城市網(wǎng)格管理員的身份困境及其破解
——以湖北省宜昌市網(wǎng)格化管理為例

曾 鵬， 汪 燕

(三峽大學 法學院， 湖北 宜昌 443002)

網(wǎng)格化管理是近年來社會管理創(chuàng)新中興起的一種社區(qū)管理新模式，其初衷是將數(shù)字城市技術(shù)與社會管理創(chuàng)新相結(jié)合，以實現(xiàn)城市的信息化、動態(tài)化、精細化管理。歷經(jīng)近10年的探索實踐，網(wǎng)格化管理憑借其新穎的管理模式、先進的信息技術(shù)、人性化的服務(wù)理念在社區(qū)管理中已取得顯著成效，并在很多城市推行。2010年10月，中央政法委、中央綜治委確定了35個市、縣(市、區(qū))作為全國社會管理創(chuàng)新綜合試點，湖北省宜昌市是其中之一。宜昌網(wǎng)格化管理創(chuàng)立的“一本三化”(以人為本，網(wǎng)格化管理、信息化支撐、全程化服務(wù))成為了享譽全國的“宜昌模式”。但是，我們必須認識到：我國公民社會尚未形成，社區(qū)自治制度亦不成熟，作為一項政府強力下沉、自上而下嵌入社區(qū)的制度，網(wǎng)格化管理尚存在諸多問題，網(wǎng)格管理員身份困境就是其中之一。本文試圖以湖北省宜昌市網(wǎng)格化管理為例，以網(wǎng)格管理員身份作為切入點，分析網(wǎng)格管理員的身份困境及存在的主要問題，并提出相應(yīng)的對策。

一、網(wǎng)格管理員的身份困境

網(wǎng)格管理員作為網(wǎng)格化管理制度的實施主體，其身份定位至關(guān)重要。然而，目前我國網(wǎng)格管理員身份面臨著諸多尷尬，理論研究者和社會管理實踐者都必須正視這一問題。

首先，網(wǎng)格管理員身份缺乏法律上的定位。網(wǎng)格管理發(fā)展十余年，至今尚未有任何一個試點城市對其身份問題予以明確定位，中央也未發(fā)布相關(guān)文件對網(wǎng)格管理員身份予以正名。一方面，網(wǎng)格管理員未被納入國家行政或事業(yè)編制，既不是公務(wù)員，也不是事業(yè)單位人員；另一方面，其也不是由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的，也不屬于居委會工作人員，一些地方將其歸為一般的社會工作者。以宜昌市為例，中共宜昌市委辦公室《關(guān)于加強宜昌城市社區(qū)網(wǎng)格管理的意見(施行)》(宜辦發(fā)[2012]2號)規(guī)定，“網(wǎng)格管理員是由市區(qū)兩級政府統(tǒng)一購買服務(wù)，在社區(qū)網(wǎng)格中專職從事信息采集和綜合服務(wù)工作的基層社會工作者”。這一規(guī)定僅僅粗略性地勾勒了網(wǎng)格管理員的工作內(nèi)容，卻沒有從法律角度賦予其確切的身份。“在多數(shù)情況下，規(guī)則和程序(即制度)是清楚明確的，個人總是跟隨慣例，按照慣例的要求采取行動，個人的行為是被動的，是不斷適應(yīng)的過程。”[1]也就是說，在一定的制度框架內(nèi)，個體的身份將直接影響著個人的權(quán)利與義務(wù)，理所當然地也會影響整個組織的行動。

