政府預(yù)算的公共性及其管理依據(jù)

王國(guó)清　李相敏　常鵬

[內(nèi)容摘要]基于國(guó)家治理的視角，針對(duì)財(cái)政預(yù)算憑借的國(guó)家權(quán)力，在梳理與歸納“零權(quán)力說(shuō)”、“單元權(quán)力說(shuō)”和“雙元權(quán)力說(shuō)”的基礎(chǔ)上，提出“政治權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)力、行政權(quán)力和信用權(quán)力”這一政府預(yù)算分類管理的依據(jù)的“四元權(quán)力說(shuō)”。政府預(yù)算及其對(duì)象具有公共性，政府預(yù)算是廣義的公共財(cái)政預(yù)算，而狹義的公共財(cái)政預(yù)算則是政府預(yù)算體系之下的“一般預(yù)算”的又一稱呼。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家治理；國(guó)家權(quán)力；政府預(yù)算；廣義公共預(yù)算；狹義公共預(yù)算

盡管目前我國(guó)實(shí)行的復(fù)式預(yù)算管理制度已得到財(cái)政理論界和實(shí)務(wù)部門的廣泛認(rèn)同，并且已經(jīng)明確提出“深化預(yù)算制度改革的目標(biāo)取向就是研究建立由公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成的有機(jī)銜接的國(guó)家預(yù)算體系”。然而，如何理解政府預(yù)算的性質(zhì)及其與公共財(cái)政預(yù)算的關(guān)系，政府預(yù)算關(guān)聯(lián)的是財(cái)政資金抑或是公共資金，政府預(yù)算諸形式中主體身份的認(rèn)定及其憑借的權(quán)力類別是什么等，對(duì)此，理論界和實(shí)務(wù)界尚存不同看法。我們認(rèn)為，這些既涉及到財(cái)政基礎(chǔ)理論，又關(guān)系到財(cái)政活動(dòng)的運(yùn)行。因此，對(duì)政府預(yù)算的公共性質(zhì)及其管理依據(jù)作進(jìn)一步的研究就具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、財(cái)政預(yù)算依據(jù)的國(guó)家權(quán)力

中共中央十八屆三中全會(huì)決議指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，與此相適應(yīng)財(cái)政預(yù)算的主體及其憑借的國(guó)家權(quán)力，不僅要體現(xiàn)在關(guān)于財(cái)政的概念與特征、職能與作用，而且貫穿到收入分類及其預(yù)算形式等等。就其涉及的國(guó)家權(quán)力種類的多寡，就存在著“零權(quán)力說(shuō)”、“單元權(quán)力說(shuō)”、“雙元權(quán)力說(shuō)”和“四元權(quán)力說(shuō)”。

（一）“零權(quán)力說(shuō)”

“零權(quán)力說(shuō)”是指在論及財(cái)政預(yù)算諸問(wèn)題時(shí)，對(duì)財(cái)政預(yù)算所依據(jù)的國(guó)家權(quán)力采取避而不談或存而不論的學(xué)術(shù)態(tài)度。例如，王軍、歐陽(yáng)宗書（2001）在《公共財(cái)政學(xué)術(shù)研究觀點(diǎn)綜述》一文中提到四種公共財(cái)政的基本概念：“（1）所謂的公共財(cái)政，指的是國(guó)家或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型或模式。（2）所謂公共財(cái)政，就是政府為實(shí)現(xiàn)其職能對(duì)市場(chǎng)提供公共服務(wù)的與預(yù)算有關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為。（3）所謂的公共財(cái)政，是指為市場(chǎng)或私人部門提供公共服務(wù)或公共商品的政府財(cái)政，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式或類型。（4）公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政。”財(cái)政部官方網(wǎng)站給出的關(guān)于公共財(cái)政的定義是，“指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者身份參與社會(huì)分配，并將收入用于政府公共活動(dòng)支出，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以保障和改善民生，保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！鄙鲜龉藏?cái)政或財(cái)政的概念基于不同視角作出的相應(yīng)界定是有其道理的，但是，上述表述各異的公共財(cái)政概念有一個(gè)共同缺失，那就是在當(dāng)今社會(huì)中，公共財(cái)政的分配主體——國(guó)家或政府以及其可憑借的國(guó)家權(quán)力消失了。賈康（1998）認(rèn)為“由于我們現(xiàn)在處于國(guó)家作為社會(huì)權(quán)力中心的社會(huì)，所以，今天通常所說(shuō)的財(cái)政，即為國(guó)家財(cái)政（或國(guó)家各級(jí)政府的財(cái)政）”，我們贊同這一觀點(diǎn)，并認(rèn)為，任何財(cái)政活動(dòng)都是財(cái)政本質(zhì)和財(cái)政現(xiàn)象的統(tǒng)一，沒有無(wú)本質(zhì)的現(xiàn)象，也沒有無(wú)現(xiàn)象的本質(zhì)，所以，無(wú)論從本質(zhì)還是現(xiàn)象上來(lái)看，在財(cái)政概念或財(cái)政特征等財(cái)政預(yù)算問(wèn)題的分析中，不涉及國(guó)家權(quán)力的這一“零權(quán)力說(shuō)”是值得商榷的。

