國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)隱憂(yōu)

■曹 云

2014年以來(lái)，國(guó)家級(jí)新區(qū)的隊(duì)伍連添5名新丁，分別是陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)，青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)和成都天府新區(qū)。相比此前多年間僅有浦東、濱海、兩江三個(gè)新區(qū)獲批，國(guó)務(wù)院對(duì)于國(guó)家級(jí)新區(qū)的態(tài)度由審慎轉(zhuǎn)向積極，目前總數(shù)已達(dá)到11家。

我們不禁要問(wèn)，國(guó)家級(jí)新區(qū)的密集批復(fù)背后，其內(nèi)在的原因是什么？后批復(fù)的國(guó)家級(jí)新區(qū)們成長(zhǎng)的煩惱有哪些？具體有哪些應(yīng)對(duì)之策？

為何密集批復(fù)

國(guó)家級(jí)新區(qū)的密集批復(fù)首先呼應(yīng)了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的現(xiàn)實(shí)需求。十八屆三中全會(huì)提出了“一路一帶”“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”等區(qū)域開(kāi)放的大手筆，這些戰(zhàn)略構(gòu)想的落實(shí)需要以沿線(xiàn)城市群為支撐，而城市群內(nèi)部城市的協(xié)同發(fā)展需要所在中心城市的輻射帶動(dòng)，中心城市的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新則需要新的增長(zhǎng)極。在這樣的背景下，多個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。

國(guó)家級(jí)新區(qū)的密集批復(fù)也體現(xiàn)了我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的率先嘗試。具體來(lái)看，上世紀(jì)90年代初浦東新區(qū)以發(fā)展服務(wù)型經(jīng)濟(jì)接棒深圳特區(qū)，濱海新區(qū)立足高端制造業(yè)成為大都市“退二進(jìn)三”的典范，兩江新區(qū)是我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由沿海轉(zhuǎn)向內(nèi)陸的標(biāo)志，舟山群島新區(qū)則響應(yīng)了當(dāng)前發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略主題，此后蘭州新區(qū)、西咸新區(qū)、貴安新區(qū)、天府新區(qū)等《西部大開(kāi)發(fā)“十二五”規(guī)劃》中重點(diǎn)發(fā)展的城市新區(qū)悉數(shù)獲批，分別承擔(dān)了東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、新型城鎮(zhèn)化、欠發(fā)達(dá)地區(qū)趕超、西部轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略使命，顯示了中央對(duì)于以國(guó)家級(jí)新區(qū)促進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、推進(jìn)向西開(kāi)放的戰(zhàn)略考量。

在已獲批的國(guó)家級(jí)新區(qū)當(dāng)中，較早獲批的浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、兩江新區(qū)等均為立足全國(guó)層面的綜合配套改革示范區(qū)，此后獲批的新區(qū)則主要屬于區(qū)域?qū)用娴膶?zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)改革試驗(yàn)區(qū)，顯示出國(guó)家級(jí)新區(qū)從綜合改革到專(zhuān)項(xiàng)改革、從立足全國(guó)到推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的趨勢(shì)。

未來(lái)還會(huì)有立足不同改革目標(biāo)的國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)生，國(guó)家級(jí)新區(qū)的陣營(yíng)將進(jìn)一步擴(kuò)大。據(jù)悉，最遲到2015年全國(guó)“兩會(huì)”,南京江北新區(qū)、長(zhǎng)沙湘江新區(qū)也將躋身這一豪華陣容。眼下，《南京江北新區(qū)2049戰(zhàn)略規(guī)劃暨2030總體規(guī)劃》，已提交南京市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)第一次會(huì)議審議。而長(zhǎng)沙湘江新區(qū)管委會(huì)官員對(duì)媒體表示：“進(jìn)展很順利，從新區(qū)規(guī)劃建設(shè)和前期準(zhǔn)備情況來(lái)看，我們比較有底氣成為中部地區(qū)的第一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)?！?/p>

成長(zhǎng)困惑隱現(xiàn)

