城鄉(xiāng)一體化進程中新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題的實證研究*

董玥玥

(鄭州科技學(xué)院 工商管理學(xué)院，河南 鄭州 450064)

城鄉(xiāng)一體化進程中新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題的實證研究*

董玥玥

(鄭州科技學(xué)院 工商管理學(xué)院，河南 鄭州 450064)

河南省在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中發(fā)揮著重要的作用，對其新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題進行研究是推進城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的問題主要有：推進速度過快，發(fā)展埋下隱患；社區(qū)農(nóng)民主體缺位，滿意度和參與度低；缺乏有效融資渠道，建設(shè)用地指標匱乏；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，公共服務(wù)水平落后。應(yīng)關(guān)注社區(qū)持續(xù)發(fā)展，避免失衡秩序產(chǎn)生；保障農(nóng)民合法權(quán)益，增強農(nóng)民參與意識；建立良性融資渠道，破解土地制約瓶頸；健全社區(qū)配套設(shè)施，提升社區(qū)服務(wù)水平。

城鄉(xiāng)一體化；新型農(nóng)村社區(qū)；實證研究

一、引言

目前，我國城鄉(xiāng)居民的生活水平得到大幅度提高，城鄉(xiāng)關(guān)系也逐步得到改善，但是由于我國長期以來實行的二元經(jīng)濟體制的束縛，農(nóng)民至今尚未能在收入、就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會保障、基本公共服務(wù)、人居環(huán)境、社會治安、安全生產(chǎn)及政治權(quán)益等方面得到與城市居民同等的待遇。為了促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)差別，調(diào)動廣大農(nóng)民生產(chǎn)和生活的積極性，國家高度重視新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

近年來，國內(nèi)不少學(xué)者對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題進行研究和分析，張穎舉對H省的30個樣本社區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，基層政府的債務(wù)風(fēng)險加劇、農(nóng)民的生存與發(fā)展受到影響。因此，應(yīng)規(guī)范地方政府的行為；調(diào)整不切實際的新型農(nóng)村社區(qū)；確立農(nóng)民自愿、資金充裕和產(chǎn)業(yè)支撐等基本建設(shè)的前提；鼓勵農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn),促進欠發(fā)達新型農(nóng)村社區(qū)化試點與小城鎮(zhèn)建設(shè)有效銜接[1]。王為民則認為三大主體角色政府、社區(qū)組織和社區(qū)居民的缺位、越位或角色沖突問題阻礙了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)合理和有效的動態(tài)運行機制[2]。崔紅志和孫翠芬以河南省為例，指出了政府集體和農(nóng)民之間的利益分配機制不健全、部分農(nóng)民的生計壓力增大和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到?jīng)_擊等問題，并在上述分析的基礎(chǔ)上提出了相關(guān)政策建議[3]。吳業(yè)苗則指出新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)忽視了農(nóng)民身份的變化，居民的社區(qū)適應(yīng)處境出現(xiàn)諸多問題。因此，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)保證農(nóng)村社區(qū)居民享受到與城市社區(qū)居民等值的公共服務(wù),逐步改善新型農(nóng)村社區(qū)的適應(yīng)處境，最終促進居民向市民轉(zhuǎn)身[4]。喬成邦從政策執(zhí)行的視角指出新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)受到政策方案、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體和政策環(huán)境四個方面因素的影響，應(yīng)通過科學(xué)規(guī)劃政策方案、提高基層人員的執(zhí)行能力、保護農(nóng)民利益和加強制度創(chuàng)新等路徑，促進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)[5]。綜合分析學(xué)者們的研究可以看出，他們分別從政府、社區(qū)、農(nóng)民等方面指出了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的問題，并給出了具體的建議，這些研究成果拓寬了筆者的視野和研究思路。

目前河南省的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)集聚發(fā)展的態(tài)勢，筆者對其開展了實地調(diào)研，在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)滎陽市、中牟縣、新密市和鞏義市的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式具有示范意義，但同時也存在一些問題，因此重點對這些地區(qū)進行調(diào)查研究。調(diào)研以“戶”為單位，每戶選取一個人，不重復(fù)選取，采用問卷和深入訪談兩種方式，共發(fā)放問卷2 000份(回收有效問卷1 947份)，內(nèi)容涉及公共服務(wù)、社會保障、農(nóng)民意愿等，此次調(diào)研為后續(xù)的研究提供了重要的數(shù)據(jù)和實證支持。