從歷史的角度審視，網(wǎng)格管理員大批走上網(wǎng)格管理崗位，從事最基層的社會管理工作，并非一個孤立的現(xiàn)象，而是有著深刻的社會背景和政治背景。隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步深化，長期以來單位承擔的社會管理功能逐步喪失，社區(qū)制逐步成為基層社會管理的主要方式。個體缺乏組織互動導致社會原子化現(xiàn)象日益突出，這使得人們?nèi)鄙侔踩泻蛢r值歸屬，使社會陷入整合危機，社會公共服務(wù)需求日益增強，但在有限政府理念下，政府無法代包代辦所有公共服務(wù)，因此發(fā)軔于美國的“政府購買公共服務(wù)”理念日益勃興。在社會組織尚不成熟的狀態(tài)下，無法實現(xiàn)“政府購買公共服務(wù)”的初衷，所以勇于探索的公共管理實踐者，提出了一種中間道路：建構(gòu)全新的政府購買公共服務(wù)模式，即政府作為直接購買主體，通過合同制形式，向符合相關(guān)條件的自然人購買社會公共服務(wù)與管理等活動的過程。網(wǎng)格化管理就是政府通過各級網(wǎng)格監(jiān)管中心，跳過委托社會中介組織這一環(huán)節(jié)，直接向招錄在崗的網(wǎng)格管理員公開購買社會工作服務(wù)?！熬W(wǎng)格化管理實現(xiàn)了社會管理重心的下移，使基層政府實現(xiàn)了橫向協(xié)調(diào)，促進了行政資源的整合，這無疑有利于提高公共服務(wù)的效率?！盵2]從實踐的角度看，網(wǎng)格管理員在基層社會治理方面確實發(fā)揮著重要作用，但也存在著“專業(yè)不對口，學非所用”、“只做些輔助性的工作、作用發(fā)揮不大”的認識。究其原因，關(guān)鍵在于對于網(wǎng)格管理員缺乏正確的法律定位。

正是由于法律定位不明，網(wǎng)格管理員職責模糊不清。以宜昌為例，對網(wǎng)格管理員進行直接監(jiān)管的主體包括市網(wǎng)格管理監(jiān)管中心，各區(qū)的網(wǎng)格管理監(jiān)管分中心、網(wǎng)格管理中心、網(wǎng)格管理站，除此之外，還涉及市、區(qū)兩級綜治辦、街道辦、居委會等多級部門。社區(qū)網(wǎng)格管理站站長由社區(qū)居委會副主任兼任，網(wǎng)格管理站的黨團、工會、婦聯(lián)組織關(guān)系歸屬所在的社區(qū)。在實際工作中，網(wǎng)格管理員既要接受網(wǎng)格管理中心的管理，又在一定程度上受居委會支配，不僅需要履行網(wǎng)格管理中心下發(fā)的信息采集、綜合服務(wù)的職責，還承擔著部分居委會的工作職責，其實際工作職責仍然模糊不清?；炯軜?gòu)見表1。

表1 宜昌市網(wǎng)格化管理組織系統(tǒng)表

正是基于管理主體的多元化和復雜化，使得本來比較明晰的工作職責變得模糊不清。網(wǎng)格管理員一方面要對各級網(wǎng)格監(jiān)管中心和管理中心負責，一方面實際上又承擔著社區(qū)居委會交給的任務(wù)，使得其工作實務(wù)繁雜，疲于應(yīng)付，無法實現(xiàn)預(yù)期目的。

二、網(wǎng)格管理員的身份困境對網(wǎng)格管理制度的影響

按照拉爾夫·林頓的說法：“一個人占有的是地位，而扮演的是角色”，“角色是對群體或社會中具有某一特定身份的人的行為的期待?！盵3]網(wǎng)格管理員作為新出現(xiàn)的一種社會身份，其對應(yīng)的社會角色和大眾對其行為的期待正在逐步形成，但基于該制度尚處于摸索階段，對于網(wǎng)格管理員的身份定位、職責界定和管理模式均處于“摸著石頭過河”的階段。但如果不合理界定網(wǎng)格管理員的身份定位，無疑會影響網(wǎng)格管理制度的正常發(fā)揮。

1.網(wǎng)格管理員的身份困境影響社會公眾對其的角色認同

英國文化研究之父斯圖亞特·霍爾曾說：“認同問題不是我們是誰或來自何方，而是我們可能成為什么?！眰€人角色認同對于一個制度的落實有著非常重要的作用。網(wǎng)格管理員身份困境對其角色認同的影響，主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一是自我認同度低。據(jù)調(diào)查，宜昌市網(wǎng)格管理員報考的學歷要求為大專以上文化程度，而實際上有很多本科生，他們具有較高的職業(yè)期待，但多數(shù)網(wǎng)格管理員最初選擇報考主要是源于較大的就業(yè)壓力。然而正式接觸工作以后，面對自己“非官非民”的尷尬身份和社區(qū)紛繁復雜的工作任務(wù)，管理員對自己的角色認同度普遍很低。第二是居委會干部認同度低。以宜昌市為例，網(wǎng)格管理員由市網(wǎng)格管理中心統(tǒng)一招考錄用，但具體工作地點又在社區(qū)，由社區(qū)進行實質(zhì)領(lǐng)導，居委會往往也會給他們安排任務(wù)。第三是社區(qū)居民認同度低。居民對于網(wǎng)格管理員的職業(yè)角色認識比較模糊，進而對網(wǎng)格管理員的工作不理解、不配合、不支持，甚至百般刁難。

