農(nóng)村群體性事件誘因及法律防控體系研究

摘要：河北省近幾年隨著農(nóng)村舊村改造并入城市以及新生代農(nóng)民工的成長，因違法犯罪、基層干部工作作風(fēng)、村務(wù)財(cái)務(wù)等問題引發(fā)的群體性事件時(shí)有發(fā)生。解決農(nóng)村群體性事件應(yīng)以法律為導(dǎo)向，從事前預(yù)警法律機(jī)制——事中應(yīng)急處置法律體系——事后調(diào)處法律機(jī)制，構(gòu)建符合河北省情的法律防控體系。

關(guān)鍵詞：河北農(nóng)村；群體性事件；誘因；法律防控體系

D631.4

近年來，河北省隨著農(nóng)村舊村改造、城鎮(zhèn)化以及新生代農(nóng)民工的成長，因違法犯罪、基層干部工作作風(fēng)、村務(wù)財(cái)務(wù)等問題引發(fā)的農(nóng)村群體性事件時(shí)有發(fā)生。農(nóng)村群體性事件有其固有特點(diǎn)，正確地認(rèn)識和分析當(dāng)前群體性事件的成因， 需要綜合考慮農(nóng)村民情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及風(fēng)俗習(xí)慣等多方面的因素。農(nóng)村是社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要的基礎(chǔ)性的環(huán)節(jié)，積極預(yù)防和依法妥善處置因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件，切實(shí)維護(hù)社會穩(wěn)定，對于推進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步具有非常重要的意義。

一、河北省農(nóng)村群體性事件誘因分析

社會轉(zhuǎn)型期各種矛盾紛至沓來，隨著物質(zhì)生活條件的提高，信息化帶來的傳播便利，隨之而來的是社會矛盾與農(nóng)村地區(qū)法律意識、傳統(tǒng)議事規(guī)則的沖突，農(nóng)村的傳統(tǒng)爭端解決機(jī)制如鄰里調(diào)解、宗族習(xí)慣正在逐漸改變，而以法律為基礎(chǔ)的解決機(jī)制尚在建立之中，各種因素共同導(dǎo)致農(nóng)村群體性事件的發(fā)生。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村穩(wěn)定是保障河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，因此要合理合法理順農(nóng)村社會關(guān)系，降低農(nóng)村群體性事件發(fā)生的機(jī)率。這就需要在調(diào)研河北農(nóng)村基本情況的前提下，明確誘發(fā)農(nóng)村群體性事件的種種因素，構(gòu)建解決和預(yù)防農(nóng)村群體性事件的機(jī)制。

（一）利益驅(qū)動型群體性事件

這類農(nóng)村群體性事件一般由具體的經(jīng)濟(jì)利益受損或者自認(rèn)為自身合法利益受損而引發(fā)，目的在于維護(hù)和爭取自身利益。近年來我省加大對農(nóng)村地區(qū)的投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，各種利益群體為了利益爭奪，不可避免發(fā)生各種糾紛，統(tǒng)計(jì)表明，因利益糾紛導(dǎo)致的群體性事件數(shù)量較多，占到群體性事件總數(shù)的27.4%。這些事件多從鄰里矛盾、宅基地、荒山林地等承包合同糾紛等日常生活生產(chǎn)矛盾演變而來。

1.民事與經(jīng)濟(jì)糾紛

鄰里關(guān)系是農(nóng)民群眾日常生活的基本要素，但是也極易導(dǎo)致民事糾紛的發(fā)生。農(nóng)村地區(qū)由于排水排污、道路通行、婚姻家庭關(guān)系、宅基地的相鄰關(guān)系、土地耕種等均可能產(chǎn)生矛盾，小的糾紛處理失當(dāng)易演變?yōu)榇蚣芏窔?、上訪甚至出現(xiàn)群體性事件。經(jīng)濟(jì)糾紛誘發(fā)群體性事件主要由于近年來民間借貸、非法集資甚至是非法傳銷已經(jīng)滲入農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對于詐騙、非法集資、新型傳銷手段的認(rèn)識程度較低，往往牽涉的人員眾多，甚至幾個(gè)家族參與其中，財(cái)物損失數(shù)額巨大，這也成為農(nóng)民聚集、請?jiān)?、上訪等農(nóng)村群體性事件的誘發(fā)因素之一。