二、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的問題探析

(一)推進速度過快，發(fā)展埋下隱患

目前，以緩解建設(shè)用地瓶頸和改善農(nóng)民生活條件為目的的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為當前發(fā)展的大趨勢。但是其中的問題是：引導(dǎo)農(nóng)民集中居住是現(xiàn)實需求，是一個即期要實現(xiàn)的目標；而基于非農(nóng)化村莊自身的凋敝和衰落是一個非常緩慢的過程，歐美國家可能會經(jīng)過上百年自然演變才能完成。由于我國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民在收入水平、生活方式、文化風(fēng)俗等方面與城鎮(zhèn)居民存在很大差別，這實際上需要很長時間來實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的融合。

1.城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大

城鄉(xiāng)在經(jīng)濟建設(shè)方面仍然缺乏有機融合，以城帶鄉(xiāng)缺乏有效的推進機制，城鄉(xiāng)經(jīng)濟格局和城鄉(xiāng)收入差距依然存在，而且在不斷擴大(如表1)。同時，以滎陽市為例，截止目前，滎陽市用短短幾年時間已經(jīng)基本完成了37個新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，此外，按照鄭州市新市鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)全域啟動和新型農(nóng)村社區(qū)啟動數(shù)量不少于50%要求，又將計劃啟動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項目35個，但與此相矛盾的卻是城鄉(xiāng)居民收入差距的不斷擴大(如表2)。由此可見，雖然我省制定并實施了一系列推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策，但至今城鄉(xiāng)之間的制度壁壘依然存在，城鄉(xiāng)之間的差距仍然在拉大。

表1 2008—2011年河南省城鄉(xiāng)居民人均收入差距(單位：元)

表2 2008—2011年滎陽市城鄉(xiāng)居民人均收入差距(單位：元)

2.生活方式的城市化進程緩慢

新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)并不僅是農(nóng)民居住方式的改變，更加要關(guān)注農(nóng)民生活方式和文化習(xí)俗的城市化。近年來隨著交通條件的改變和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，雖然傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)封閉的方式有所改變，農(nóng)民的血緣和地緣關(guān)系也逐步稀釋，但是以宗族關(guān)系為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)社會秩序仍然存在。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：農(nóng)民在回答“您閑暇時會選擇的休閑活動有哪些”時，86.3 %的農(nóng)民選擇了看電視、聽收音機、走親串友這種傳統(tǒng)的生活方式，僅有13.7 %的農(nóng)民選擇了上網(wǎng)、運動這種新的生活方式。由此可見，農(nóng)民的生活方式仍然很單一，而且他們的交往局限在親戚、鄰里之間，新的社會關(guān)系并沒有形成。因此，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的任務(wù)特別繁重，不僅是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的改變，還要涉及到農(nóng)民生活方式、思想觀念的轉(zhuǎn)變，這個過程必然伴隨著矛盾和沖突，需要長時間化解。如果不顧農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變進度，只是一味強調(diào)新型農(nóng)村社區(qū)的實體建設(shè)，這勢必會造成農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。在當今我國社會的現(xiàn)代化進程中，通過自上而下的行政命令把本來就矛盾叢生的轉(zhuǎn)型過程擠壓在一個很短的時間內(nèi)按照事先設(shè)計的時間表完成，就會增加這一過程的社會風(fēng)險[6]。目前，這種激進的變遷模式能夠整合村莊，有效配置資源，但實際上很多問題并沒有得到解決。也就是說，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)如果只是強調(diào)數(shù)量和速度等外在的發(fā)展，而忽視了內(nèi)在的質(zhì)量要求，很多問題不能同步得到解決，那么這些問題并不會自動消失，只會越積越深，為后續(xù)的發(fā)展和建設(shè)埋下隱患。

(二)社區(qū)農(nóng)民主體缺位，滿意度和參與度低

1.農(nóng)民意愿一定程度受到忽視

在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，“尊重農(nóng)民的意愿”是各項政策法規(guī)強調(diào)的重點，但在以政府為主導(dǎo)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的條件下，基層政府和農(nóng)民的地位是不對等的，基層政府過于強大，而農(nóng)民過于弱小，農(nóng)民在表達自己的意愿時顯得非常無力。當農(nóng)民在回答“您搬遷到新型農(nóng)村社區(qū)居住屬于以下哪種情況” 時，僅30.4%的農(nóng)民回答自愿，16.1%的農(nóng)民表示領(lǐng)導(dǎo)做思想工作，50.0%的農(nóng)民態(tài)度非常模糊，還有1.6%的農(nóng)民認為是強制(如表3)。有一半的農(nóng)民態(tài)度模糊不清反映出他們的謹慎小心心理，對于“領(lǐng)導(dǎo)做思想工作” “強制”這樣的字眼選擇回避。在調(diào)查訪談中，許多農(nóng)民對這個問題都是一笑了之，但又非他們自愿，所以折中選擇了“說不清”。1.6%的農(nóng)民選擇了“強制”，盡管數(shù)值不大，但仍然說明“被自愿”“被上樓”的存在。

