我國征地制度存在的問題及對策研究

黃陽

摘 要：在我國的城市化進程中，對土地的需求量日益增加，征地過程中逐漸暴露出了各種問題。本文首先闡述了研究背景，然后分析了我國征地制度存在的問題，在此基礎之上，對如何完善我國的征地制度提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：征地制度；問題；對策

一、前言

自改革開放以來，我國的經(jīng)濟保持了較快的增長速度，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的步伐不斷推進。然而，在我國的城市化進程取得巨大成就的同時，也伴隨著一些問題。當大量人口涌入城市，城市規(guī)模不斷擴大，建設用地的總需求量日益增加時，因經(jīng)濟的發(fā)展需要而進行的征地行為也變得更加頻繁。征地過程體現(xiàn)了農(nóng)村對國家建設的支持，是農(nóng)民為了公共利益做出犧牲的過程。近年來，我國征地次數(shù)不斷增加，征地過程中暴露出的問題引發(fā)了一系列社會矛盾，愈發(fā)受到大家的關(guān)注，許多問題亟待解決。

二、我國征地制度存在的問題

（一）征地范圍限定不嚴

根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用，并給予一定補償。但是，對于“公共利益”沒有做出明確的界定，表述過于籠統(tǒng)，造成了土地征用范圍的擴大以及征用權(quán)的濫用。我國法律明確規(guī)定，任何單位和個人需要使用土地滿足其建設需要的，必須依照法律法規(guī)向政府部門提出申請，通過合法的渠道依法獲得國有土地的使用權(quán)，但是要獲得新增的國家建設用地，使之滿足各類項目用地的需要，只有一種途徑，那就是征用農(nóng)村土地，這就使得當?shù)胤秸哉兯綖槭滓康倪M行征地時，就會出現(xiàn)公共利益被經(jīng)濟利益覆蓋，從而產(chǎn)生打著公共利益的旗號任意擴大征地范圍的現(xiàn)象。征地范圍限定不嚴，使我國的耕地被肆意征用，耕地面積急劇減少，危害到我國的糧食安全，也損害了以土地為生的農(nóng)民的利益。

（二）征地補償標準偏低、補償范圍狹窄

我國現(xiàn)有的土地征收補償標準是依據(jù)《土地管理法》實施的。我國征地補償?shù)脑瓌t是：土地征收應該按照被征收土地的原用途進行補償；征地補償?shù)捻椖堪ǎ和恋匮a償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費；征地補償項目的標準為：土地補償費一般是土地被征收前三年的平均年產(chǎn)值的6～10倍，安置補助費是以土地被征收前三年的平均年產(chǎn)值的4～6倍為準，并且原則上不應該超過征收前三年土地平均年產(chǎn)值的15倍，地上附著物及青苗補償費則由省、自治區(qū)根據(jù)各地的不同情況自行制定標準。此外，安置補助費和土地補償費之和不得高于土地被征收前三年的平均年產(chǎn)值的30倍。

土地是一種重要的稀缺資源，是一個國家及其居民賴以生存的物質(zhì)基礎。對于農(nóng)民來說，土地是其賴以生存的最基本的生產(chǎn)資料。在正常情況下，農(nóng)民可以從土地不斷的獲得收益，一旦土地被征收，農(nóng)民只能獲得一次性的補償，就不再是長期的收益。現(xiàn)有的按被征用土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)來計算的征地補償標準，忽視了耕地對農(nóng)民的社會保障價值和發(fā)展權(quán)價值，計算方法過于單一，并不能適應征地補償安置實際中的不同類型的要求。此外，在征地過程中，政府擔任中間人角色，征地的時候是按照農(nóng)地的價格進行相應補償，但是到二級市場出讓的時候卻是按市場價格、土地建設用途確定，中間存在著巨大的差價，征地的補償費用遠遠低于土地的出讓收益，農(nóng)民的權(quán)益沒有得到充分的保障。根據(jù)土地補償費和安置補助費的補償標準和國家有關(guān)統(tǒng)計顯示，土地收益分配中，農(nóng)民只得5%～10%，村一級得25%～30%，政府及部門得60～70%，①由此看出，在本來就不高的土地補償標準下，土地收益的分配比例并沒有更多向農(nóng)民傾斜，農(nóng)民自身獲得的征地補償費用相當有限。同時，征地的補償范圍僅限于與土地直接關(guān)聯(lián)的損失，并沒有考慮到失地農(nóng)民生活中可能存在的其他不便，不是一種完全補償，這從另一個方面反映出了我國現(xiàn)有的征地補償不到位。