2.網(wǎng)格管理員的身份困境影響網(wǎng)格管理隊伍的發(fā)展

制度的生命力在于制度的實質(zhì)施行，在這一過程中，制度的直接實施者顯得尤其重要。網(wǎng)格管理員隊伍建設(shè)是網(wǎng)格化管理能否取得預(yù)期效果的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)階段，網(wǎng)格管理員身份缺乏合理定位，職責模糊不清，社會認同感低，這些都制約著網(wǎng)格化管理的健康發(fā)展，主要表現(xiàn)在：(1)身份困境影響網(wǎng)格管理員招錄。就普遍擇業(yè)觀而言，社會角色以及工作性質(zhì)是擇業(yè)的首要考慮因素。而網(wǎng)格管理員身份缺乏合理定位，導致無法招錄到具有良好基層管理經(jīng)驗的優(yōu)秀人才。(2)身份困境影響網(wǎng)格管理員的福利待遇。據(jù)統(tǒng)計，2012年、2013年宜昌市網(wǎng)格管理員所執(zhí)行的工資標準均是：基本工資1140元/月、考核獎金300元/月，僅比2013年宜昌市城區(qū)最低工資標準1020元略高一點，遠遠落后于公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員甚至社區(qū)工作人員的工資待遇。(3)身份困境影響網(wǎng)格管理員出路。在人事管理方面，網(wǎng)格管理員實行的是勞動合同制，社區(qū)網(wǎng)格管理分中心與其簽訂勞動合同。網(wǎng)格管理員享受的待遇中除社保以外，幾乎沒有其他福利，也沒有再就業(yè)的優(yōu)惠政策，這使得這個職業(yè)缺乏激勵機制。

3.網(wǎng)格管理員的身份困境影響其工作的積極性

網(wǎng)格管理員的錄用程序參照公務(wù)員和事業(yè)編制工作人員的招錄程序，雖經(jīng)層層選拔才走上工作崗位，但其工作積極性并不高，主要表現(xiàn)在：(1)對自身職能不明晰?！?013年宜昌市社區(qū)網(wǎng)格管理員招聘簡章》中規(guī)定的社區(qū)網(wǎng)格管理員工作任務(wù)是：綜合履行社區(qū)信息采集、綜合治理、勞動保障、民政服務(wù)、計劃生育、城市管理等職責。這樣的規(guī)定過于宏觀，不少網(wǎng)格管理員因此感到很迷茫，往往無法找到工作重點。(2)缺乏創(chuàng)造性空間。就網(wǎng)格管理員的基本職責來看，他們僅僅是居民信息的采集者和傳遞者，并沒享有國家權(quán)力，其能力施展的空間極其有限，縱有一腔工作熱情，卻往往四處碰壁。(3)權(quán)力(利)界限不明，易發(fā)生侵權(quán)事件。在網(wǎng)格管理員管理制度中，只是以列舉的方式界定了其職責范圍，但未對其權(quán)力(利)作出明確限定。網(wǎng)格管理員所從事的信息采集、計劃生育輔助等工作均與居民生活息息相關(guān)，往往涉及居民個人隱私，居民若不理解、支持，則可能發(fā)生沖突，產(chǎn)生不和諧因素，影響社會穩(wěn)定。

三、網(wǎng)格管理員身份困境的破解

1.對現(xiàn)有理論的反思

網(wǎng)格管理員身份問題尚未引起學界和實務(wù)界的重視，鮮有學者對其進行系統(tǒng)研究。就筆者搜集的資料來看，僅有武漢大學的汪習根教授對這個問題進行過一定研究，其在《網(wǎng)格化管理背景下的制度創(chuàng)新研究》一文中指出，“社區(qū)網(wǎng)格管理員系典型的政府雇員”[4]?！罢蛦T說”普遍認為：政府雇員的本質(zhì)在于提高政府行政效率與契約式管理，并無薪酬上的特殊之處。縱觀我國有關(guān)政府雇員制度的實踐，將網(wǎng)格管理員定義為政府雇員還有待商榷，這主要是因為：政府雇員制度源于西方，西方國家的政府雇員概念相對寬泛，通常包括所有政府工作人員，分為臨時雇員、永久雇員、合同雇員等。然而我國目前尚未有法律對其概念作出統(tǒng)一規(guī)定，各地方對這一概念的理解也不盡相同，但至少有兩點可以確定：一是政府雇員實行勞動合同制，二是我國政府雇員一般是擁有實際工作經(jīng)驗、專業(yè)性較強的技術(shù)人員，且一般政府雇員的薪酬都普遍高于公務(wù)員。而網(wǎng)格管理員雖然同樣是以勞動合同形式約定權(quán)利義務(wù)，但其在學歷要求、專業(yè)技術(shù)要求、薪酬待遇以及職責履行方面，與政府雇員均存在明顯差異，將網(wǎng)格管理員定義為政府雇員有失偏頗。