2.對自身所獲利益滿意度不高

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)促進農(nóng)民集中居住，置換出大量土地，確保了耕地面積穩(wěn)中有增、建設(shè)用地占補平衡。這一方面有利于盤活農(nóng)村的土地資源，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式向現(xiàn)代化、規(guī)?；图s化經(jīng)營轉(zhuǎn)變；另一方面滿足了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的要求。但現(xiàn)在的問題是：農(nóng)民究竟能在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中獲取多少利益?在土地不斷增值的同時，農(nóng)民的利益是否也在不斷增值?

表3 被訪者認為搬遷到新型農(nóng)村社區(qū)居住所屬情況

農(nóng)民在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中表現(xiàn)出來抵觸情緒的一個重要原因是他們認為幾乎分享不到農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地所產(chǎn)生的巨大利益。調(diào)研統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：農(nóng)民對自己目前所獲得利益的滿意度仍然比較低，57.1%的農(nóng)民表現(xiàn)出不滿的心情(如表4)，這一方面固然和他們自身的期望值有很大關(guān)系，但也不能忽視農(nóng)民收入低，與城鎮(zhèn)居民收入逐漸拉大這樣一個事實。農(nóng)民分享不到城鎮(zhèn)化的好處，收入上不去，雖然這樣降低了征遷安置的成本，但從長期來看制約了內(nèi)需，對工業(yè)化和城市化的發(fā)展會產(chǎn)生更持久的約束，也違背了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的初衷。此外，雖然國家的各項政策偏重保護農(nóng)民的利益，但由于農(nóng)民自身文化水平有限，對政府各項政策并不十分清楚，這也造成了他們實際并不能有效維護自己的權(quán)益。因此，即便基層政府在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中存在不規(guī)范操作，即便農(nóng)戶沒有獲得政策規(guī)定中所應(yīng)得的收益，他們對此也完全不知情。目前，農(nóng)民收入很大一部分還依賴于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，但當農(nóng)民的所有存量資源都變?yōu)榱髁抠Y源，而他們又分享不到土地流轉(zhuǎn)、土地增值所能帶來的持久利益時，這必將為我國社會的穩(wěn)定和發(fā)展埋下隱患。此外，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程中，由于城市化的速度不斷加快，土地的“占多補少”“先占后補”的現(xiàn)象仍然存在，而且耕地空間分布趨于不平衡，導(dǎo)致耕地占補平衡不到位，侵害了農(nóng)民的合法利益，影響到農(nóng)民長期的生活、生存和發(fā)展問題。

表4 被訪者認為獲取的現(xiàn)有利益的情況

3.對信息的采集和處理能力低

多數(shù)農(nóng)民由于自身文化水平的局限，信息的采集能力和處理能力都十分低，對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策、規(guī)劃、具體做法并不知情。雖然國家政策明文規(guī)定：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，保障農(nóng)民的知情權(quán)，但調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計的結(jié)果證明，農(nóng)民的主體地位并沒有得到保障，農(nóng)民對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也是只知其事，不曉其實。在課題組選取的兩個變量的回答中，當問起“您是否了解什么是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”時，共 27.7%的農(nóng)民表示非常了解和比較了解，31.5%的農(nóng)民表示一般了解，34.3 %的農(nóng)民表示不太了解，6.5%的農(nóng)民表示很不了解(如表5)。雖然有540個農(nóng)民非常清楚和比較清楚什么是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，占有效樣本的27.7%，但對這些農(nóng)民進行深入訪談時發(fā)現(xiàn)，他們所理解的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是建房子、修路、通水、通電等，還有個別村民認為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是強拆房子、強征土地?？梢姡捎谡咝麄鞑患皶r，還有相當比例的農(nóng)民不知道什么是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，即便清楚，了解的也只是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的表面，看不清新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實質(zhì)，甚至還有村民對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)帶有抵觸心理。