（二）“單元權(quán)力說(shuō)”

“單元權(quán)力說(shuō)”是指在論及財(cái)政預(yù)算諸問(wèn)題時(shí)，認(rèn)為財(cái)政預(yù)算所依據(jù)的國(guó)家權(quán)力僅包括政治權(quán)力。在上世紀(jì)五十年代末至八十年代初，財(cái)政預(yù)算依據(jù)的是“國(guó)家權(quán)力”，之后才首先把國(guó)家權(quán)力僅理解為國(guó)家的政治權(quán)力?！皢卧獧?quán)力說(shuō)”在我國(guó)上世紀(jì)八十年代最為典型，八十年代編輯出版的諸多版本的《財(cái)政學(xué)》持這種觀點(diǎn)。例如我國(guó)財(cái)政學(xué)前輩許毅（1984）認(rèn)為，財(cái)政是“在國(guó)家出現(xiàn)之后，憑借政治權(quán)力，為了維護(hù)和鞏固階級(jí)統(tǒng)治，維護(hù)和發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而參與社會(huì)產(chǎn)品分配的一種特定的分配關(guān)系”。盡管有一些學(xué)者的研究涉及到國(guó)家的財(cái)產(chǎn)權(quán)力問(wèn)題，但卻把依據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)力進(jìn)行的分配活動(dòng)排除在財(cái)政預(yù)算活動(dòng)范圍之外。例如郭復(fù)初認(rèn)為，“國(guó)家以生產(chǎn)資料所有者身份進(jìn)行的資金收支活動(dòng)是國(guó)有經(jīng)營(yíng)資本的投入和產(chǎn)出活動(dòng)，性質(zhì)上不屬于財(cái)政活動(dòng)”，“應(yīng)當(dāng)改變財(cái)政統(tǒng)管國(guó)有經(jīng)營(yíng)資本與國(guó)家財(cái)政資金的管理體制，分別建立國(guó)家財(cái)務(wù)管理體系和國(guó)家財(cái)政管理體系”。我們肯定憑借政治權(quán)力參與財(cái)政分配活動(dòng)這一命題無(wú)疑是正確的，但國(guó)家權(quán)力僅包括政治權(quán)力嗎？國(guó)家權(quán)力尚應(yīng)包括哪些內(nèi)容呢？顯然有必要進(jìn)一步研究。

（三）“雙元權(quán)力說(shuō)”