（三）征地程序不規(guī)范

我國的征地程序不規(guī)范主要體現(xiàn)在：首先，對征地的相關(guān)規(guī)定不夠詳盡。我國實行的是二元土地所有制，即城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，但是集體土地的所有權(quán)主體卻是模糊的，法律上并沒有明確指出是鄉(xiāng)集體、村集體還是組集體，造成集體土地所有權(quán)的虛設，引發(fā)了許多后續(xù)問題；其次，有些地方政府并沒有將土地的征收審查納入規(guī)范程序。由于缺乏統(tǒng)一的征地程序，導致了征地過程的不公平；第三，被征地農(nóng)民的實際參與度很低。雖然政府出臺了各項政策保證農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，但是在具體操作過程中，有些地方政府并沒有很好的落實政策，所謂的“聽證”更多只是政府告知農(nóng)民最終結(jié)果，不是真正的協(xié)商過程，有可能違背農(nóng)民的意愿。加上我國現(xiàn)行征地程序中缺乏完善的司法救助體系，農(nóng)民的利益受損時就無法尋求幫助，這是一種制度的缺陷。

三、完善征地制度的對策

（一）嚴格限定并縮小征地范圍

我國的法律對征地范圍中公共利益的界定不清晰，可以借鑒日本、韓國等國家的方法，將公共利益的范圍進行明確的界定，采用明細羅列的方法，把屬于公共利益范疇的用地需求一一列舉，寫入法律法規(guī)之中，讓征地范圍有據(jù)可依，減少實際征地過程中地方政府的變通空間，可有效防止為了私利而侵犯農(nóng)民的土地所有權(quán)，從而縮小征地范圍。具體來說，可以將公共利益界定為以下幾個部分：交通用地及公共設施用地、水利設施用地、國防軍事用地、文教衛(wèi)生用地、國家機關(guān)、社會團體等公益事業(yè)用地、福利事業(yè)用地（如學校、醫(yī)院、敬老院）以及其他公認或法律規(guī)定的公益事業(yè)用地。在合理界定“公共利益用地”的大前提下，要確保國家只能以公共利益的需要作為征地的目的。

縮小征地范圍還可以通過允許集體建設用地入市流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)。根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設，從而不可能存在其他任何形式的集體建設用地的自己和他人使用方式，集體建設用地只是限定在集體內(nèi)部之間進行流轉(zhuǎn)，這嚴重影響了集體建設用地的利用效率。目前，我國處于城市建設用地供應緊張，而農(nóng)村建設用地利用低下的狀態(tài)，當征收土地成為取得建設用地的唯一途徑時，勢必會給地方政府的尋租行為提供契機，出現(xiàn)濫用征收權(quán)的現(xiàn)象。推進集體建設用地入市流轉(zhuǎn)有利于提高集體建設用地利用效率，從而達到縮小征地范圍的目的。

（二）提高征地補償標準，擴大征地補償范圍

在市場經(jīng)濟條件下，我國的征地雖然是國家強制行為，但應該更多的體現(xiàn)以市場為基礎的公平、合理的補償，減少補償?shù)挠媱澬?，引入市場化的補償機制，綜合考慮被征地所屬區(qū)域的各種因素，從而確定補償費用。

對于征地的補償原則，應該突出以下兩方面：一方面，要以合理的市場價格為主。我國現(xiàn)行的土地征收補償標準帶有很濃的計劃經(jīng)濟體制下的色彩，是一種適當補償，但是沒有真正體現(xiàn)土地的市場價值，應該更多的以市場價格為主，對被征地者給予補償；另一方面，征地補償應該向農(nóng)民傾斜。在征地補償過程中，作為土地實際使用者的農(nóng)民相對于鄉(xiāng)政府、集體經(jīng)濟組織，在經(jīng)濟和社會中屬于弱勢群體，需要得到更加公平的補償，所以，有必要在制定征地補償標準及實施準則時向農(nóng)民傾向。