而從另一個變量“您是否了解中央及地方制定的關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的各項政策” 時，有49.1 %的農(nóng)民表示很不了解，所占的比例近五成(如表6)。雖然有27%的農(nóng)民表示自己比較了解中央及地方推出的各項政策，但當向他們具體詢問有關(guān)政策時發(fā)現(xiàn)他們只是一知半解。由此可見，農(nóng)民對國家制定的關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策知曉度和熟悉度可能還要低于27%，這也可能造成農(nóng)民的合法權(quán)益難以從根本上得到保障。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)強調(diào)要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和農(nóng)民的主體作用，兩者同等重要，缺失政府的主導(dǎo)，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就缺乏秩序和制度；缺失農(nóng)民的主體地位，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的效果就會大打折扣。而從目前的實際情況看：政府作為政策的制定方和交易一方，其主導(dǎo)作用凸顯出來；但農(nóng)民作為交易的另一方，處于明顯的弱勢地位，對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策并不知情甚至毫不知情。究其原因，一是政府信息宣傳不到位，忽視了農(nóng)民的知情權(quán)；二是農(nóng)民自身文化水平低，獲取信息的渠道十分有限；三是農(nóng)民缺乏主動性和積極性，他們覺得自身的力量非常弱小，無法形成一個有效的組織，在面對政府、開發(fā)商這些強大的組織時，即使反對也無濟于事，有時還會給自己惹來麻煩。

表5 被訪者是否了解什么是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的情況

表6 被訪者是否了解中央及地方制定的各項政策的情況

4.缺乏政治參與的主動和熱情

農(nóng)民在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中主體地位的缺失，也直接影響到其政治參與的積極性。這里的政治參與是指村民以各種直接或間接的方式對其利益相關(guān)的政治活動施加影響，從而使自身的利益在公共政策中得到最大的滿足。政治參與是公民社會的一個重要特征，是農(nóng)民利益訴求的重要渠道，對推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有重要的意義。當農(nóng)民在回答“您是否愿意參與社區(qū)/居委會選舉”時，有23.4%的農(nóng)民表示“不愿意”，還有34.6%的農(nóng)民表示無所謂的態(tài)度(如圖1)?？梢姡谒{(diào)查的對象中，有超過一半的農(nóng)民對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺乏政治參與的主動和熱情，對基層政府缺乏信任感，不利于新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。在問到農(nóng)民“您所在社區(qū)決定重大事務(wù)時會召集村民一起商討嗎”，選擇“不會”和“不知道”的人數(shù)比例高達84.7 %(見圖2)，這可能與社區(qū)基礎(chǔ)組織宣傳不到位或確實沒有召集有關(guān)。

(三)缺乏有效融資渠道，建設(shè)用地指標匱乏

1.社區(qū)建設(shè)所需資金十分不足

新型農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要巨大的資金投入，根據(jù)鄭州新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的情況，建設(shè)一個容納5 000人的農(nóng)村社區(qū)，包括水電路和村辦公室、幼兒園、衛(wèi)生室、超市、養(yǎng)老院等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施需要投入1 700萬～2 000萬元。目前，河南省平均每個縣約有439個行政村，每個行政村的平均人口規(guī)模約為1 400人，如果按照5 000人的規(guī)模建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，每個縣至少需要建設(shè)100個新社區(qū)，這需要有充足的資金做后盾。滎陽市在市財政并不寬裕的情況下，通過財政投入的方式給予了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大量的資金支持，但相對于龐大的工程量，政府的資金投入僅是杯水車薪。目前，滎陽市在引進社會資金方面出臺了一系列優(yōu)惠政策，也取得了一定的成效，但從目前社會資本的實際投入來看，區(qū)位優(yōu)勢明顯、特色經(jīng)濟突出的區(qū)域是企業(yè)的重點投資對象，而那些底子薄弱、沒有特色的區(qū)域則缺乏充足的資金來源，只有依靠政府投資以及當?shù)剞r(nóng)民自籌，這無疑延緩了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進程。此外，隨著城市化進程的不斷加快，城市土地短缺，土地加快升值，導(dǎo)致一些被征遷村民的期望值不斷提高，拆遷成本逐漸增加，增加了對資金的需求。