國(guó)家級(jí)新區(qū)的密集批復(fù)，標(biāo)志著我國(guó)以“國(guó)家級(jí)新區(qū)”建設(shè)推動(dòng)區(qū)域開(kāi)發(fā)開(kāi)放這一戰(zhàn)略思路的日益成熟。然而較之成熟的浦東、濱海新區(qū)等，新批復(fù)的新區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部環(huán)境、政策含金量以及內(nèi)部機(jī)制等方面出現(xiàn)了一些新的變化，后發(fā)國(guó)家級(jí)新區(qū)成長(zhǎng)的困惑隱現(xiàn)。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境來(lái)看，“三期疊加”是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境的典型特征，這就意味著與成熟的浦東、濱海新區(qū)不同，新批復(fù)的新區(qū)能否成為后起之秀，首先要應(yīng)對(duì)普遍的產(chǎn)能過(guò)剩對(duì)產(chǎn)業(yè)承接（集聚）的制約、傳統(tǒng)土地開(kāi)發(fā)投融資模式受限、高房?jī)r(jià)對(duì)人口聚集的抑制、大規(guī)模人口城鎮(zhèn)化壓力等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，稍有不慎便會(huì)落入“鬼城、空城”陷阱，直接決定其發(fā)展的模式、路徑、周期與階段不可能復(fù)制浦東和濱海，其實(shí)踐亟待探索。2013年，浦東新區(qū)以占上海市19%的土地面積，聚集、完成了全市22%的人口和1/3的G D P；濱海新區(qū)以占天津市18.7%的人口完成了全市56%的G D P。與此形成對(duì)照的是南沙新區(qū)，目前人口、G D P等相關(guān)指數(shù)僅占廣州市的5%、6%；蘭州新區(qū)也僅占蘭州市人口、G D P的3%和9%。相比之下，近年來(lái)獲批的國(guó)家級(jí)新區(qū)雖然頂著“國(guó)家級(jí)”的光環(huán)，其未來(lái)的建設(shè)任務(wù)仍然異常艱巨。

從國(guó)家級(jí)新區(qū)的政策含金量來(lái)看，中央賦予的政策優(yōu)惠力度在減少。盡管?chē)?guó)家級(jí)新區(qū)設(shè)立的初衷本在于改革創(chuàng)新而非優(yōu)惠政策，但不可否認(rèn)早期的浦東、濱海新區(qū)還是享受到了資金、政策以及大型國(guó)企入駐等類(lèi)似于“特區(qū)”的優(yōu)厚待遇，在我國(guó)總體開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略由“梯度發(fā)展”的非均衡戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向區(qū)域均衡發(fā)展的背景下，類(lèi)似的優(yōu)惠政策無(wú)法復(fù)制。例如，《廣州市南沙新區(qū)條例（草案）》在2014年6月提交二審之后，為免與中央稅收法定、土地監(jiān)管、金融政策等的沖突，刪去了稅收、土地使用以及金融方面的優(yōu)惠政策。由此可以看出，后發(fā)的國(guó)家級(jí)新區(qū)想要依靠特殊的優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的想法，已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)。

從國(guó)家級(jí)新區(qū)的管理體制來(lái)看，與浦東、濱海等已轉(zhuǎn)化為行政區(qū)的情況不同，新晉的國(guó)家級(jí)新區(qū)由于所在中心城市發(fā)展空間受限，大多橫跨多個(gè)行政區(qū)，內(nèi)部行政主體多元、管理體制各異、利益格局復(fù)雜，如何保障新區(qū)高效運(yùn)作，是各個(gè)新區(qū)遇到的普遍性難題。盡管各大新區(qū)大都通過(guò)高配編制的形式實(shí)現(xiàn)與其戰(zhàn)略功能相匹配的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，但由此也會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題。例如蘭州新區(qū)設(shè)立之初即為正廳級(jí)建制，與蘭州市平級(jí)，若上升為“副省級(jí)”將比蘭州市還要高半個(gè)級(jí)別，因而在其獲批為國(guó)家級(jí)新區(qū)后，蘭州市迅速提出規(guī)劃建設(shè)“蘭州新城”，將主城區(qū)“退二進(jìn)三”重點(diǎn)轉(zhuǎn)向新城，與蘭州新區(qū)形成近距離競(jìng)爭(zhēng)格局。此前引發(fā)極大討論的西咸新區(qū)又屬另一類(lèi)。西咸新區(qū)橫跨西安咸陽(yáng)兩個(gè)行政區(qū)，由誰(shuí)來(lái)做開(kāi)發(fā)主體難以抉擇，最后由陜西省出面提出“省市共建，以省為主”，然而由此也拖延了西咸新區(qū)晉升國(guó)家隊(duì)的步伐。涉及類(lèi)似情況的還包括貴安、天府以及更多待批復(fù)的新區(qū)，為其增長(zhǎng)極功能的發(fā)揮帶來(lái)極大考驗(yàn)。