“雙元權(quán)力說(shuō)”是指在論及財(cái)政預(yù)算諸問(wèn)題時(shí)，認(rèn)為財(cái)政預(yù)算所依據(jù)的不僅包括政治權(quán)力，還包括所有者權(quán)力或財(cái)產(chǎn)權(quán)力。例如，鄧子基（1982）認(rèn)為，社會(huì)主義財(cái)政的作用，總的說(shuō)來(lái)可表述為，運(yùn)用國(guó)家的政治權(quán)力和作為社會(huì)主義全民所有制財(cái)產(chǎn)所有者的支配權(quán)力，利用價(jià)值形式參與社會(huì)產(chǎn)品的分配……，說(shuō)明他在論及社會(huì)主義財(cái)政的作用時(shí)，就已經(jīng)具有了“雙元權(quán)力”的思想。王國(guó)清（1995）針對(duì)財(cái)政分配包括財(cái)政屬性的分配和經(jīng)濟(jì)屬性的分配，在種屬區(qū)分上易產(chǎn)生混淆，從而把財(cái)政兩種屬性的分配規(guī)范為“政治權(quán)力屬性的分配和財(cái)產(chǎn)權(quán)力屬性的分配”，并據(jù)此對(duì)財(cái)政概念做了新的表述，認(rèn)為“財(cái)政是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能的需要，憑借政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力，參與一部分社會(huì)產(chǎn)品或國(guó)民收入分配和再分配所進(jìn)行的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”（王國(guó)清，1999）。鄧子基（1999）

認(rèn)為，“國(guó)家分配論”包含“一體兩翼”（或“一體五重”，或“雙重結(jié)構(gòu)”），即一個(gè)主體（國(guó)家或政府）一兩種身份（政權(quán)行使者、國(guó)有資產(chǎn)所有者）一兩種權(quán)力（政治權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)力）。在財(cái)政概念中包含兩種權(quán)力分配的觀點(diǎn)已被財(cái)政實(shí)踐證明是正確的，但這種概念僅指財(cái)政的一般概念。財(cái)政活動(dòng)主體除憑借政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力外，還有沒有其它權(quán)力在發(fā)揮作用？例如，公債的取得是憑借什么權(quán)力？是政治權(quán)力抑或是財(cái)產(chǎn)權(quán)力嗎？應(yīng)該怎樣理解呢？顯然需要根據(jù)財(cái)政理論與實(shí)踐作進(jìn)一步的深入研究。

（四）“四元權(quán)力說(shuō)”