2.社區(qū)建設(shè)用地指標嚴重短缺

開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，無論是在原地拆遷改造模式還是新村建社模式，都需要占用土地，特別是對新建的社區(qū)，需要占用的土地數(shù)量較大。當前有關(guān)土地管理工作的政策規(guī)定：要按照先建后拆、先安置后開發(fā)的原則。但在土地資源的利用過程中仍然存在下列問題:一是存在土地資源浪費現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，鄭州市未利用土地占土地總面積的16.95%，其中可開發(fā)為耕地的為8 528.61公頃，占未利用土地的6.67%，導(dǎo)致土地資源浪費。二是建設(shè)用地指標嚴重短缺，導(dǎo)致村民安置房無法先期開工建設(shè)。三是建設(shè)用地指標審批周期過長，導(dǎo)致項目推進放緩，使村民搬遷新型社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)進度受到一定程度的制約，同時影響到土地的高效實用。在國家嚴格的土地政策面前，土地成為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的最大制約瓶頸。

(四)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，公共服務(wù)水平落后

1.基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)還很不完善

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展對于提升社區(qū)功能、加快人口聚集具有重要的意義。但是由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平不高、財政資金投入趨向城市、農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足等原因，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展越來越快，而新型農(nóng)村社區(qū)的水利設(shè)施、電力設(shè)施、道路、交通、通信等建設(shè)相對落后，尤其是排污、集中供水、垃圾集中處理等配套設(shè)施建設(shè)問題突出，城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施二元現(xiàn)象越趨明顯。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：村民對所在社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做整體評價時，27.4 %農(nóng)民選擇了一般滿意，55.7%的農(nóng)民選擇了不太滿意和很不滿意，只有16.9%的農(nóng)民表示了比較滿意和非常滿意(如表7)。目前，農(nóng)村的水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，落后狀況亟待改善。

表7 被訪者認為新型農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

2.公共服務(wù)的水平還比較落后

公共服務(wù)包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)文化等各方面，由于資源配置的匱乏，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距仍然存在。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，城鄉(xiāng)教育有失公正。雖然我國目前已經(jīng)全面實現(xiàn)了義務(wù)教育，教育辦學(xué)的硬件也取得明顯成效，但目前優(yōu)質(zhì)教育資源向城市聚集，新型農(nóng)村社區(qū)的教育設(shè)施和教育資源仍然彌補不了農(nóng)村教育的巨大欠賬，具體表現(xiàn)在農(nóng)村學(xué)校教師的收入不高、師資力量缺乏、基礎(chǔ)教育落后、教育投入不足、教育資源配置不合理、教育發(fā)展滯后等各方面，制約了城鄉(xiāng)教育的公平發(fā)展。

在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，優(yōu)質(zhì)的衛(wèi)生資源仍然集中在城市，衛(wèi)生室以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療條件不高，農(nóng)村執(zhí)業(yè)醫(yī)生相對較少，醫(yī)療設(shè)施簡陋，社區(qū)農(nóng)民在看病時仍然需要選擇到縣、市的醫(yī)院就診，這就增加了農(nóng)民的就醫(yī)成本，無法切實享受到醫(yī)療的實惠。在社區(qū)文化建設(shè)領(lǐng)域，新型農(nóng)村社區(qū)的文化娛樂設(shè)施簡陋，社區(qū)對各種文化活動的舉辦并不重視，農(nóng)民的精神文化生活單一。在社會保障領(lǐng)域，城鄉(xiāng)社會保障的發(fā)展仍不均衡。社會保障是農(nóng)村社區(qū)居民的一項基本保障，但由于城鄉(xiāng)收入差距顯著，農(nóng)村社區(qū)居民一般很難擔負社會保險的保費支出，因此無法達到城鎮(zhèn)居民的社會保障水平。此外，由于政府對城市居民的社會保障補貼是高于農(nóng)村社區(qū)居民的，這也加大了城鄉(xiāng)社會保障水平的實際差距。

因此，在農(nóng)民對社區(qū)公共服務(wù)的整體評價中，有48.5%的農(nóng)村居民對社區(qū)公共服務(wù)的總體狀況滿意，但仍有超過五成的農(nóng)民表達了不太滿意和很不滿意的態(tài)度(如表8)，這表明城鄉(xiāng)在公共服務(wù)方面的差距仍然存在。公共財政投入的不足、現(xiàn)行的管理體制以及資源配置的低效率都影響了農(nóng)民的滿意度，下一步要不斷提高投入水平，掃除制度的障礙，推動公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多樣化。

表8 被訪者認為新型農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)的總體狀況

三、加快推進新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的對策建議

當前我國已進入加強新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局的重要時期。加強新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，應(yīng)結(jié)合我省的實際情況，關(guān)注社區(qū)持續(xù)發(fā)展，避免失衡秩序產(chǎn)生；確保農(nóng)民主體地位，增強農(nóng)民參與意識；建立良性融資渠道，破解土地制約瓶頸；健全社區(qū)配套設(shè)施，提升社區(qū)服務(wù)水平，從而不斷開創(chuàng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新局面。