誰(shuí)能笑到最后

針對(duì)上述問(wèn)題，本文提出一些具體的應(yīng)對(duì)之策。

第一，推動(dòng)建立國(guó)家層面相關(guān)制度性保障?！皣?guó)家級(jí)新區(qū)”并非法律法規(guī)和政策文件的正式概念，因其由國(guó)務(wù)院以國(guó)函形式發(fā)文批復(fù)，故稱(chēng)“國(guó)家級(jí)新區(qū)”，被用于官方宣傳乃至于廣泛使用，其內(nèi)涵外延、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)等均未有統(tǒng)一和權(quán)威的界定。

因此，建議由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)牽頭，會(huì)同相關(guān)國(guó)家部委起草國(guó)家級(jí)新區(qū)的綱領(lǐng)性文件，對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)的概念內(nèi)涵、區(qū)域布局、功能定位、發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行明確規(guī)定。此外，盡管大部分國(guó)家級(jí)新區(qū)與國(guó)家部委建立了部際聯(lián)席會(huì)議制度，但目前仍缺少歸口領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建議參考上世紀(jì)八十年代國(guó)務(wù)院特區(qū)辦的經(jīng)驗(yàn)，成立國(guó)家級(jí)新區(qū)辦公室，調(diào)查研究國(guó)家級(jí)新區(qū)的政策及落實(shí)情況，協(xié)調(diào)有關(guān)方面的工作關(guān)系；研究制定國(guó)家級(jí)新區(qū)審批辦法，根據(jù)國(guó)家開(kāi)發(fā)開(kāi)放的戰(zhàn)略步伐，成熟一個(gè)，批復(fù)一個(gè)；統(tǒng)籌考慮待審批新區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)、區(qū)域協(xié)調(diào)等方面，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和資源錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，以“產(chǎn)城融合”為目標(biāo)推進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)?！爱a(chǎn)城融合”是防范當(dāng)前“鬼城”（有城無(wú)產(chǎn)）、“臥城”（產(chǎn)城分離）、“孤城”（脫離母城）、“空城”（產(chǎn)城皆無(wú)）等新區(qū)建設(shè)問(wèn)題的必然措施。產(chǎn)城融合發(fā)展有其內(nèi)在的規(guī)律和很長(zhǎng)的周期，各國(guó)家級(jí)新區(qū)要有長(zhǎng)期建設(shè)的思想準(zhǔn)備和循序漸進(jìn)的工作思路，任何急功近利的操作手法都將影響到新區(qū)的良性發(fā)展。

從產(chǎn)城融合的主要類(lèi)型來(lái)看，主要分為兩種：一種是先“產(chǎn)”后“城”，這種模式主要發(fā)生在我國(guó)快速工業(yè)化發(fā)展時(shí)期，大多由開(kāi)發(fā)區(qū)成熟演化而來(lái)，主要代表是浦東新區(qū)、濱海新區(qū)等；一種是先“城”后“產(chǎn)”，這一類(lèi)型是先成立新區(qū)，再進(jìn)行產(chǎn)業(yè)集聚，后批復(fù)的新區(qū)大多屬此類(lèi)型。由此帶來(lái)國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)城融合具體路徑的差異在于：對(duì)于發(fā)展較成熟的浦東新區(qū)、濱海新區(qū)而言，其產(chǎn)城融合的重點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和完善城市功能，一方面著手產(chǎn)業(yè)升級(jí)，另一方面進(jìn)行社會(huì)服務(wù)和城市管理創(chuàng)新。對(duì)于處在發(fā)展初期的國(guó)家級(jí)新區(qū)而言，現(xiàn)階段產(chǎn)城融合的重點(diǎn)是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)聚集，應(yīng)建立“產(chǎn)城融合”的完整工作體系，包括確認(rèn)各自產(chǎn)城融合發(fā)展的理念、戰(zhàn)略、目標(biāo)和路徑，建立完善產(chǎn)城融合的相關(guān)規(guī)劃、產(chǎn)城融合管理開(kāi)發(fā)的體制機(jī)制創(chuàng)新等。

