加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)的思考

傅平南

我國財政轉(zhuǎn)移支付制度起源于1994年分稅制財政體制改革。目前，我國轉(zhuǎn)移支付體制主要包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移性支付及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等三種形式，國家審計(jì)對“財政轉(zhuǎn)移支付”制度完善、管理科學(xué)以及運(yùn)行規(guī)范發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。然而，轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，集中體現(xiàn)在審計(jì)立法不夠完備，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較為模糊以及審計(jì)實(shí)務(wù)中存在重合規(guī)性審計(jì)、輕效益性審計(jì)傾向等。

一、轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)的理論探討

（一）轉(zhuǎn)移支付資金的內(nèi)涵、目標(biāo)及其特點(diǎn)

轉(zhuǎn)移支付資金，是上級政府為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，均衡各級預(yù)算主體收支規(guī)模，實(shí)現(xiàn)一定宏觀政策目標(biāo)，以及對委托下級政府代理事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的各類補(bǔ)助資金，其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金要求?？顚Ｓ?。目前轉(zhuǎn)移支付資金有以下幾個特點(diǎn)。一是資金量大、規(guī)模龐大。二是項(xiàng)目分散、種類繁多，具有突發(fā)性、應(yīng)急性、偶然性的特點(diǎn)。三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有配套要求。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付旨在實(shí)現(xiàn)中央特定政策目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)?？顚Ｓ?，往往要求地方給予資金配套。四是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重逐年壓縮。財政部2013年公布的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)據(jù)及其說明表明，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算占轉(zhuǎn)移支付總額之比為39.43%，低于上年執(zhí)行數(shù)的比例41.41%。也遠(yuǎn)低于2009年的52.5%。表明中央政府已經(jīng)意識到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在的缺陷，有意削減和壓縮這一塊的預(yù)算安排（見表1）。

表1 2013年財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算情況

單位：億元

資料來源：財政部網(wǎng)站

（二）轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)的功能定位

對財政轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，是各國普遍的一項(xiàng)重要制度安排。轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)，實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)政策審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注中央政府設(shè)立轉(zhuǎn)移支付資金的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，以及評價資金的實(shí)施效果等。通過審計(jì)，可以對轉(zhuǎn)移支付資金使用的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行評價。

二、轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)現(xiàn)狀分析

（一）國內(nèi)現(xiàn)狀

現(xiàn)行審計(jì)管理體制下，我國根據(jù)財政轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)進(jìn)行條塊分割審計(jì)。但是，首先，由于缺乏系統(tǒng)的審計(jì)指南和操作程序，各地對審計(jì)目標(biāo)和內(nèi)容的理解和實(shí)施，差異很大。其次，轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)點(diǎn)多、面廣、分散，審計(jì)資源有限與擴(kuò)大審計(jì)覆蓋率的矛盾較為突出。最后，轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)大都屬于事后審計(jì)，不僅加大了審計(jì)調(diào)查取證的難度，還直接影響審計(jì)評價的客觀性。

（二）國外現(xiàn)狀

從國際上來看，轉(zhuǎn)移支付制度是當(dāng)前各國處理中央政府和地方政府間財政關(guān)系的基本方式。轉(zhuǎn)移支付審計(jì)是轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督和管理體系的重要組成部分和內(nèi)容。轉(zhuǎn)移支付審計(jì)立法較為完備，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)具體、詳盡，執(zhí)法也較為嚴(yán)格；注重開展全方位審計(jì)，審計(jì)的深度、廣度和力度均較大；審計(jì)在完善制度和規(guī)范程序等方面發(fā)揮重要作用。

三、轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)存在典型問題剖析

（一）轉(zhuǎn)移支付資金管理中存在的問題

1.法律法規(guī)體系不夠健全。

我國對有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的法律、法規(guī)尚未作出明確規(guī)定，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度主要是基于財政部制定的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，立法層次低，制度穩(wěn)定性差，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。這使得目前轉(zhuǎn)移支付改革缺乏法律的支撐和保障，直接影響了轉(zhuǎn)移支付制度效應(yīng)的充分發(fā)揮。作為一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、過程復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須有較高層次法律的規(guī)范，才能真正發(fā)揮建設(shè)性作用。