(一)關(guān)注社區(qū)持續(xù)發(fā)展，避免失衡秩序產(chǎn)生

在城鎮(zhèn)化進程的推動中，截至2011年底，中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎匾呀?jīng)達到51.27%，比上年末提高1.32個百分點，中國歷史上第一次城市人口超過鄉(xiāng)村人口，城市化水平超過50%。但新型農(nóng)村社區(qū)的居民大多處于“半城市化”狀態(tài)，雖然成為非農(nóng)就業(yè)人口，但難以像本地的非農(nóng)戶口居民那樣分享同等的社會待遇，而且農(nóng)村人口和城市居民的收入水平也在不斷拉大。當今，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點已經(jīng)成為各級政府的共識，但是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的速度并不是越快越好，其要和當今農(nóng)村社會的生態(tài)資源、經(jīng)濟發(fā)展、收入水平、思想觀念、生活方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、居住方式、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相適應(yīng)，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

第一，提高農(nóng)民的實際收入水平，逐漸縮小城鄉(xiāng)居民收入間的差距。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)并不只是表面的硬件設(shè)施改善，還包括農(nóng)民實際收入水平的提高。因此，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在一味強調(diào)速度的同時也應(yīng)考慮是否能給農(nóng)民提供充足的就業(yè)崗位，農(nóng)民的經(jīng)濟收入是否也能均衡地得到提高。這就需要做好農(nóng)民的就業(yè)保障工作，提供免費的就業(yè)信息、就業(yè)培訓(xùn)以及就業(yè)崗位，形成完善的教育培育體制機制。此外，要充分利用新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的契機引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，鼓勵農(nóng)民從事現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓全體農(nóng)民都能真正享受到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實惠。

第二，關(guān)注鄉(xiāng)村文明，實現(xiàn)現(xiàn)代城市文明與鄉(xiāng)村文化的融合。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)并不是盲目地崇拜城市文明，否定鄉(xiāng)村文明，而是將現(xiàn)代城市文明與鄉(xiāng)村文化融合為一體。要充分尊重民意、民風(fēng)和民俗，注重保護歷史文化名村，對一些具有歷史人文資源的特色村進行整治和保護，而不是簡單推倒重建，要為鄉(xiāng)村文明的存續(xù)和發(fā)展留下空間，讓村民在享受現(xiàn)代化便利的同時還享受著田園風(fēng)光，實現(xiàn)城鄉(xiāng)文明的互相融合。

第三，樹立新型的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“二元”思維模式。把農(nóng)村與城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理有機統(tǒng)一在一起，構(gòu)建系統(tǒng)性與整體性相結(jié)合的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)新模式，實現(xiàn)社會資源的合理流動與配置，建立以生產(chǎn)資源為基礎(chǔ)、人力資源為核心、信息資源為關(guān)鍵的三位一體的城鄉(xiāng)資源流動機制，實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

總之，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)并不僅僅是農(nóng)村人口的聚集，也并非簡單的數(shù)量增加及規(guī)模的擴大，還涉及到農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的改變以及農(nóng)村人居環(huán)境、社會組織、管理方式的變化。在引導(dǎo)農(nóng)民集中居住以及村莊整合的過程中，要在政府引導(dǎo)下尊重農(nóng)民的意愿，使各種矛盾問題有充分的時間和空間予以緩解，避免失衡秩序的產(chǎn)生。