“四元權(quán)力說(shuō)”是指在論及財(cái)政預(yù)算諸問(wèn)題時(shí)，認(rèn)為財(cái)政預(yù)算所依據(jù)的國(guó)家權(quán)力包括政治權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)力、行政管理權(quán)力和信用權(quán)力。例如，公共財(cái)政“是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能，憑借國(guó)家的權(quán)力，參與一部分社會(huì)產(chǎn)品或國(guó)民收入分配所進(jìn)行的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)?！蹦敲词裁词菄?guó)家的權(quán)力呢？馬克思指出：“在我們面前有兩種權(quán)力，一種是財(cái)產(chǎn)權(quán)力，也就是所有者權(quán)力，另一種是政治權(quán)力，即國(guó)家的權(quán)力?！闭螜?quán)力為國(guó)家所獨(dú)有，其在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式就是稅收。財(cái)產(chǎn)權(quán)力的主體具有多樣性，就財(cái)政而言，在其主體就是國(guó)家或政府，國(guó)家作為生產(chǎn)資料所有者權(quán)力或出資者的權(quán)力主體，以上繳利潤(rùn)形式參與國(guó)有資本及相關(guān)的資本組織形式的利潤(rùn)分配，就我國(guó)目前階段，依國(guó)有經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式即經(jīng)營(yíng)形式的不同，進(jìn)一步界定為直接上繳利潤(rùn)、國(guó)有股紅息、承包費(fèi)和租賃費(fèi)等。由此，我們提出財(cái)政分配一般包括政治權(quán)力屬性分配和財(cái)產(chǎn)權(quán)力屬性分配。在財(cái)政的這一兩種屬性預(yù)算關(guān)系基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步提出“財(cái)政一般屬性”與“財(cái)政特殊屬性”的觀點(diǎn)?！柏?cái)政一般屬性分配”即政治權(quán)力屬性分配和財(cái)產(chǎn)權(quán)力屬性分配，而“財(cái)政特殊屬性分配”應(yīng)包括行政管理權(quán)力屬性的分配和信用權(quán)力屬性的分配。因此，我們認(rèn)為，“政治權(quán)力與財(cái)產(chǎn)權(quán)力是財(cái)政依據(jù)的一般權(quán)力，行政管理權(quán)力與信用權(quán)力是財(cái)政依據(jù)的特殊權(quán)力”。行政管理權(quán)力就是次級(jí)的限于國(guó)家行政領(lǐng)域的管轄權(quán)力。其之所以是特殊的權(quán)力，不僅在于主體是國(guó)家的次級(jí)形態(tài)即國(guó)家行政機(jī)關(guān)，還在于憑借權(quán)力是國(guó)家權(quán)力在行政管理領(lǐng)域的次級(jí)表現(xiàn)形式，更在于其對(duì)象范圍限于對(duì)特定的對(duì)象、實(shí)施特定的管理并收取相應(yīng)的規(guī)費(fèi)或特許權(quán)使用費(fèi)。“行政管理權(quán)力的資金籌集形式主要就是政府性收費(fèi)和政府性基金?！睂?duì)于信用權(quán)力，我們認(rèn)為，在一般主客體條件下，諸信用形式諸如銀行信用、商業(yè)信用等是憑借信用原則來(lái)進(jìn)行的，但在國(guó)家或政府作為信用主體，在信用關(guān)系中國(guó)家處于主導(dǎo)的主動(dòng)地位，并以法制的形式加以規(guī)范，信用原則在這種場(chǎng)合升華為信用權(quán)力，當(dāng)然信用權(quán)力須遵循市場(chǎng)條件下的信用原則精神。國(guó)家的信用權(quán)力不獨(dú)體現(xiàn)在財(cái)政范圍，央行行使的也是國(guó)家的信用權(quán)力。國(guó)家憑借信用權(quán)力以債務(wù)人身份來(lái)取得收入，或以債權(quán)人身份來(lái)安排支出。財(cái)政而言，國(guó)家信用權(quán)力的資金籌集形式主要就是國(guó)債或財(cái)政性貸款?？傊?，財(cái)政預(yù)算所依據(jù)的是憑借國(guó)家權(quán)力，具體包括政治權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)力、（特殊的）行政管理權(quán)力和（特殊的）信用權(quán)力，我們稱之為財(cái)政預(yù)算依據(jù)的“四元權(quán)力說(shuō)”。

二、政府預(yù)算及其對(duì)象的公共性

對(duì)政府預(yù)算及預(yù)算對(duì)象性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，是構(gòu)建政府預(yù)算制度的重要內(nèi)容。學(xué)界對(duì)政府預(yù)算及其預(yù)算對(duì)象或客體存在不同的描述。比如，葉振鵬、張馨（1999）認(rèn)為，“公共預(yù)算是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政相適應(yīng)的國(guó)家預(yù)算形式，有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就有公共財(cái)政，也就必須有公共預(yù)算，公共預(yù)算與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單元預(yù)算相區(qū)別，也與雙元財(cái)政下的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相區(qū)別?！辟R忠厚（2007）、楊君昌（2008）等對(duì)公共預(yù)算也有類似的定義。馬海濤、安秀梅（2003）認(rèn)為，“政府預(yù)算是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的具有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是政府籌集、分配和管理財(cái)政資金的重要工具。”鄧子基（2005）、姜竹、邵冰、景洪軍、孫鳳儀（2009）、儲(chǔ)敏偉、楊君昌（2010）等也有對(duì)政府預(yù)算對(duì)象是財(cái)政資金的描述。王金秀、陳志勇（2007）認(rèn)為，“國(guó)家預(yù)算是各級(jí)政府、公共部門依據(jù)法律和制度規(guī)定編制，并經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)后成立的以政府財(cái)政收支為主的年度財(cái)力配置計(jì)劃。預(yù)算管理范圍由收支流量延伸到結(jié)余存量，由資金擴(kuò)展到資產(chǎn)、由靜態(tài)發(fā)展到動(dòng)態(tài)，涵蓋一切公共資源”，并認(rèn)為公共預(yù)算是國(guó)家以社會(huì)管理者身份取得收入用于維持政府活動(dòng)、保障國(guó)家安全、維持社會(huì)秩序、發(fā)展公益性事業(yè)等保證國(guó)家行政職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)公共、公益事業(yè)不斷發(fā)展的政府預(yù)算。馬國(guó)賢（2011）認(rèn)為，“預(yù)算是政府的公共資金計(jì)劃。預(yù)算的對(duì)象是公共資金，公共資金并不都是由政府管理的，有的并不納入預(yù)算管理?！痹谏鲜稣撌鲋?，有的學(xué)者將反映公共財(cái)政收支活動(dòng)的公共預(yù)算與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算分割、對(duì)立，有的將政府預(yù)算與政府一般性預(yù)算混同，冠以公共預(yù)算的名稱，這些學(xué)者筆下的公共預(yù)算與政府預(yù)算又是什么關(guān)系？國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算難道就不具有公共性質(zhì)嗎？并且，學(xué)者們對(duì)政府預(yù)算的對(duì)象也有不同的界定，有的認(rèn)為是財(cái)政資金，有的認(rèn)為是涵蓋一切公共資源，有的認(rèn)為是公共資金，那么，政府預(yù)算的客體或預(yù)算對(duì)象到底應(yīng)定義為財(cái)政資金還是公共資金？對(duì)此，有必要進(jìn)一步研究，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