2.公務(wù)法人制度的引入

公務(wù)法人概念為德國行政法學家奧托·梅耶爾首創(chuàng)，最初稱為公營造物，“公營造物系掌握于行政主體手中，由人與物作為手段之存在體，持續(xù)性地對特定公共目的而服務(wù)?！盵5]公營造物被我國學者譯為公務(wù)法人，指“在國家與地方行政機關(guān)以外的，享有一定的獨立性，并承擔公共事務(wù)職能的法人組織體”[6]。公務(wù)法人作為社會行政主體，受行政法的規(guī)范和調(diào)整，享有一定的履行公共行政職能的行政權(quán)力，較之我國其他行政主體，其有如下特征：其一，為行政主體所設(shè)置；其二，為達成一定的公共服務(wù)目的而設(shè)置；其三，具有獨立的管理機構(gòu)及法律人格，能夠獨立承擔法律責任。我國公務(wù)法人的范圍主要包括：郵局、公立學校、圖書館、醫(yī)院、療養(yǎng)院以及各行業(yè)協(xié)會等。

公務(wù)法人制度為破解網(wǎng)格管理員身份困境提供了一種可能的途徑，即建立一個公務(wù)法人性質(zhì)的機構(gòu)，由其全權(quán)負責網(wǎng)格管理員的管理和服務(wù)工作。必須澄清如下問題：

第一，制度設(shè)計的合理性問題。我國在城市基層社會管理上實行居民自治制度，作為一種社會事務(wù)，自治過程中產(chǎn)生的問題首先應(yīng)當由社會力量解決。公務(wù)法人作為一種社會行政權(quán)力的載體，具有提供公共服務(wù)、行使管理公共事務(wù)的職能，是社會在自治范圍內(nèi)自我服務(wù)、自我管理的制度性工具。公務(wù)法人制度的設(shè)想與國家行政權(quán)力下沉、通過自上而下的社區(qū)干預(yù)管理理念不同，而是在居民自治制度的框架內(nèi)鼓勵社會進行自我管理和自我服務(wù)，這將與社區(qū)自治制度形成合力，在不干預(yù)居民自治的前提下向社區(qū)輸送服務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)自治，提高社會服務(wù)能力。

第二，制度設(shè)計的可能性問題。雖然公務(wù)法人制度目前還沒有正式引入我國，但近年來我國學術(shù)界對該制度的研究方興未艾，理論成果日趨豐富，加之對國外理論和實踐經(jīng)驗的借鑒，在理論上已無障礙。在我國法律實踐中，當前行政機關(guān)以外承擔公共服務(wù)職能的組織均被稱為“法律法規(guī)授權(quán)的組織”，其性質(zhì)類似于公務(wù)法人，若將法律法規(guī)授權(quán)的組織進一步規(guī)范，離公務(wù)法人制度的實現(xiàn)并不遙遠。在具體思路上，首先在于構(gòu)建一個公務(wù)法人性質(zhì)的社會組織，并賦予其全權(quán)管理網(wǎng)格管理員事務(wù)的社會行政權(quán)力，該組織可命名為“網(wǎng)格管理員協(xié)會”等，就網(wǎng)格管理員的選拔錄用、工資薪酬、績效考核、社會保障等行使管理職權(quán)。