(二)保障農(nóng)民合法權(quán)益，增強農(nóng)民參與意識

基層政府是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推動者和引導(dǎo)者，要明確角色定位，不可以越權(quán)越位、強制拆遷，確實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。首先，要完善農(nóng)民權(quán)益保護問責(zé)制和目標考核制，納入任職考核體系，確保農(nóng)民的利益不受侵犯。這是因為農(nóng)民是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體，在是否愿意置換土地、搬遷到新型農(nóng)村社區(qū)的問題上應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿，切不可利用行政手段強制執(zhí)行。其次，要建立健全占補平衡的土地管理制度，進一步細化土地的征收政策和征收程序，并實現(xiàn)補充土地由注重數(shù)量向注重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，調(diào)整占補平衡的實現(xiàn)途徑，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。再次，為了保證新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的順利實施，政府要根據(jù)各地實際情況制定合理的、彈性的補貼標準，不僅要對農(nóng)戶的人口數(shù)量和房屋面積等方面進行科學(xué)評估，還要充分考慮農(nóng)民的意愿，引導(dǎo)農(nóng)戶選擇合適的房間戶型和補貼方式，保證農(nóng)戶的補貼金額發(fā)放到位，考慮失地農(nóng)民的生活和就業(yè)。只有讓農(nóng)民切實體會到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所帶來的實際效益，才能調(diào)動農(nóng)民積極參與的熱情。最后，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，由于政府既是政策的制定方，又是交易方，所以有必要引入市場機制，使交易更加公開透明，避免農(nóng)民的利益受到侵占，而通過市場進行交易的前提就是為農(nóng)地確權(quán)。當農(nóng)民有了土地的使用權(quán)證，就擁有了主動權(quán)，也有利于農(nóng)民在權(quán)益受到侵害時有效地為自己維權(quán)。雖然我國農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)歸農(nóng)民自己所有，這已經(jīng)是我國農(nóng)村生活的基本事實，但至今并未有完整的、明確的法律表達。因此，為農(nóng)地確權(quán)就是在界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)的同時，明確界定農(nóng)村山林、耕地、建設(shè)用地以及宅基地的使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民住宅的所有權(quán)，為農(nóng)民分別發(fā)放土地集體所有權(quán)證、林地承包經(jīng)營證、農(nóng)地承包經(jīng)營證、宅基地使用權(quán)證以及房產(chǎn)所有權(quán)證，從法律的層面上維護農(nóng)民的權(quán)益。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民政治參與度低的主要原因是他們的政策知曉度低，都是被動地接受政策。因此，中央以及各級政府要在電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并向農(nóng)民報道新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的成功試點，讓農(nóng)民真正了解新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵、相關(guān)政策及意義，引導(dǎo)他們轉(zhuǎn)變思想意識，提高認識，激發(fā)他們的積極性與創(chuàng)造性。鑒于農(nóng)民獲取信息的渠道和能力有限，基層干部應(yīng)積極主動地挨家挨戶宣傳，并可利用宣傳車的形式巡回宣傳，以農(nóng)民容易理解的本土化宣傳方式向農(nóng)民解讀政策，形成良好的氛圍。只有農(nóng)民了解了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵，理解了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策，才能維護其基本利益，積極主動地投身到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作中。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的具體過程中，要重視農(nóng)民的主體作用，充分聽取農(nóng)民的意見，保障他們的知情權(quán)、表達權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等各項權(quán)利，堅持社區(qū)自治的核心，讓農(nóng)民群眾獨立自主地處理各項事務(wù)，提高他們的政治參與意識。

(三)建立良性融資渠道，破解土地制約瓶頸

通過組建融資平臺、引進社會資金等多種渠道，緩解資金難題。一是促進經(jīng)濟的發(fā)展，通過增加財政收入從而增強政府的資金投入能力，安排一定的財政資金或?qū)ｍ椯Y金支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，督促金融機構(gòu)加大對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的信貸支持，解決好農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金不足的問題；二是積極拓寬籌資渠道，以多種措施鼓勵個人、企業(yè)以資金、技術(shù)、設(shè)備、信息等方式參與新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)； 三是研究和完善新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策，進一步整合各類資金，在財政、審計等有關(guān)部門的監(jiān)督下，按照建設(shè)項目總體規(guī)劃、集中投放和綜合使用的原則，避免重復(fù)投資建設(shè)，提高資金利用效率，確保資金及時、透明地使用。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源融合中，保護農(nóng)民土地所有權(quán)的合法權(quán)益、節(jié)約集約土地資源是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)順利推進的關(guān)鍵。一是高度重視建設(shè)用地問題，建立健全合理開發(fā)和集約用地的制度，嚴格用地指標管理，完善城鄉(xiāng)一體化條件下的土地政策，對農(nóng)村利用不充分的建設(shè)用地進行綜合整治，用制度安排推進土地資源的合理開發(fā)，提高土地利用率；二是要加大對項目土地利用方式的指導(dǎo)和服務(wù)，為爭取上級土地指標配備做好各項準備工作；三是國家以及省政府可在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的示范區(qū)予以用地規(guī)模和用地指標政策上的傾斜，保證村民的安置房能夠先期開工建設(shè)。

