破除我國戶籍制度改革迷思

李珍

摘 要：遷徙自由是公民的基本權(quán)利之一，我國現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了公民的遷徙自由權(quán)，改革勢在必行。然而，社會(huì)上仍有人對(duì)戶籍制度改革報(bào)有疑惑，認(rèn)為時(shí)機(jī)未到。本文第一部分論述了戶籍制度和遷徙自由的關(guān)系，第二部分破解了常見的四類戶籍制度改革迷思。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；遷徙自由；改革

一、導(dǎo)論

2012年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，引起了公眾對(duì)戶籍制度改革的廣泛討論；2013年又提出《居住證管理辦法》即將出臺(tái)，可謂在學(xué)術(shù)界和社會(huì)上掀起了軒然大波。戶籍制度改革之所以有這么大的影響力，與戶籍制度涉及人口之多、牽扯利益之深是息息相關(guān)的。

我國的戶籍制度由來已久，幾經(jīng)變遷，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期曾起到了維持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。但隨著歷史的車輪滾滾向前，中國的戶籍制度逐漸產(chǎn)生了一些負(fù)面的社會(huì)影響，因加劇了城鄉(xiāng)二元分化、激化了“三農(nóng)”問題，有歧視農(nóng)民身份、人格之嫌，更因引起了戶籍管理腐敗、權(quán)力尋租等現(xiàn)象，尤其是存在侵犯人權(quán)中的遷徙自由的疑惑而廣為詬病。近年來，關(guān)于戶籍制度改革的呼聲愈來愈響，國務(wù)院積極出臺(tái)了相關(guān)文件，各地政府也響應(yīng)號(hào)召作出了一些嘗試性的改革，中國戶籍改革在全國逐步展開。然而在一片歡欣鼓舞之中，卻有不少人對(duì)中國戶籍制度改革存在著隱隱的擔(dān)憂，認(rèn)為戶籍改革條件不成熟或不適宜，有很多問題難以解決。事實(shí)上，這是一種對(duì)我國戶籍制度改革的迷思，其實(shí)中國不論是在時(shí)機(jī)上還是條件上，進(jìn)行戶籍制度改革都已成熟，戶籍制度改革勢在必行且需“雷厲風(fēng)行”。

二、我國戶籍制度與遷徙自由

（一）戶籍制度

當(dāng)今世界各國通行的戶籍制度主要是國家為統(tǒng)計(jì)人口的需要，根據(jù)公民的常駐地址，而編戶入籍的人口管理制度，主要是為了普查人口、了解國情，為政府決策提供依據(jù)的。①中國的戶籍制度卻不僅僅具有普查人口的功能，還與勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利等緊緊相連，是農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化難以逾越的一道“龍門”。

中國戶籍制度的變遷，簡而言之是“自由遷徙——嚴(yán)格限制——半開放”的歷程。在1949年被譽(yù)為“臨時(shí)憲法”的《共同綱領(lǐng)》和1954年《中華人民共和國憲法》中，都明確規(guī)定了公民具有遷徙自由，這一階段，中國戶籍制度較為寬松，公民可以自由遷徙。分水嶺在1958年，這一年我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，首次把戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)村戶口”，開始嚴(yán)格限制公民的遷徙自由。改革開放以后，尤其是80年代以后，我國的戶籍制度又開始呈現(xiàn)半開放的狀態(tài)。其中，國務(wù)院分別在1984年、1997年發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》、《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，為戶籍制度再次開放做出了嘗試和鋪墊；在具體戶籍制度改革實(shí)踐過程中，近20個(gè)省、市陸續(xù)取消了“農(nóng)”、“非”的戶籍劃分標(biāo)準(zhǔn)，戶籍制度改革試點(diǎn)工作“遍地開花”。

（二）遷徙自由

所謂“遷徙自由權(quán)”，就是指根據(jù)人之本性，為更好地滿足人性的各種合理需要而享有的一種可以離開自己居所以及變換居所的資格；在法治社會(huì)中，“遷徙自由權(quán)”則意味著是一種被法律所保障的由公民所享有的離開以及變換居所的資格。②

遷徙自由是公民的基本權(quán)利之一，但如此重要的權(quán)利卻被排除在我國憲法（1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法）之外，雖然于1998年簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中對(duì)遷徙自由權(quán)有所規(guī)定，但這種“承認(rèn)”對(duì)重要人權(quán)之一的遷徙自由權(quán)來說，未免有法律位階不高之嫌。

