試論人大代表履職存在的問題及完善措施

王艷平

摘 要： 各級人大代表是國家權力機關的組成人員，肩負著代表人民行使國家權力的神圣職責。隨著我國民主法制建設的不斷推進和人民代表大會制度的發(fā)展完善，各級人大代表在國家政治經(jīng)濟生活中發(fā)揮了重要作用，作出了積極貢獻，但是由于受到認識不到位、素質有待提高、履職能力不強等方面的局限，人大代表的作用沒有得到充分發(fā)揮。本文立足現(xiàn)實，著眼未來，堅持問題導向，就如何提高代表履職能力進行分析探討，并提出完善措施。

關鍵詞： 人大代表 履職 存在問題 完善措施

我國《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！薄洞矸ā芬?guī)定：“全國人民代表大會代表是最高國家權力機關組成人員，地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權力機關組成人員。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力?！备骷壢舜蟠砑缲撝砣嗣裥惺箛覚嗔Φ纳袷ヂ氊煟芊衤穆毐M責，發(fā)揮國家權力機關組成人員的作用，對能否推進民主化、法制化進程，充分發(fā)揮人民代表制度的優(yōu)越性，保障人民當家做主權利的實現(xiàn)，更好地發(fā)揮地方國家權力機關的職能作用，具有深遠影響。隨著各項改革的不斷深化，社會經(jīng)濟的發(fā)展進步和民主法治建設進程的不斷加快，人民代表在政治、經(jīng)濟、社會、生活等各個方面都發(fā)揮了重要作用，作出了積極貢獻，贏得了人民群眾的稱贊和支持。但是，對照憲法和法律賦予的職責，民主法治建設的需要和人民群眾的期望，人大代表在依法履職盡責、充分發(fā)揮作用等方面還存在一定差距，有必要進一步探討研究，完善措施。

一、人大代表履職存在問題

（一）對代表的性質、作用認識模糊。

我國《憲法》和《代表法》明確規(guī)定了人民代表的政治內涵，是一種國家職務，而不是榮譽稱號。但在政治實踐中，由于長期以來“代表”頭銜往往被作為一種政治榮譽授予各行各業(yè)先進工作者和勞模人物，人大代表作為政治榮譽得到更多彰顯，而其內涵的政治責任往往難以得到落實，不是政治榮譽寓于政治責任之中，而是政治責任為政治榮譽所淹沒。以至于有一小部分人，包括黨政干部、普通公民甚至自身是人大代表的人，不把人民代表看做是一種國家職務，而僅僅只把它當做一種榮譽稱號，將其等同于勞動模范、先進人物，甚至認為無職無權，就是開開會，舉舉手，在選票上畫上符號而已。

（二）代表素質不高，履職能力不強。

近年來，各級人民代表的整體素質不斷提高，但由于受工作、生產(chǎn)、生活范圍的局限，仍有某些代表對國家的方針、政策了解不多，對國家的法律、法規(guī)知之甚少。部分基層代表文化水平不高，表達能力欠缺，審議發(fā)言不能抓住要害，準確表達意愿，導致參與國家和社會事務的能力不強，履行職責的底氣不足。表現(xiàn)在開會討論一個地區(qū)的重大事項時，某些人東拉西扯，說不到點子上，抓不到要害處，只看現(xiàn)象，不分析本質，提不出有價值的意見、建議；某些人審議發(fā)言只說好話、中聽話，刺耳的實話不說，反面定是不提，或者人云亦云，隨聲附和，只講形勢一片大好，只求氣氛非常融洽；某些人怕講錯話，干脆不開口，一屆人代會難得有一次發(fā)言，甚至一次也不發(fā)言；某些人會議發(fā)言、建議、批評、意見往往表現(xiàn)在具體的、細微的利益上，甚至帶有個人私心色彩和情緒，忽視全局大事。

閉會期間表現(xiàn)為代表履職主動性差。多數(shù)代表是在有組織的情況下開展活動的，代表個人很少主動履職，就是有組織的代表活動也有可能得不到保證，某些代表只在人代會期間“啟用”代表身份，平時把代表工作擱置一旁，某些人甚至視為額外負擔，長時間不參加代表小組活動，導致有些代表小組因代表參與率低而無法有效開展活動，閉會期間的代表履職情況處于相對弱勢狀態(tài)。某些代表在視察過程中，對問題視而不見，充耳不聞，往往使視察流于形式，走過場。