對于征地的補償標準，要實現(xiàn)補償價格的市場化，就需要將補償標準納入市場經(jīng)濟的大背景下，根據(jù)被征收土地所處區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展情況，綜合考慮土地的地理位置、人均耕地面積、耕地質(zhì)量等與土地價值相關(guān)的各種因素，以市場為基礎，確定被征土地的補償價格。與此相對應，需要建立健全獨立的土地評估機構(gòu)及仲裁機構(gòu)，由專門的評估機構(gòu)來評估和確定被征土地的市場價值，如果在實際操作中出現(xiàn)了不公正的事件，則有仲裁機構(gòu)進行仲裁，保證各方的合理權(quán)益。在對被征地者進行補償時，國家的補償標準應該作為一個政策的底線，而不該是最高限，這樣才有可能實現(xiàn)市場化的補償機制。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，“國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補償費的標準”，所以，現(xiàn)行法律也支持各地根據(jù)自身情況，對征地補償標準進行修正的，力求最大限度的保障被征地者的利益。

對于征地的補償范圍，應該在政策上進行補充和完善。補償范圍與補償標準是密切聯(lián)系的，一般來說，補償范圍越廣，補償?shù)臉藴室簿驮礁?。我國現(xiàn)在的土地征收補償范圍很有限，只是對于被征收者的直接損失進行補償，而除此之外的間接損失則未給予補償，這也是造成我國現(xiàn)行補償標準偏低的一個原因。對此，可以借鑒國外發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，將補償范圍擴大化和明晰化，全面考慮失地農(nóng)民的損失，除了土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費外，還應將殘余土地補償費和相鄰土地補償費納入到補償?shù)姆懂牣斨?。這主要是針對在征地過程中出現(xiàn)的邊角土地，可能會導致的土地分割或土地利用效率降低的情況，對失地農(nóng)民進行的一種補償。我國現(xiàn)在的補償方式主要是貨幣安置，并且大多為一次性補償。補償方式是補償標準的延伸，所以，應該更多采取多元化的補償方式，不能僅僅局限于貨幣補償，從而給農(nóng)民的生活提供充足的保障。例如，可以探索新的安置方式，對不同年齡階段的采取不同的安置途徑。年輕人的征地補償可以考慮其就業(yè)難的問題，加強他們的職業(yè)技術(shù)能力的培訓，從而提高其就業(yè)能力；中老年人則可以偏向購買保險，使失地的老年人能定期領(lǐng)到養(yǎng)老金，減少后顧之憂。

（三）規(guī)范征地程序，健全監(jiān)督機制

首先，要明確集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，將集體土地的土地所有權(quán)明確到組集體，這是因為組集體相對于鄉(xiāng)集體和村集體人數(shù)最少，人格化是最強的。其次，應建立健全嚴格的監(jiān)督機制，將土地的征收審查納入規(guī)范的程序，嚴懲個別投機行為，保障被征地農(nóng)民的權(quán)益。第三，改變由政府主導的“單邊程序”，提高農(nóng)民的參與度。要將政府主導的“單邊程序”轉(zhuǎn)化為政府與農(nóng)民共同協(xié)商的“雙邊程序”。政府的“單邊程序”不能算作是程序到位，必須逐步完善體制機制，變管理型政府為服務型政府，重視在征地補償程序的設計階段聽取農(nóng)民的意見。除了保證給予農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、聽證權(quán)，還可以賦予被征地農(nóng)民一定的上訴權(quán)，這是因為征地行為具有一定的強制性，只有聽證政策并不能保證被征地者的所有權(quán)益，賦予其上訴權(quán)，當不能達成一致的協(xié)商時，被征地者有權(quán)利直接向法院起訴，尋求司法救濟。（作者單位：四川大學）

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注解：

① 楊鹿村，馮春陽.我國征地制度下對失地農(nóng)民保障和補償問題研究[J].商，2013（13）.