遷徙自由不僅僅是一種人身自由權(quán)利，因?yàn)槭欠裣碛羞w徙自由權(quán)往往與公民能否獲得更多的工作機(jī)會(huì)、經(jīng)濟(jì)利益、政治權(quán)利、社會(huì)保障等掛鉤，所以性質(zhì)具有復(fù)合性，所以我們在考慮遷徙自由權(quán)時(shí)常常要將其與相關(guān)社會(huì)保障權(quán)利聯(lián)系起來。

（三）戶籍制度與遷徙自由之間的關(guān)系

孟德斯鳩說：“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利；如果一個(gè)公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因?yàn)槠渌艘餐瑯訒?huì)有這個(gè)權(quán)利?！雹壅f明任何權(quán)利都需要設(shè)限，沒有限制的絕對(duì)自由是不存在的。遷徙自由權(quán)作為一項(xiàng)公民基本權(quán)利應(yīng)不例外地受到限制，但這種限制必須合法合理。

當(dāng)前，我國戶籍制度已然成為公民遷徙自由的最大限制和障礙。于法，對(duì)我國公民遷徙自由的限制依據(jù)多為部門規(guī)章和地方性法規(guī)，其中最“臭名昭著”的要數(shù)1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》了，但這種對(duì)基本權(quán)利的限制明顯有違法理且與憲法精神不甚契合。于理，我國的戶籍制度是具有中國特色的戶籍制度，已不僅僅是一項(xiàng)單純的信息管理制度，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，如今仍未完全把其他的附加功能剝離開去，對(duì)公民的各項(xiàng)權(quán)利都存在一定的干涉和侵害。

由此可見，遷徙自由和我國的戶籍制度密不可分，二者互為前提因果。

三、破除我國戶籍制度改革迷思

如前面所提到的，我國想實(shí)現(xiàn)遷徙自由，必經(jīng)戶籍改革，公民對(duì)此的需求也越來越迫切——打破滯后的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元戶籍模式，實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戶籍管理體制。然而戶籍制度改革是不是像少數(shù)人想的那樣阻礙重重還沒到推行的時(shí)候呢？下面筆者就來破解四種常見的迷思：

（一）會(huì)不會(huì)形成大規(guī)模、混亂的“入城潮”？

這個(gè)問題的邏輯是這樣的：一旦開放戶籍制度，壓抑已久的農(nóng)民必將紛紛涌入城市，這種“入城潮”范圍廣、規(guī)模大、人數(shù)多，必將造成混亂無序的人口流動(dòng)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定十分不利？

實(shí)際上，且不說戶籍制度改革本著“從一般到特殊，再從特殊到一般”的馬克思主義辯證思想，一直遵循以地區(qū)試點(diǎn)為“先鋒”、逐步向全國全面鋪開的改革模式；更為重要的是，能夠安身立命才是農(nóng)民入城的首要目的。戶籍制度一旦“松綁”，它自身也得到了“瘦身”，戶籍不再與特權(quán)和其他利益相掛鉤，重新回歸單純的身份證明。這時(shí)候，大家的戶口都變?yōu)榱私y(tǒng)一的居民戶口，不再有“農(nóng)”和“非農(nóng)”的差別，那么進(jìn)城對(duì)農(nóng)民來說，反而沒有那么大的吸引力了。這時(shí)候農(nóng)民進(jìn)城，是為了安身立命，那么就得有安身立命的本錢，城市的就業(yè)要求相對(duì)較高，若沒有明確的就業(yè)目標(biāo)，不會(huì)選擇進(jìn)城；就業(yè)機(jī)會(huì)是有限的，一旦農(nóng)民發(fā)現(xiàn)在城市待不下去，也自然會(huì)返鄉(xiāng)。

得出結(jié)論，改革戶籍制度、實(shí)現(xiàn)遷徙自由并不會(huì)形成大規(guī)模、混亂的“入城潮”，因?yàn)槿巳憾际且岳鏋榈谝粚?dǎo)向，公民會(huì)理智選擇自己的生活棲息地。

（二）城市能不能容納如此多的“新市民”？

即使沒有那么多農(nóng)民進(jìn)城，還是會(huì)有相當(dāng)一部分農(nóng)民想享受城市環(huán)境和便利生活，那么城市有那么多資源可以“勻給”這些新市民嗎？