代表履職能力不強，導致一些階層群體的利益和要求無法反映，影響了人民代表大會制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮和人民當家做主權利的充分行使。

（三）代表履職的約束機制不夠健全。

人大代表履職基本上靠自覺。代表往往滿足于做好本職工作，沒有把履行好代表職務作為應盡的職責和義務。履行代表職務時做了什么，效果如何，選民和人民群眾評價如何，并沒有放在心上。

1.代表履職效果缺乏適當?shù)目荚u標準。有關法律只規(guī)定了代表應該做什么，而代表做了沒有，做得怎樣，缺乏定性定量的考核評價，沒有代表履職實績的結果比較，無法增強代表履職的光榮感和成就感。

2.代表履職的監(jiān)督難以實現(xiàn)。按代表法的規(guī)定，代表受選民或原選舉單位監(jiān)督，但沒有明確這種監(jiān)督有誰去組織，以什么樣的方式按什么樣的程序監(jiān)督。多數(shù)情況下，選民或原選舉單位對代表當選后的情況并不了解，某些代表當選后，選民連見面的機會都沒有，因此，監(jiān)督難以有效實現(xiàn)。各級人大常委會對代表履職的情況相對比較了解，但對代表及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團法定的監(jiān)督權，只能提一些原則性的工作要求，也難以做到真正意義上的監(jiān)督。沒有有效的監(jiān)督，代表履職盡責處于“自發(fā)狀態(tài)”，效果必然大打折扣。

3.代表退出的出口不暢通。雖然選舉法規(guī)定了選民或者選舉單位有權罷免自己選出的代表，而實踐中，除了代表因刑事犯罪受到追究被罷免或依法被剝奪政治權力而終止其代表資格外，極少有代表因不積極履職或履職不盡責而被罷免的?！洞矸ā芬?guī)定：未經(jīng)批準兩次不出席本級人民代表大會會議的，其代表資格終止。但這樣的案例也極少見到。代表基本上是一經(jīng)當選五年不變，能否當滿一屆代表與其履職優(yōu)劣關系不大，這是導致代表履職的責任感和危機感不強、動力不足的重要原因。

二、完善人大代表履職措施

（一）加強代表履職能力建設。

1.建立代表履職培訓制度。通過舉辦培訓班，包括以會代訓、專題講座等多種行之有效的方式，有計劃地組織代表參加履職學習。學習憲法、法律、政策、經(jīng)濟學、管理學、決策學等必要知識，幫助代表全面熟悉人民代表大會制度，掌握履行代表職責所需的法律知識和其他專業(yè)知識。endprint

2.拓展代表知情渠道，建立政情通報制度?！耙桓畠稍骸倍ㄆ谙虼硗▓蠼?jīng)濟建設、社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設、民生工程設施等情況，提供重要工作信息和相關參閱資料；組織代表廣泛參與立法、監(jiān)督等工作，重視聽取代表意見和建議；建立代表視察走訪制度，增進代表對社情民意的了解，更好代表人民的利益；建立健全人大網(wǎng)信息平臺，為代表知情知政，參政議政提供信息支持。

3.規(guī)范代表議案、建議、批評、意見的辦理工作。通過督辦、組織代表視察、聽取和審議議案、建議、批評、意見辦理情況的報告等方式，促進“一府兩院”及有關部門認真辦理，切實提高辦理質量，解決代表和人民群眾關心的熱點、難點問題。

4.建立激勵機制。一是開展評選、表彰代表優(yōu)秀議案、建議、批評、意見活動，激發(fā)代表履職熱情。二是開展爭創(chuàng)先進代表小組、爭當優(yōu)秀代表活動，定期表彰，加強宣傳，增強代表履職的責任感，提高積極性。