2.占財政總支出比重偏小，項(xiàng)目分散。

目前，專家用“撒胡椒面”來比喻轉(zhuǎn)移支付的申報和下發(fā)。例如，湖北省荊門市2010年某地預(yù)算安排科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)520萬元，在安排的55個項(xiàng)目中，1萬元以下5個，占9.1%；1萬元至5萬元30個，占54.5%；5萬元至10萬元10個，占18.2%；10萬元至100萬元8個，占14.6%；100萬元以上2個，占3.6%，尤其有的項(xiàng)目只有2至3千元，資金較多分散于小項(xiàng)目。又如，2006年上海市財政轉(zhuǎn)移支付資金307 397萬元，占全市總支出18 137 970萬元的1.69%，轉(zhuǎn)移支付資金總體規(guī)模偏小。二是補(bǔ)貼項(xiàng)目分散，部分項(xiàng)目補(bǔ)貼金額小。除對崇明等區(qū)縣的特定財力補(bǔ)助等50 721萬元外，上海市其余256 676萬元根據(jù)23類項(xiàng)目用于對19個區(qū)縣的補(bǔ)貼，其中單個區(qū)縣單項(xiàng)補(bǔ)助額低于100萬元共51項(xiàng)，占補(bǔ)助項(xiàng)目數(shù)的22.27%，且最低的項(xiàng)目補(bǔ)貼金額僅為2萬元。轉(zhuǎn)移支付資金在分配中“點(diǎn)多面廣”，降低了資金使用的效果，也不利于“扶大扶強(qiáng)”。

3.資金申請、分配過程中存在問題。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金中存在問題具有類似性、重復(fù)性，即“屢審屢犯”。劉家義審計(jì)長在作2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計(jì)工作報告時首次明確指出，財政體制弊端是造成“屢審屢犯”的深層次原因。一是我國至今仍未明確劃分各級政府的事權(quán)和財權(quán)，地方政府為履行職責(zé)，很大程度上依賴中央和上級政府的轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致本應(yīng)通過財政體制解決的問題，大量以轉(zhuǎn)移支付來解決，催生中國式“跑部錢進(jìn)”亂象。二是在實(shí)際操作中，由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)移支付資金的分配摻雜了較多人為因素，有些甚至就是暗箱操作。三是管理欠科學(xué)規(guī)范。前審計(jì)長李金華曾說過：“中央轉(zhuǎn)移支付，就像一道水渠，很長很長，從中央到地方再到村子，這中間是滲水的，有的時候水流到地方就沒有了”。這段話形象地反映了轉(zhuǎn)移支付資金管理鏈條長、管理部門多、管理效益低下等問題。

（二）轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)中存在的主要問題

1.審計(jì)依據(jù)不夠健全。目前，我國尚無專門的財政轉(zhuǎn)移支付立法。國務(wù)院1993年12月15日發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》應(yīng)該是我國建立財政轉(zhuǎn)移支付制度最早的法律依據(jù)，但這一法律依據(jù)不僅立法層次低，而且規(guī)范性不夠，可操作性不強(qiáng)。同時，開展轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)需要順應(yīng)時代要求開展績效審計(jì)，而我國至今未有較為全面的《績效審計(jì)指南》，導(dǎo)致審計(jì)時大多只能依靠政府文件。但由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金需要地方政府申報和爭取，是否獲批、獲批金額及時間審計(jì)難以掌握，這給審計(jì)確定依據(jù)增加了難度。

2.審計(jì)模式不夠科學(xué)。由于沒有統(tǒng)一的審計(jì)指南，認(rèn)識層次、水平不盡相同，各地在實(shí)施審計(jì)中審計(jì)目標(biāo)和內(nèi)容存在不一致。由于審計(jì)資源的匱乏，一般在各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財政收支決算審計(jì)、各類轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)審計(jì)及審計(jì)調(diào)查中附帶對轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行審計(jì)等。在具體審計(jì)中，審計(jì)管理體制、組織領(lǐng)導(dǎo)、現(xiàn)場管理及審計(jì)問責(zé)不盡相同，對轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)質(zhì)量提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3.審計(jì)范圍不夠清晰。目前，轉(zhuǎn)移支付資金大多沒有納入地方預(yù)算管理，資料只能依靠被審計(jì)單位提供，審計(jì)缺乏對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的整體了解，難以準(zhǔn)確界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)范圍。此外，現(xiàn)行上下級審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)分工不夠清晰，致使審計(jì)范圍邊界較為模糊，部分轉(zhuǎn)移支付資金得不到有效監(jiān)管。進(jìn)一步地，各級審計(jì)機(jī)關(guān)由于精力有限，難以檢查期內(nèi)項(xiàng)目立項(xiàng)申報、資金分配環(huán)節(jié)，直至資金使用、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行實(shí)效等各個環(huán)節(jié)。