我們認(rèn)為，財(cái)政就是國(guó)家財(cái)政、政府財(cái)政，公共財(cái)政就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政，所以，政府預(yù)算也就是政府公共財(cái)政預(yù)算，進(jìn)一步說(shuō)可稱之為廣義的公共財(cái)政預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算及政府性基金預(yù)算的收入和支出都是圍繞社會(huì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給的收入與支出，屬于公共性收入與支出，因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算及社會(huì)保障預(yù)算同政府一般性預(yù)算一樣，都屬于政府公共預(yù)算。那種把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容與形式并列的預(yù)算觀是人為縮小了公共財(cái)政的活動(dòng)范疇，縮小了公共預(yù)算的口徑。為了避免概念上的混亂與字面上容易引起的歧義，也為了便于分析和比較，將部分學(xué)者概念下的“政府公共預(yù)算”準(zhǔn)確定義為狹義的公共財(cái)政預(yù)算，即“經(jīng)常性預(yù)算”或“一般預(yù)算”為好。因此，從預(yù)算編制的范圍來(lái)看，我國(guó)廣義的公共預(yù)算應(yīng)是一個(gè)包括經(jīng)常性預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系。而對(duì)于政府預(yù)算的對(duì)象或客體，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為是財(cái)政資金，但隨著社會(huì)的發(fā)展和實(shí)踐的推進(jìn)，對(duì)于彩票公益金、部分捐贈(zèng)資金、住房公積金等這些性質(zhì)上并不屬于財(cái)政資金，且也在政府預(yù)算范圍，那么，對(duì)政府預(yù)算的對(duì)象或客體又該如何界定？這些資金通過(guò)各種方法籌集并來(lái)源于社會(huì)，匯集起來(lái)集中使用，達(dá)到某種社會(huì)公共目的，多由政府機(jī)構(gòu)或政府委托的機(jī)構(gòu)管理，并且有別于財(cái)政資金這一社會(huì)性公共資金，我們稱之為其他社會(huì)性公共資金。我們認(rèn)為，財(cái)政部門不僅代表政府管理財(cái)政資金，而且也應(yīng)該代表政府對(duì)捐贈(zèng)資金、彩票公益金、住房公積金等其他社會(huì)性公共資金的管理，在預(yù)算制度發(fā)展成為相對(duì)完善的資金管理工具或手段的階段，將其他社會(huì)性公共資金納入政府預(yù)算的管理范圍是資金所有者或委托者的理性選擇。政府預(yù)算不僅包括財(cái)政資金這一社會(huì)性公共資金的收支計(jì)劃，也包括其他社會(huì)性公共資金的收支計(jì)劃，當(dāng)然，財(cái)政收支計(jì)劃是政府預(yù)算的基本內(nèi)容和最重要的部分。因此，政府預(yù)算不僅分配、管理財(cái)政資金，而且也應(yīng)該分配、管理以貨幣形式反映的其它公共資產(chǎn)和公共資源，政府預(yù)算的對(duì)象是財(cái)政資金及以貨幣形式反映的國(guó)有資產(chǎn)、公共資源等其他社會(huì)性公共資金。這樣，政府預(yù)算稱之為公共預(yù)算才符合理論和實(shí)踐要求。

