聯(lián)、貿(mào)促會等人民團(tuán)體應(yīng)在引導(dǎo)相應(yīng)群體的行為、維護(hù)其權(quán)益、化解矛盾方面發(fā)揮更大作用；居委會、村委會應(yīng)在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中承擔(dān)更多責(zé)任；應(yīng)培育壯大社會中介機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化其在維護(hù)社會信用體系、降低社會成本中的地位和作用。當(dāng)然，各類社會組織和人民團(tuán)體也要加強(qiáng)自身治理，遵守憲法、法律，接受法律監(jiān)督。

三、法治能力是國家治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容

國家治理體系現(xiàn)代化必須以治理能力現(xiàn)代化為體現(xiàn)。國家治理能力，是運(yùn)用國家憲法、法律治理社會各方面事務(wù)的能力。國家治理事務(wù)紛繁復(fù)雜，涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等多個方面。面對紛繁復(fù)雜的社會公共事務(wù)，國家治理主體是否能夠處理得當(dāng)，表現(xiàn)出充分的及時性、回應(yīng)性和有效性，這是獲取民眾支持、獲得充足存在理由的關(guān)鍵。這就是國家治理能力的問題。國家治理能力也是一個體系，主要包括三個層次：制度能力，組織管理能力和公職人員勝任能力。上述三個層次的能力都與法治能力密切相關(guān)，法律本身就是制度的核心，組織管理必須依法辦事，公職人員必須知法懂法，具備法律意識。所以，雖然國家治理能力的內(nèi)容廣泛，但法治能力始終是其核心內(nèi)容。提高國家治理的法治能力，應(yīng)從以下三個方面入手。

（一）提高科學(xué)立法能力，“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”

在國家法治體系中，立法發(fā)揮著引領(lǐng)和推動作用。實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化首先要提升立法能力，把立法質(zhì)量作為衡量法治能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。到2010年底，中國特色社會主義法律體系基本形成，我們國家和社會生活總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，這是改革開放30多年來我們在立法方面取得的重大成就。如今，我國改革進(jìn)入“深水區(qū)”，新的體制性問題不斷顯現(xiàn)，迫切需要從根源上尋找問題的解決辦法。立法作為法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，既是調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系的重要方式，也是凝聚社會共識、分擔(dān)社會風(fēng)險的有效形式，理應(yīng)成為推動深化改革、化解社會矛盾的重要途徑。改革越深入，越要強(qiáng)調(diào)法治。要通過提高立法能力來引領(lǐng)改革方向、推動改革進(jìn)程、保障改革成果，讓全體人民共享改革紅利、法治紅利。

亞里士多德指出，“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”[2]。提高立法質(zhì)量，立“良法”，是當(dāng)前加強(qiáng)立法能力建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。一是增強(qiáng)立法針對性。要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題開展立法工作，尤其要抓住改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。二是增強(qiáng)立法及時性。在立法時效上，必須反應(yīng)靈敏，針對實(shí)踐對法律提出的迫切需要，及時啟動立法程序，積極回應(yīng)社會關(guān)切。三是增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性。人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決問題。要順應(yīng)人民期待，立貼近百姓的可執(zhí)行之法。四是增強(qiáng)立法系統(tǒng)性。要綜合運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，在立法時就考慮修改，修改時就考慮另立他法。特別是要結(jié)合重要法律的出臺，同步修改或廢止相關(guān)法律法規(guī)，做到各項(xiàng)制度相互銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實(shí)提高立法引領(lǐng)和推動作用的成效。習(xí)近平同志在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時指出：“要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性。要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用?！边@是對我們提升立法能力提出的直接要求。

（二）提高公正司法能力，“讓人民群眾感受到公平正義”

“法不阿貴，繩不繞曲”。這是法治精神的真諦。法律面前人人平等，實(shí)現(xiàn)社會公平正義，這是我們黨治國理政的一貫主張和根本追求，也是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。習(xí)近平同志指出：“法之不公，國必衰亡?！惫痉ㄊ蔷S護(hù)社會公平正義的最后一道防線。司法不公現(xiàn)象，損害的不僅僅是人民群眾的合法權(quán)益，更是法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，是黨的治國理政之根基，是人民群眾對社會公平正義的信心。所以，實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化必須切實(shí)提高公正司法能力，“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。為此，我們要做到：一是司法工作者要提升法律素質(zhì)，用好手中的權(quán)力。司法工作者肩扛公正天平、手持正義之劍。要按十八屆三中全會提出的“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的要求[3]，提高自身素質(zhì)，并以切實(shí)行動維護(hù)社會公平正義，讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義就在身邊，決不允許濫用權(quán)力侵犯群眾合法權(quán)益，決不允許執(zhí)法犯法造成冤假錯案。二是司法工作者要深入了解群眾生活，不斷改進(jìn)工作方式。近平同志明確要求，司法工作者要密切聯(lián)系群眾，如果不懂群眾語言、不了解群眾疾苦、不熟知群眾需求，就難以掌握正確的工作方法，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是司法工作要適應(yīng)科技進(jìn)步、滿足群眾要求，盡可能做到公開透明。公開透明是實(shí)現(xiàn)司法公正的重要手段。權(quán)力運(yùn)行不見陽光，或有選擇地見陽光，公信力就無法樹立。司法工作要建立審判流程、裁判文書、執(zhí)行信息三大公開平臺，以公開促公信，倒逼法院公正司法。

（三）提高全社會知法懂法用法的能力，實(shí)現(xiàn)“全社會信仰法律”

古人說：“徒法不足以自行。”法國思想家盧梭也說過，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。所以，法治的根基在于公民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)，法治的偉力源于公民出自真誠的信仰。法律只有在現(xiàn)實(shí)生活中被人知、被人懂、被人用、被人信仰，它才能發(fā)揮其效力，否則只能形同具文。提高法治能力必須提高人們知法懂法用法的能力。為此，習(xí)近平同志提出要求，要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚(yáng)社會主義法治精神，引導(dǎo)全體人民辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，形成守法光榮的良好氛圍。首先，各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，帶頭知法、懂法、守法、護(hù)法。各級黨組織必須堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)習(xí)法律知識，牢固樹立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不去行使依法不該由自己行使的權(quán)力，也不去干預(yù)依法自己不能干預(yù)的事情，不以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。其次，增強(qiáng)全體人民對法律的信任感。法律要發(fā)生作用，全社會要信仰法律。如果有很多人對法律沒有信任感，認(rèn)為法律解決不了問題，要找門子、托關(guān)系，要靠上訪、聚眾鬧事等，那就說明我們的法治能力不足，我們的國家治理能力欠缺。因此，要引導(dǎo)人們遵守法律，讓人們相信法不容情、法不阿貴，只要是合理合法的訴求，通過法律程序就能得到合理合法的結(jié)果。

[1]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第303頁。

[2]亞里士多德著，吳壽彭譯：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1981版，第129頁。

[3]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第34頁。