4.審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不夠具體。目前，作為審計(jì)依據(jù)的上級政府、部門的文件對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理等方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，重?fù)芨?、輕管理，重推責(zé)、輕自省，重具體會計(jì)核算、輕預(yù)期目標(biāo)與成效考核，這給審計(jì)確定審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)帶來很大困難。例如，2010年中央對某省專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有300多項(xiàng)，而提出應(yīng)達(dá)到具體目標(biāo)和考核要求的還不到10%。同時，由于財政績效審計(jì)評價體系和轉(zhuǎn)移支付績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不健全，各地尚未開展真正意義上的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績效審計(jì)。

5.審計(jì)問責(zé)不夠到位。前文提到，“屢審屢犯”問題比較嚴(yán)重，轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)難以問責(zé)，原因是多方面的。首先，責(zé)任內(nèi)涵與界定不明。涉及多個部門和主體，且各自責(zé)任并不明確。其次，地方政府會指使審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)助掩蓋問題，現(xiàn)行審計(jì)管理體制約束了審計(jì)機(jī)關(guān)主動揭露當(dāng)?shù)卣嬖诘倪`規(guī)事實(shí)和行為。最后，法律并未賦予審計(jì)機(jī)關(guān)相應(yīng)的問責(zé)主體地位和問責(zé)權(quán)限。

四、加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)的對策與建議

（一）完善轉(zhuǎn)移支付制度的對策與建議

1.按照人口布局合理確定基本公共服務(wù)水平均等化，在此基礎(chǔ)上確定和落實(shí)各級政府的職責(zé)，并合理安排職責(zé)履行所需要的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。首先，應(yīng)當(dāng)科學(xué)界定中央與地方政府的職責(zé)，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，中央設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排，做到公開透明、公平公正。其次，將按照我國人口布局來確定基本公共服務(wù)水平的均衡，作為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配的重要出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。逐步消除因轉(zhuǎn)移支付資金分配的不合理、不科學(xué)而導(dǎo)致的基本公共服務(wù)水平的差異化現(xiàn)象。

2.加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算編制、執(zhí)行與決策審查，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)施總量控制，統(tǒng)一分配，減少部委在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金分配與撥付中的權(quán)力。建議由財政牽頭，各部委參加，審計(jì)負(fù)責(zé)監(jiān)督，按照科學(xué)的分配方法，堅(jiān)持陽光透明的申報、審批環(huán)節(jié)，對轉(zhuǎn)移支付資金從審批到驗(yàn)收整個流程向全社會持續(xù)的公開公示，統(tǒng)籌安排各?。ㄊ?、自治區(qū)）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的總體規(guī)模。再提出農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、科技等各方面的分配比例與金額，減少部委等職能部門在轉(zhuǎn)移支付資金撥付過程中的尋租行為，避免“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象發(fā)生。

（二）提高轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)質(zhì)量的對策與建議

1.審計(jì)署在《2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中，明確提出中央轉(zhuǎn)移支付審計(jì)是財政審計(jì)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。建議建立中央與地方審計(jì)機(jī)構(gòu)分工協(xié)作、各有側(cè)重的審計(jì)管理體制，國家審計(jì)署負(fù)責(zé)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策評價，地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)作監(jiān)督和效果評價。國家審計(jì)署主要從宏觀經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行層面考察轉(zhuǎn)移支付政策的合理性、科學(xué)性；地方審計(jì)機(jī)關(guān)主要從微觀經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行層面把握轉(zhuǎn)移支付資金使用及管理的實(shí)際效果。

2.建立以國家審計(jì)為主導(dǎo)的、涵蓋國家審計(jì)、社會審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的大審計(jì)格局。一是建立財務(wù)審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)與績效審計(jì)相融合的綜合審計(jì)模式，全面、系統(tǒng)、有效地實(shí)施轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)。二是采取國家審計(jì)外包的方式，積極引入會計(jì)師事務(wù)所等社會審計(jì)力量。三是強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金使用及管理單位的內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，既可以彌補(bǔ)國家審計(jì)資源不足的現(xiàn)狀，又充分發(fā)揮三種審計(jì)的各自優(yōu)勢。

（作者單位：寧波市江東區(qū)審計(jì)局）