5.為代表履職提供物質和法律保障。一切組織和個人都必須尊重代表的權利，支持代表執(zhí)行代表職務。要完善和加強人大代表言論免責權，人身特別保護權的保障措施。還要完善代表履行職務時相關國家機關、社會團體、企事業(yè)單位和公職人員支持配合的措施，明確要求有關機構和人員負有支持和協(xié)助代表履行職務的義務。如必須如實提供必要的資料，如實回答有關問題，如果不配合甚至阻撓壓制，打擊報復，則代表機關可以督請相關部門給予批評教育，行政處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（二）建立和完善代表履職的監(jiān)督制約機制。

1.實行代表公示制。將代表的姓名、單位、職務、住址、聯(lián)系電話公示于眾，讓選民和人民群眾對代表知人、知名、知情。

2.建立完善代表述職制。由代表向選民或選舉單位作履行職責的報告，聽取選民或者代表的詢問、批評或建議，接受選民或原選舉單位的評議。目前尤其要使間接選舉的代表每年安排一定時間回原單位參加述職，接受評議和監(jiān)督?？稍诿磕暌淮蔚娜舜鷷希蟪鱿弦患壢舜鷷拇砘卦x舉單位述職，人代會閉會期間可要求代表向相應的人大常委會述職，對述職情況的重要觀點要由原選舉單位統(tǒng)一進行評議和滿意度表決，一半以上代表對其不滿意的應當依法罷免。

3.建立代表的履職檔案或個人信息庫。將代表履職的情況，如參加人代會，列席人大常委會及其專門委員會會議，以及審議發(fā)言的情況、參加視察、調研、執(zhí)法檢查的情況，領銜或參與提出議案，提出建議、批評、意見的情況，聯(lián)系選民和人民群眾的情況等進行登記，建檔，并通報、反饋給選民選區(qū)，接受選民監(jiān)督，同時作為評選優(yōu)秀代表的重要依據(jù)。

4.建立代表接受選民委托的制度。公民、社會團體及相關組織有權通過書面或口頭的方式向代表提出委托，代表有義務向本級人大及其常委會反饋這些委托。

5.實現(xiàn)代表履行職責的公開化。人大及其常委會召開會議及代表審議、表決的情況要增加透明度，人大的公報、工作刊物應向公眾發(fā)行，便于群眾隨時查閱，建立和完善居民旁聽人代會和人大常委會議的制度，并在程序和方法上加以明確。

6.建立人大代表請辭制度。人大代表由于自身原因，或公務纏身，或家庭負擔重，沒有精力履行人大代表職責的，應主動請辭代表職務；對占據(jù)代表之位，無視民意，不愿履職的代表，要建立機制，迫其辭職。

7.完善代表罷免制度。完善代表的罷免制是非常必要的，列寧指出：“只有承認和完善選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正民主和確實代表人民意志的機關?！贝碛扇嗣襁x舉，受人民監(jiān)督，代表違背人民的意志辦事，人民就有權罷免代表。除了對嚴重違法亂紀的代表依法罷免外，對那些無視選民意愿、嚴重脫離群眾、無能力履行代表職責而又拒不辭職的代表也應依法罷免。罷免權的行使是激勵和促進人大代表忠實履行職責的有力武器，也是監(jiān)督代表認真履職的有效途徑。

（三）把好代表的入口關。

提高代表的履職能力，必須從源頭抓起，把好代表“入口關”。

一是在推薦代表候選人階段，落實選民或者代表聯(lián)名推薦候選人與各政黨、各人民團體推薦的候選人具有同等地位的法律規(guī)定，切實改變代表推薦選舉過程中實際存在的不重視選民或代表聯(lián)合推薦的代表候選人的做法。在推薦候選人階段，各級政黨、人民團體提名的同時，也要積極發(fā)動選民或者代表聯(lián)合提名，把符合代表條件和結構要求的候選人提出來，并把合法提名一律列入初步候選人名單，為好中優(yōu)打好基礎。要平等對待各政黨、人民團體、選民或代表提名。當代表候選人較多時，可以通過預選的辦法確定正式候選人，拓展代表候選人的選擇空間。二是在選舉前，應明確要求被推薦的代表候選人向選舉委員會或者大會主席團作自我介紹，作為推薦者介紹候選人的補充。三是允許代表候選人在法律規(guī)定的時間范圍，有組織地與選民或者代表見面，進行多種形式的合法競選活動。如：由代表候選人向選民或者代表演講，闡明自己對人大代表的認識及當選后的打算或設想，有選舉組織主持候選人辯論會，就各自的政見進行辯論；由候選人應專門機構要求，要按時間和地點就本選區(qū)事務接受選民或者代表咨詢并解答，等等。這樣可以改變以前選民或者代表對代表候選人缺乏了解，甚至一無所知的狀況，從而在比較中選出自己心中的代表。這樣也有利于當選代表接受監(jiān)督，做到對上負責與對下負責的有機統(tǒng)一，增強履職為民的持久動力。從提名推薦和選舉的過程中，讓選民和代表充分行使選舉權，選出符合代表條件、素質高的代表，對做好代表工作，發(fā)揮代表作用具有十分重要的意義，也是改變目前部分人大代表“代表法定”不強、履職能力不高的一項治本之策。