三、“四元權(quán)力”與政府預(yù)算分類管理

國(guó)家或政府以什么身份和憑借什么權(quán)力來(lái)進(jìn)行預(yù)算分類管理？財(cái)政理論和實(shí)務(wù)部門的意見并不統(tǒng)一。例如，鄧子基（2005）、楊君昌（2008）等人都對(duì)此發(fā)表了自己的見解，最全面描述的經(jīng)典代表當(dāng)數(shù)戴柏華（2009）的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，“公共財(cái)政預(yù)算是政府憑借國(guó)家政治權(quán)力、以社會(huì)管理者身份籌集稅收為主體的財(cái)政收入，用于維持國(guó)家行政職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)秩序以及發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的收支預(yù)算；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家以所有者身份從國(guó)家出資企業(yè)依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)該收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算；政府性基金預(yù)算是國(guó)家通過(guò)向社會(huì)征收以及出讓土地、發(fā)行彩票等方式取得政府性基金收入，專項(xiàng)用于支持特定基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展而發(fā)生的收支預(yù)算；社會(huì)保障預(yù)算是政府通過(guò)一般性稅收、社會(huì)保障（稅）費(fèi)及其他渠道籌集收入，并安排專門用于社會(huì)保障的各項(xiàng)收支預(yù)算”。從上述可以看出，學(xué)者們認(rèn)同公共財(cái)政預(yù)算的征管依據(jù)是憑借政治權(quán)力，這里的“公共財(cái)政預(yù)算”實(shí)質(zhì)是我們前文中就已糾正過(guò)的經(jīng)常性預(yù)算，也就是說(shuō)，經(jīng)常性預(yù)算的征管依據(jù)是憑借政治權(quán)力，而其他預(yù)算的征管依據(jù)并沒有論及，有的只是提及其主體身份，具體主體語(yǔ)焉不詳?？傊?，理論和實(shí)務(wù)界關(guān)于政府預(yù)算分類管理的理論依據(jù)尚未完全統(tǒng)一，顯然有必要深化研究這一問(wèn)題，以利于政府預(yù)算體系的建立和推行。