2.土地、荒山、林地等承包租賃合同糾紛

土地資源意識在農(nóng)村傳統(tǒng)思想中根深蒂固。近幾年，隨著農(nóng)村荒山、荒地、林地、礦山、河流等承包經(jīng)營權(quán)帶來的巨大收益，農(nóng)民的土地資源承包經(jīng)營意識增強(qiáng)，隨之衍生的矛盾也逐漸增多。有統(tǒng)計(jì)表明，近年來，農(nóng)村土地糾紛或者與土地利益相關(guān)的糾紛已經(jīng)占到農(nóng)村上訪的65%。在實(shí)踐中，矛盾表現(xiàn)突出的是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，為了農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村改革的焦點(diǎn)，但是在土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的合同法律意識不足，外遷或者棄地農(nóng)民重新索要耕地以及因土地流轉(zhuǎn)利益分配產(chǎn)生的糾紛，在各地基層法院判決比例已經(jīng)逐年上升。其次，對于荒山、林地、礦山、河流的承包經(jīng)營，由于利益驅(qū)動，合同保障力度低，村集體違約甚至違法不履行合同，侵犯承包人利益的情形時(shí)有發(fā)生?；蛘叱邪?jīng)營者變更后，原有的承包經(jīng)營者不服合同變更，從而產(chǎn)生利益糾紛，導(dǎo)致群體性事件。

利益驅(qū)動型群體性事件大多是由特定群體實(shí)施，有明確利益訴求，此類事件表現(xiàn)出一定的組織性。但是這類事件參與人群多為親朋故舊，行為方式相對溫和，進(jìn)行法制宣傳或者保障群眾的合法權(quán)益，安撫和化解相對容易。

（二）維權(quán)型群體性事件

在這類群體性事件中， 雖然權(quán)利和利益有一定的關(guān)聯(lián)性，但是維權(quán)性群體性事件其目的不僅僅是對利益的追逐，體現(xiàn)了群眾民主權(quán)利和法律意識的覺醒，表現(xiàn)為群眾對于社會保障、土地征收、拆遷補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)、司法案件等在某一地域具有全局性、制度性或政策性的抗?fàn)帯?/p>

1.土地征收和房屋拆遷

近幾年河北省城鎮(zhèn)化進(jìn)程有了飛躍性發(fā)展，帶來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活質(zhì)量提高的同時(shí)也導(dǎo)致征地強(qiáng)拆成為誘發(fā)群體性事件的重要因素。來自農(nóng)村外部的各種操縱者通過市場化的形式侵害農(nóng)民土地利益的事件不斷發(fā)生。例如2013年5月邯鄲市曲周縣白寨鄉(xiāng)滏南村，這里有近300余畝的農(nóng)田被夷為平地，據(jù)村民介紹，政府強(qiáng)行占用滏南村160多戶村民的全部口糧地，要把這片土地強(qiáng)行“儲備”。 而曲周縣政府征用滏南村的大部分土地，并沒有告訴當(dāng)?shù)剞r(nóng)民這塊土地將來的使用情況，更沒有給村民們看征地手續(xù)。據(jù)村民介紹，2013年5月26日村里13名村民到北京國土資源部、國家信訪局上訪，到鄉(xiāng)政府聚集。在實(shí)踐中，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法征用、占用集體土地，擅自改變土地性質(zhì)，非法侵占耕地的或者“以租代征”者，基層政府從中牟取利益；或者以低于市場價(jià)格對群眾土地予以補(bǔ)償；或者因?yàn)槭У剞r(nóng)民的社會保障、就業(yè)和安置等相關(guān)承諾不履行；少數(shù)村集體干部非法出賣、侵占、出租集體土地的使用權(quán)，引起村民意見的，這些都可能誘發(fā)農(nóng)村群體性事件。