第三，完善和創(chuàng)新國(guó)家級(jí)新區(qū)管理開(kāi)發(fā)體制。國(guó)家級(jí)新區(qū)實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)特殊的管理權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的集中是開(kāi)發(fā)主體形成合力的必要條件，管理機(jī)構(gòu)較高的行政級(jí)別和較大的權(quán)限是保證建設(shè)工作順利開(kāi)展的重要條件。在具體實(shí)踐中，新區(qū)的管理模式是一個(gè)不斷發(fā)展、不斷完善的過(guò)程，不能一蹴而就，也沒(méi)有統(tǒng)一的模式。

可以參考的經(jīng)驗(yàn)是濱海新區(qū)2009年合并三區(qū)以整合經(jīng)濟(jì)、行政管理權(quán)限的辦法，受這一做法的啟發(fā)，曾有學(xué)者針對(duì)西咸新區(qū)體制問(wèn)題提出“三分咸陽(yáng)”的觀(guān)點(diǎn)。筆者認(rèn)為，除了類(lèi)似做大管理權(quán)限的辦法，對(duì)于涉及多個(gè)行政區(qū)的國(guó)家級(jí)新區(qū)而言，決策管理權(quán)限越集中、建設(shè)主體越明確，越是有利于國(guó)家級(jí)新區(qū)跨越發(fā)展。國(guó)家級(jí)新區(qū)的管理、建設(shè)主體應(yīng)以所在中心城市為主，可以考慮成立新區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)小組，國(guó)家相關(guān)部委、直接相關(guān)的省市領(lǐng)導(dǎo)作為小組成員，協(xié)商解決涉及各方利益的問(wèn)題。這樣一來(lái)，一方面避免國(guó)家級(jí)新區(qū)與中心城市之間的身份尷尬，另一方面減少由于決策權(quán)與事權(quán)的摩擦成本對(duì)新區(qū)創(chuàng)新能量的消耗，最大限度踐行國(guó)家級(jí)新區(qū)促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展的戰(zhàn)略使命。

第四，積極融入國(guó)家戰(zhàn)略，尋找新機(jī)遇含金量。在當(dāng)前長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、“一路一帶”的開(kāi)發(fā)格局中，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上已有五個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，其中，浦東新區(qū)將以自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新為動(dòng)力繼續(xù)引領(lǐng)長(zhǎng)三角城市群，舟山群島新區(qū)將通過(guò)與其互補(bǔ)合作致力于國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)，兩江新區(qū)、天府新區(qū)在長(zhǎng)江黃金水道的另一端承擔(dān)起承東啟西的功能，貴安新區(qū)則通過(guò)產(chǎn)業(yè)聚集與承接實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)貴州省后發(fā)趕超的目標(biāo)，未來(lái)的“一路一帶”或?qū)▋山聟^(qū)、蘭州新區(qū)、西咸新區(qū)、天府新區(qū)等多個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)在內(nèi)，相關(guān)國(guó)家級(jí)新區(qū)開(kāi)發(fā)、開(kāi)放將提升至國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的高度，成為多重政策疊加釋放的共同支點(diǎn)。

縱觀(guān)國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)路徑，浦東新區(qū)緊隨國(guó)家建設(shè)上海國(guó)際金融中心的戰(zhàn)略將自己塑造成為全國(guó)金融業(yè)聚集區(qū)，濱海新區(qū)抓住我國(guó)打造北方開(kāi)放門(mén)戶(hù)的機(jī)遇，形成了自身現(xiàn)代制造業(yè)強(qiáng)區(qū)的優(yōu)勢(shì)地位，這兩位國(guó)家級(jí)新區(qū)的模范生給后來(lái)者的啟示在于：積極融入國(guó)家戰(zhàn)略，尋找新機(jī)遇含金量。這當(dāng)中的關(guān)鍵在于用足先行先試的權(quán)力，未來(lái)國(guó)家級(jí)新區(qū)們?cè)趦?yōu)惠政策差異不大、交通便利程度相當(dāng)、產(chǎn)業(yè)定位相近的情況下，誰(shuí)能深挖國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，誰(shuí)的思想更新、體制更活、市場(chǎng)化程度更高，誰(shuí)就能夠在競(jìng)爭(zhēng)中勝出，這也是對(duì)新區(qū)建設(shè)者勇氣和智慧的考驗(yàn)。