第三，制度設(shè)計的先進性問題。公務(wù)法人制度的設(shè)計不僅妥善解決了網(wǎng)格管理員身份困境問題，同時還使政府從目前的尷尬境地中解脫出來，并有利于降低網(wǎng)格化管理成本、提高效率、完善服務(wù)。首先，在效率考量方面，一旦引入公務(wù)法人制度，網(wǎng)格管理員將被納入專業(yè)化的組織進行管理，其選拔、激勵、考核、辭退等機制也將有著科學合理的設(shè)計，這有利于破解網(wǎng)格化管理制度運行中出現(xiàn)的一系列問題。其次，該組織結(jié)構(gòu)簡單，專業(yè)性強，較之于政府機構(gòu)的多層級、低效率，其運行效率明顯高于政府自上而下的管理模式。最后，專業(yè)化的管理模式無疑將大幅度地降低行政成本，提升網(wǎng)格化管理水平，促進公共資源的優(yōu)化配置。

3.網(wǎng)格管理員身份的重新定位

公務(wù)法人制度一旦建立，網(wǎng)格管理員直接面對的將不再是政府，也不再是居民委員會，而是公務(wù)法人性質(zhì)的網(wǎng)格管理員協(xié)會。此時，網(wǎng)格管理員與網(wǎng)格管理員協(xié)會之間是雇員與雇主的關(guān)系，網(wǎng)格管理員協(xié)會與政府則是契約關(guān)系(服務(wù)提供方與服務(wù)購買方)。政府、社區(qū)居委會與網(wǎng)格管理員將不再具有直接的管理關(guān)系，網(wǎng)格管理員僅僅需要依照網(wǎng)格管理員協(xié)會的要求在社區(qū)內(nèi)從事網(wǎng)格管理工作，而居委會也只是其工作的場所。至此，網(wǎng)格管理員的身份將有一個全新的定位：網(wǎng)格管理員協(xié)會統(tǒng)一管理下的、在社區(qū)網(wǎng)格中專門從事信息采集和綜合服務(wù)的基層社會工作者。同時，實行公務(wù)法人制度后網(wǎng)格管理員的工作職責必須更加明確，并依據(jù)公務(wù)法人制度之要求建立良好的管理及保障機制。

首先，要明確工作職責。將網(wǎng)格管理員定義為公務(wù)法人組織下的基層社會工作者，基于該制度的設(shè)計僅針對網(wǎng)格管理員隊伍的身份，網(wǎng)格管理員協(xié)會承載的政府有關(guān)網(wǎng)格化管理的職能并未改變，因此網(wǎng)格管理員個人的工作職能仍可與現(xiàn)行職能保持一致，依然是負責社區(qū)網(wǎng)格中的信息采集和綜合服務(wù)等工作，但在責任的承擔方面則有所變化：因公務(wù)法人具有獨立法人資格，其性質(zhì)決定了將由網(wǎng)格管理員協(xié)會獨立承擔法律責任，并且是行政責任——“凡是基于權(quán)力履行公共職能的行為侵害到其成員、雇員、管理、服務(wù)對象(相對方)的權(quán)益的，應(yīng)承擔類似行政機關(guān)的責任(行政責任)?！盵7]而作為公務(wù)法人成員的網(wǎng)格管理員，則無需對外承擔責任，亦即從原來政府“向網(wǎng)格管理員個人購買服務(wù)”變?yōu)椤跋蚓W(wǎng)格管理員協(xié)會購買服務(wù)”，網(wǎng)格管理員不再與政府直接產(chǎn)生管理關(guān)系。

其次，健全管理及保障制度。解決網(wǎng)格管理員身份困境，不僅要確保網(wǎng)格管理員身份的合法化、職責的明確化、實現(xiàn)網(wǎng)格化管理的連貫性、長期性，還需健全網(wǎng)格管理員管理及保障機制，讓其有制度性的支持與保障。(1)應(yīng)完善網(wǎng)格管理員的選拔機制，重視源頭質(zhì)量，加大招錄宣傳，保證選拔錄用的網(wǎng)格管理員在職業(yè)技能、道德素質(zhì)上均具有較高水平。(2)合理設(shè)定網(wǎng)格管理員的薪酬待遇。對此，協(xié)會應(yīng)制定統(tǒng)一的工資標準，并設(shè)立相應(yīng)的激勵制度以及工資增長機制，以提高網(wǎng)格管理員的工作積極性。(3)落實網(wǎng)格管理員的績效考核，制定科學合理的考核標準，并由協(xié)會與網(wǎng)格管理員所在的居民委員會共同考核，保證考核的公平與公正。(4)健全網(wǎng)格管理員的退出機制，如提供再就業(yè)的政策優(yōu)惠等，以解除網(wǎng)格管理員的后顧之憂。

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