2.農(nóng)村環(huán)境污染

河北省近兩年環(huán)境污染問題突出。由于國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)日益提高，在城市地區(qū)無法立足的一些小造紙廠、小化工企業(yè)等高污染、高能耗的企業(yè)轉(zhuǎn)而向廣闊的農(nóng)村發(fā)展，有在河北農(nóng)村呈現(xiàn)蔓延之勢。而農(nóng)民對于自身健康和美好生活環(huán)境的追求，對企業(yè)污染農(nóng)田、地下水資源和空氣反映十分強(qiáng)烈，兩者矛盾十分尖銳，隨時(shí)都可能誘發(fā)農(nóng)村群體性事件發(fā)生。

3.地方政策和行政執(zhí)法行為

值得一些地方政府部門注意的是，基層行政機(jī)關(guān)工作人員仍存在工作作風(fēng)簡單粗暴，法律意識落后甚至貪污腐敗瀆職的現(xiàn)象；或者地方政府出臺的政策、措施、執(zhí)法行為不公開、不透明、不切實(shí)際，當(dāng)?shù)厝罕姴焕斫?、不服從，從而發(fā)生聚集、上訪等群體性事件。地方政府應(yīng)改變工作人員作風(fēng)，在立法執(zhí)法等方面認(rèn)真調(diào)研，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，傾聽群眾呼聲，在切實(shí)保障群眾利益的前提下，循序漸進(jìn)，保障政策的確立和執(zhí)行。

（三）基層組織選舉不公正或賄選引發(fā)的群體性事件

河北省農(nóng)村地區(qū)的征地補(bǔ)償、優(yōu)撫、低保發(fā)放等工作絕大部分由村委會及其干部從事，隨之帶來了一定的權(quán)力和利益紛爭。河北省近年來在村委會選舉中出現(xiàn)了一些選舉不公正或者金錢賄選的現(xiàn)象，有些村干部甚至暗箱操作，干預(yù)村民自治選舉，破壞基層選舉秩序?；蛘咴诖逦瘯x舉中，一些家族勢力強(qiáng)大的群體，以各種方式干擾選舉，控制選舉結(jié)果。這些問題，普通群眾反映強(qiáng)烈，干擾了正常村務(wù)工作的開展，甚至導(dǎo)致上訪、聚集等群體性事件。

二、河北省農(nóng)村群體性事件法律防控體系構(gòu)建

在我國現(xiàn)行的法律制度中，調(diào)整農(nóng)村群體性事件的法律規(guī)范仍沒有具體化和體系化，目前散見于大量地方性行政法規(guī)中。而對于農(nóng)村群體性事件而言，解決機(jī)制應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)范調(diào)整為基礎(chǔ)，構(gòu)建多層次的防控體系。從法律角度構(gòu)建防控機(jī)制，應(yīng)建立完善的預(yù)警機(jī)制、信息管理機(jī)制、信息表達(dá)渠道機(jī)制，建立健全應(yīng)急決策機(jī)制、現(xiàn)場應(yīng)急處置機(jī)制等綜合化防控體系。

（一）事前預(yù)警體系構(gòu)建

農(nóng)村群體性事件是人民內(nèi)部矛盾激化的表現(xiàn)，如果有事前完善的的預(yù)警機(jī)制和順暢的信息表達(dá)渠道則能夠把矛盾消弭在萌芽階段，有利于減少我省群體性事件的發(fā)生。

1.建立縣、鄉(xiāng)、村三級暢通信息網(wǎng)絡(luò)

對于農(nóng)村民情民意信息的收集，應(yīng)建立健全配套制度，形成完善的信息情報(bào)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。而對于反映強(qiáng)烈的問題，需要信訪、公安、民政等基層工作人員認(rèn)真聽取群眾意見，深入基層調(diào)查研究農(nóng)村基層狀況和矛盾。這就需要在河北省健全縣、鄉(xiāng)、村三級情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)，建立起互相協(xié)助、互通情況、覆蓋面廣的信息系統(tǒng)。同時(shí)農(nóng)村地區(qū)群體性事件的一個(gè)關(guān)鍵因素是群眾沒有反饋信息和接受傾聽的渠道，長遠(yuǎn)而言，尊重農(nóng)民的政治權(quán)利、民主權(quán)利和法律權(quán)利是必然趨勢。2012年河北省1.5萬名干部下鄉(xiāng)，河北省委要求下鄉(xiāng)干部幫助農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)做好維穩(wěn)工作，確保不發(fā)生重大群體性事件，并希望能讓赴省、進(jìn)京上訪量大幅度下降。這一舉措符合河北省的省情和民生，這場“干部下鄉(xiāng)”活動應(yīng)該形成制度化和常態(tài)化的機(jī)制，保障農(nóng)村信息表達(dá)和溝通渠道的暢通。