（四）逐步實行人大代表專職化。

現(xiàn)在的人大代表既有職業(yè)崗位，又兼有代表身份；既要履行工作職責，又要履行代表職務，往往總是忙于工作，沒有時間和精力參政議政，影響了人大整體效能的發(fā)揮。要解決代表這種雙重身份帶來的時間和精力的沖突與矛盾，就必須提出逐步實行人大代表專職化的問題，這是人民代表大會制度運行機制建設的內在要求?？刹扇≈饘脭U大專職代表的數(shù)額辦法。首先是推進人大常委會組成人員專職化。人大代常委會是人民代表大會的常設機關，其職能作用的充分發(fā)揮，有賴于人員較合理的結構和較高素質。雖然我國相關法律規(guī)定，人大常委會組成人員不得兼任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務，但沒有限制人大常委會組成人員的其他兼職。目前，人大常委會組成人員有相當一部分是兼職的，一定程度上分散了工作精力。實行人大常委會組成人員專職化，能有效增強人大常委會的工作力量，集中時間和精力從事人大工作，更好地履行憲法和法律賦予的職責。其次是逐步實現(xiàn)人大代表專職化。要充分發(fā)揮代表作用，需要人大代表投入很大精力和很多時間，深入開展閉會期間的活動，專心會議期間工作，而只有代表專職化，才能做到這些。在人大常委會常委專職化的基礎上，再在其他代表中按比例逐屆擴大專職代表的數(shù)額，直至實現(xiàn)全部代表專職化。在實行代表專職化后，應適當縮小現(xiàn)有人大代表數(shù)量規(guī)模，既要考慮代表的廣泛性，又要考慮到發(fā)揮議事效能等諸多因素。代表數(shù)額適當減少后，要更深入調查研究，充分討論決定問題。代表人數(shù)的減少也降低了決策成本，節(jié)省了人力和經(jīng)費，提高了工作效能。

（五）積極營造有利于人大代表履職的良好社會氛圍。

一是各級黨委要高度重視人大工作，支持人大及其常委會依法行使職權，帶頭遵守憲法和法律，依法保障代表各項權利實現(xiàn)。二是各級人大常委會要切實履行工作職責，不斷推進人民代表大會制度與人大工作與時俱進，加強改進代表聯(lián)絡工作，為代表履行職務提供保障和服務。三是“一府兩院”要自覺增強接受人大及其常委會依法監(jiān)督的意識，主動向人大及其常委會報告工作，認真落實人大及其常委會決議決定，虛心聽取人大代表意見和建議，辦理落實好人大代表議案、建議、批評和意見，不斷改進工作方法，解決代表和人民群眾普遍關心的熱點難點問題。四是更深入持久地宣傳人民代表大會制度。采取多種方式，通過多種途徑向廣大干部、群眾進行人民代表大會制度和憲法、地方組織法、代表法等履職事跡的宣傳。對代表法的實施情況，人大常委會要定期組織執(zhí)法檢查，保證“一府兩院”及有關單位嚴格依法辦事，通過一系列行之有效的途徑和方式，不斷增進各級組織和個人對人大性質、地位和作用的認識，營造尊重代表、支持和協(xié)助代表履行職責的良好社會氛圍。

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本文是安徽省公安廳重點調研課題《用社會主義法治理念構建法治公安》的階段性成果之一。endprint