我們認(rèn)為，既然國(guó)家權(quán)力可以分類為政治權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)力、行政管理權(quán)力和信用權(quán)力，四種權(quán)力的資金籌集形式依次為稅收、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、政府性收費(fèi)或基金、國(guó)債，那么，上面四種權(quán)力的資金籌集形式即構(gòu)成我國(guó)財(cái)政總收入的全部?jī)?nèi)容（債務(wù)收入不構(gòu)成我國(guó)政府預(yù)決算收入，但國(guó)債利息計(jì)入財(cái)政總收入）。即我國(guó)的全部財(cái)政預(yù)決算收入與我們所討論的四種權(quán)力的資金籌集形式構(gòu)成對(duì)應(yīng)關(guān)系。國(guó)家權(quán)力是公共財(cái)政活動(dòng)的依據(jù)，國(guó)家權(quán)力的資金籌集形式就是財(cái)政收入，如果把問(wèn)題進(jìn)一步細(xì)化，我們就會(huì)清晰地看到，有幾種國(guó)家權(quán)力，就有幾種政府收入形式與之相對(duì)應(yīng)。既然“四元權(quán)力說(shuō)”順應(yīng)了當(dāng)下社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政體制改革，為了能夠很好地反映我國(guó)公共預(yù)算全貌和完善公共預(yù)算制度建設(shè)，我們就應(yīng)該按照不同權(quán)力的作用方向和范圍來(lái)構(gòu)建相應(yīng)的財(cái)政體制或公共預(yù)算體系。我們知道，社會(huì)主義公共財(cái)政作為政府的計(jì)劃配置資源行為，其目標(biāo)是為了滿足社會(huì)公共福利需要，其收支活動(dòng)主要通過(guò)公共預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)，包括經(jīng)常性預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算。經(jīng)常性預(yù)算是國(guó)家或政府以社會(huì)管理者身份，主要憑借政治權(quán)力，籌集以稅收為主體的財(cái)政收入，用于保障和改善民生、維持國(guó)家行政職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障國(guó)家安全等方面的收支預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家或政府以國(guó)有資產(chǎn)所有者身份，主要憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)力，依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是廣義的公共預(yù)算的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支沒有進(jìn)行單列預(yù)決算和進(jìn)行分類管理，而是作為非稅收入的一部分與經(jīng)常性預(yù)算混合在一起，這種做法無(wú)法體現(xiàn)政府作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有者的身份及其職能。政府性基金預(yù)算是國(guó)家或政府以國(guó)有資產(chǎn)所有者和特別的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給者身份，主要憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)力和行政管理權(quán)力，通過(guò)向社會(huì)征收以及出讓土地、發(fā)行彩票等以特定服務(wù)方式取得收入，并專項(xiàng)用于支持特定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政收支預(yù)算，是廣義的公共預(yù)算體系的重要組成部分。例如國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入就是以國(guó)有資產(chǎn)所有者身份，憑借財(cái)產(chǎn)權(quán)力取得；彩票公益金就是以特定的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給者身份，憑借行政管理權(quán)力取得并運(yùn)用的資金。社會(huì)保障預(yù)算指國(guó)家或政府以社會(huì)管理者和特別的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給者身份；主要憑借政治權(quán)力和行政管理權(quán)力，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)繳（稅）費(fèi)、政府經(jīng)常性預(yù)算安排等方式取得收入，專項(xiàng)用于社會(huì)保障支出的收支預(yù)算，是廣義的公共預(yù)算的重要組成部分。根據(jù)中國(guó)國(guó)情，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算可以與經(jīng)常性預(yù)算發(fā)生資金往來(lái)，也可以充實(shí)政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算；經(jīng)常性預(yù)算可以向政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算劃撥資金，但政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的資金應(yīng)全部用于專項(xiàng)支出，其資金只進(jìn)不出，封閉運(yùn)行。至于信用權(quán)力，其所形成的公債或財(cái)政信用，基金預(yù)算既可獨(dú)立成一體系，也可歸入專門的預(yù)算體系，如“經(jīng)常性預(yù)算”或“發(fā)展性預(yù)算”等等。這樣，我們?cè)谡A(yù)算管理中，找到了依據(jù)“四元權(quán)力”的分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府預(yù)算收入進(jìn)行類別和層次劃分，為全面、準(zhǔn)確、清晰地反映政府收支活動(dòng)，有效地編制政府預(yù)算、執(zhí)行和決算提供有力理論支撐。綜合以上分析，我們認(rèn)為，政府預(yù)算就是廣義的公共財(cái)政預(yù)算，政府預(yù)算的資金既包括財(cái)政資金這一社會(huì)性公共資金，也包括其他社會(huì)性公共資金，我國(guó)的政府預(yù)算體系就是一個(gè)包括經(jīng)常性預(yù)算即狹義的公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系。即經(jīng)常性預(yù)算的征管依據(jù)主要是政治權(quán)力，其政府身份是社會(huì)管理者；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的征管依據(jù)主要是財(cái)產(chǎn)權(quán)力，其政府身份是國(guó)有資產(chǎn)所有者；政府性基金預(yù)算的征管依據(jù)主要是財(cái)產(chǎn)權(quán)力和行政管理權(quán)力，其政府身份是國(guó)有資產(chǎn)所有者和特別的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給者；社會(huì)保障預(yù)算的征管依據(jù)主要是政治權(quán)力和行政管理權(quán)力，其政府身份是社會(huì)管理者和特別的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給者。

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