2.建立農(nóng)村矛盾排查調(diào)解制度

在建立縣鄉(xiāng)村三級情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)收集信息后，針對信息反饋的事件性質(zhì)深入基層排查調(diào)解，對于重點(diǎn)地區(qū)和重大事件要隨時(shí)逐級上報(bào)、調(diào)解，一般矛盾和糾紛應(yīng)定期上報(bào)、調(diào)節(jié)，做到大事件早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早化解，小事件早調(diào)解、早疏導(dǎo)，防止矛盾激化。農(nóng)村矛盾排查調(diào)解制度有助于決策部門及時(shí)了解動態(tài)情況，牢牢掌握處置群體性事件工作的主動權(quán)。

3.加強(qiáng)法律意識宣傳

事前的預(yù)防機(jī)制不應(yīng)只從“上層”開展，調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)普遍存在“小事小鬧，大事大鬧，不鬧不理，法不責(zé)眾”的錯(cuò)誤觀念，而農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)也存在傳統(tǒng)的觀念，認(rèn)為依法辦事不適用鄉(xiāng)村的特殊環(huán)境。針對于此，要在農(nóng)村干部和群眾中扎實(shí)開展法律宣傳教育活動，各基層縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)應(yīng)籌建專項(xiàng)資金，宣講通過合法的信訪和法律途徑來解決問題。教育群眾自覺遵紀(jì)守法，依法辦事，對于調(diào)解、和解不能的事項(xiàng)，采用法律援助等多種方式幫助群眾通過訴訟程序解決矛盾，防止久拖不決而釀成群體性事件發(fā)生。

（二）事中應(yīng)急處置法律體系

一般而言，群體事件幾乎都有一個(gè)共同的規(guī)律：起因事件很小—基層反應(yīng)遲鈍—事態(tài)升級爆發(fā)—基層無法控制—震驚高層—迅速處置—事態(tài)平息。我省在2005年出臺了《河北省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)用預(yù)案》以及2013年5月30日通過的《河北省突發(fā)事件應(yīng)對條例》，明確提出要在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處根據(jù)需要確定應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)，依法做好本地的突發(fā)事件應(yīng)對工作。

1.建立突發(fā)事件信息公開制度和新聞發(fā)言人制度

調(diào)研發(fā)現(xiàn)河北省很多縣市等基層頒布的應(yīng)急機(jī)制對于突發(fā)事件或者群體事件的信息公開仍要求未經(jīng)批準(zhǔn)任何人不得錄音、錄像，要求統(tǒng)一由基層政府對外披露。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，這種應(yīng)對機(jī)制很難跟上事態(tài)的發(fā)展，導(dǎo)致政府淪為被動態(tài)勢，喪失輿論先機(jī)，而事后所謂的信息公開很難得到輿論和群眾的認(rèn)可，反而易被認(rèn)為是欲蓋彌彰。因此各縣級以上人民政府要加快建立健全突發(fā)事件信息公開制度和新聞發(fā)言人制度，按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布突發(fā)事件信息。而建立新聞發(fā)言人制度，可以保障群眾獲得權(quán)威、準(zhǔn)確、統(tǒng)一的信息發(fā)布，最快程度還原事件本來面貌，迅速處理農(nóng)村群體性事件的公關(guān)危機(jī)。

2.加強(qiáng)法律法規(guī)配套建設(shè)