(四)健全社區(qū)配套設(shè)施，提升社區(qū)服務(wù)水平

加強新型農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步形成基礎(chǔ)設(shè)施完善、功能齊全、發(fā)展協(xié)調(diào)的建設(shè)體系，全面建設(shè)水、電、路、氣、通訊等各項基礎(chǔ)設(shè)施，加大對養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、商業(yè)、警務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施支持力度，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，提升社區(qū)的服務(wù)功能，對村莊布局和環(huán)境衛(wèi)生進行綜合整治，優(yōu)化人居環(huán)境，改變農(nóng)村整體面貌，推進公共服務(wù)全面覆蓋。一是強化政府的責(zé)任，以建立政府對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)最終責(zé)任機制為重點，明確各級政府的法定責(zé)任，設(shè)立專門機構(gòu)承擔城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的規(guī)劃、組織、實施和協(xié)調(diào)的職能，從而提高政府的管理和運作能力；建立中央財政承擔法定公共服務(wù)支出、地方財政承擔選擇性公共服務(wù)支出的責(zé)任導(dǎo)向機制，提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的建設(shè)水平。二是加大教育投入力度，支持依據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃布局調(diào)整的中小學(xué)、幼兒園建設(shè)，實現(xiàn)學(xué)校與新型農(nóng)村社區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)和同步交付使用，并制定優(yōu)惠政策鼓勵優(yōu)秀的人才資源向農(nóng)村合理的流動。三是完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系，科學(xué)布局衛(wèi)生機構(gòu)，優(yōu)化配置衛(wèi)生資源，加大衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費投入力度，加快農(nóng)村衛(wèi)生建設(shè)步伐。四是完善公共文化服務(wù)，在農(nóng)村社區(qū)開辦文化活動場所，實現(xiàn)公共文化設(shè)施免費開放。五是完善社會保障體系，實現(xiàn)農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，逐步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平，在工傷、勞動就業(yè)、生育保險等方面應(yīng)享受同城鎮(zhèn)居民同等的待遇。六是建立社會參與的基本公共服務(wù)體系，放寬準入限制，部分領(lǐng)域可以通過承包、代建等方式，實行政府埋單、社會運行營利的基本公共服務(wù)建設(shè)模式，最大限度地降低政府的成本。同時，可利用參股、控股、特許經(jīng)營權(quán)等方式鼓勵社會資金參與項目建設(shè)，彌補財政投資能力的不足。

[1] 張穎舉.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點的調(diào)查報告[J].經(jīng)濟縱橫，2014(1):55-59.

[2] 王為民.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體角色定位及對策研究[J].河南師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2014(4):72-74.

[3] 崔紅志、孫翠芬.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè):方式、效果、問題及政策調(diào)整——以河南省為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2014(3):9-13.

[4] 吳業(yè)苗.農(nóng)民轉(zhuǎn)身:新型農(nóng)村社區(qū)的適應(yīng)處境與公共服務(wù)建設(shè)[J].浙江社會科學(xué)，2013(1):98-107，158-159.

[5] 喬成邦.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè):制約因素與路徑選擇——基于政策執(zhí)行的視角[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2013(4):51-54.

[6] 劉云.關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)若干問題的思考[M]∥林憲齋，王建國.河南城市發(fā)展報告[C].北京：社會科學(xué)文獻出版社,2012:198.

TheProblemsofNewRuralCommunityConstructionintheProcessofUrban-RuralIntegration

DONG Yue-yue

(School of Business Administration, Zhengzhou College of Science and Technology, Zhengzhou 450064, China)

Henan Province plays an important role in the process of new rural community construction. A research on the construction is necessary to the coordinated development of urban-rural integration. There are some existing problems as follows: high-speed development has caused some potential problems; the degree of the community farmer’s satisfaction and engagement is not very high; the financing channels and construction land are inadequate; the infrastructure construction and the public service are rather delayed. To solve these problems, we should pay attention to the sustainable development of new rural community and avoid imbalances; the farmer’s legitimate interests should be protected and their awareness of participation should be raised; healthy financing channels should be constructed and the land restriction should be broken; and the supporting facilities and the public service should be improved.

urban-rural integration; new rural community; empirical study

2014-06-13

河南省政府決策研究招標課題(2012B146：《城鄉(xiāng)一體化進程中新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展模式研究》)；鄭州市社會科學(xué)調(diào)研課題(2012-041 ：《新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題研究——以滎陽市為例》)

董玥玥(1983-)，女，河南信陽人，鄭州科技學(xué)院工商管理學(xué)院講師。

C954

A

1009-2463 (2014)06-0001-08