河北省仍然缺少類似“河北省預(yù)防和處理農(nóng)村群體性事件的條例”的地方立法，從體系法規(guī)上看，法規(guī)、規(guī)章的銜接性不強(qiáng)，缺乏具有實(shí)際操作和實(shí)施性的配套規(guī)章。例如，為了與省的信訪條例配套，應(yīng)制定預(yù)防群體性越級上訪事件應(yīng)急辦法、重大信訪事件督察督辦規(guī)定和群眾舉報(bào)辦法等配套性政府規(guī)章。

（三）事后調(diào)處法律機(jī)制

要有效安撫和解決農(nóng)村群體性事件，需要構(gòu)建多元化的、立體的糾紛解決機(jī)制，農(nóng)村群體性事件解決只是基礎(chǔ)，更要關(guān)注問題的徹底解決甚至是情緒的安撫工作。各基層政府往往關(guān)注應(yīng)急的問題解決階段，對于這種“救火”似的措施，如果沒有事后的調(diào)解和解決機(jī)制，仍有可能反復(fù)。

1.建立人民調(diào)解、行政和司法綜合調(diào)處機(jī)制

首先，要在農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建人民、行政和司法三位一體的綜合調(diào)處體系，增強(qiáng)化解矛盾的合力，建立人民內(nèi)部矛盾經(jīng)常化、制度化的調(diào)處機(jī)制。在農(nóng)村地區(qū)，單獨(dú)依靠法律或者政府強(qiáng)制行為很難消弭矛盾，要立足我省民情民生實(shí)際，對于鄰里糾紛等小矛盾，避免小事拖大，人民調(diào)解可以及時(shí)介入；對于違法甚至是犯罪問題，行政和司法機(jī)關(guān)及時(shí)接管，避免發(fā)生群體性事件。此外，建立農(nóng)村群體性事件長期回訪調(diào)查制度，對于承諾解決的問題，事后調(diào)處相關(guān)機(jī)構(gòu)要聯(lián)合、組織工作人員回訪，對于已經(jīng)調(diào)處的問題解決狀況、參與人員的滿意度以及可能出現(xiàn)的新問題，采取相關(guān)措施，防止出現(xiàn)事件的反復(fù)。

2.發(fā)展維護(hù)農(nóng)民利益的中介組織

解決農(nóng)民問題的突破口就在于發(fā)展農(nóng)民利益組織。大力發(fā)展各種類型的維護(hù)農(nóng)民利益的組織，如農(nóng)會、農(nóng)協(xié)、農(nóng)民聯(lián)盟及各種專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，建立農(nóng)民自身權(quán)益的“代言人”，讓農(nóng)民利益有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)?；鶎诱畱?yīng)從資金、政策法規(guī)等多方面提供幫助，協(xié)調(diào)農(nóng)村中介組織與基層村委會的關(guān)系，使之真正代理和維護(hù)農(nóng)民自身利益，形成中介組織、村集體和政府之間的良性互動。

三、結(jié)語

農(nóng)村群體性事件在某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)區(qū)分不明顯，但是在我省由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速，近幾年農(nóng)村地區(qū)的矛盾和利益紛爭仍時(shí)有發(fā)生。我省農(nóng)村群體性事件類型多集中在利益維護(hù)刑、維權(quán)型和權(quán)力爭奪型，誘發(fā)因素既有公共利益受損而導(dǎo)致的，也有單純?yōu)榫S護(hù)個(gè)人利益而發(fā)生的，其中社會利益糾紛、民事和經(jīng)濟(jì)糾紛、征地補(bǔ)償、環(huán)境污染以及警民沖突等仍是主要的誘發(fā)因素。針對這種情形，河北省應(yīng)構(gòu)建立體的制度的法律防控體系，從事前的預(yù)防措施到事中的應(yīng)急處置法律體系以及事后的調(diào)解處理法律機(jī)制，多層次、多部門、立體化的預(yù)防、處置和徹底解決偶發(fā)的農(nóng)村群體性事件。

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作者簡介：葛麗明（1981―），女，河北邢臺人，石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院法政學(xué)院講師，法學(xué)碩士。研究方向：刑法。

（責(zé)任編輯：陳合營）