從最基本的兩個(gè)方面來說：第一，交通、住房等基礎(chǔ)設(shè)施容納能力夠嗎？筆者認(rèn)為同樣依據(jù)破解第一個(gè)迷思的原理，容納不下了自然有人會(huì)走，居民都是流動(dòng)的，尤其是對(duì)處于嘗試階段的農(nóng)民來說。第二，有那么多就業(yè)崗位提供給他們嗎？其實(shí)與平時(shí)我們感受到的“就業(yè)難”的壓力不同，市場對(duì)勞動(dòng)力的需求其實(shí)是很旺盛的。根據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，在中國不斷推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，至今已有大約1.5億農(nóng)村人口通過農(nóng)轉(zhuǎn)非、城市擴(kuò)展等方式進(jìn)入城鎮(zhèn)定居或就業(yè)。④說明城市是可以提供足夠多的工作崗位且有相當(dāng)一部分農(nóng)民已經(jīng)這樣就業(yè)了。這是因?yàn)槲覈呀?jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，勞動(dòng)力資源也是市場資源配置的一個(gè)部分，市場可以自主調(diào)節(jié)勞動(dòng)力的流向。

（三）戶籍制度改革是不是損“城”利“鄉(xiāng)”？

這里也從兩個(gè)基本方面進(jìn)行分析：治安和經(jīng)濟(jì)。

治安是大家關(guān)注又擔(dān)心的一點(diǎn)，因?yàn)榇_實(shí)城市流動(dòng)人口的犯罪率要遠(yuǎn)高于常住人口。但是我們不僅要看到表象，還要透過現(xiàn)象看本質(zhì)。城市居民經(jīng)常將農(nóng)民視為“拖累”和“包袱”，認(rèn)為其搶占了自己的生存空間和生活資源，常常有瞧不起農(nóng)民的表現(xiàn)。而政府也沒有賦予外來人在城市里的正式居民身份，只是從利用其所提供的廉價(jià)勞動(dòng)力著眼，對(duì)他們合法權(quán)益的保護(hù)則不太關(guān)注。⑤這么惡劣的生活環(huán)境，少部分人思想一偏激，就容易走上犯罪的道路。

經(jīng)濟(jì)方面，農(nóng)民是一種重要的人力資源，他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，市民卻常常忽略了他們的這一重要作用。農(nóng)民工在城市里干最苦最累的活，拿最單薄的工資，一邊為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)一邊接受市民的白眼，這樣的待遇可謂不公平。

所以，一方面要從形式上取消市民和村民的界限，實(shí)現(xiàn)遷徙自由，另一方面大家應(yīng)當(dāng)相互理解尊重，市民應(yīng)改變對(duì)村民“臟”、“亂”、“差”、“沒文化”的舊觀念和舊印象，給這些“準(zhǔn)市民”公平發(fā)展的機(jī)會(huì)。

（四）配套制度、公共服務(wù)體系行不行？

雖然戶籍制度改革在逐步打破“農(nóng)”與“非農(nóng)”的藩籬，使大家變?yōu)橐粯拥木用?，但城市還有教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等比農(nóng)村更好的配套制度在吸引著農(nóng)民入城。城市的公共服務(wù)體系行不行？會(huì)不會(huì)使公共服務(wù)體系不堪重負(fù)，使“新市民”無法得到期望中的福利，又使“老市民”的福利水平下降呢？

我認(rèn)為之所以會(huì)有這個(gè)問題產(chǎn)生，其根源在我們的財(cái)政體制。地區(qū)的公共服務(wù)體系是由國家財(cái)政撥款支持的，然而撥款的依據(jù)是通過當(dāng)?shù)氐娜丝跀?shù)量來計(jì)算的，外來人口的戶籍沒有計(jì)入這個(gè)數(shù)量之中，所以造成了這種不公平。只有改革我國財(cái)政體制，才能解決這個(gè)問題。

另外，國家對(duì)于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)，應(yīng)該全國一盤棋，全面規(guī)劃和統(tǒng)籌。中央財(cái)政應(yīng)改變目前側(cè)重大城市的政策，轉(zhuǎn)而向地方傾斜，盡量平衡公共服務(wù)的地方差別。⑥戶籍制度改革可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，必須全盤考慮、逐步推進(jìn)，進(jìn)而達(dá)到城鄉(xiāng)和諧一元化。（作者單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1] 陳娟：《論遷徙自由——與戶籍制度相關(guān)聯(lián)》，山東大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文。

[2] 李錚：《論遷徙自由與我國戶籍制度改革》，河南大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文。

[3] 王劍：《遷徙自由與我國戶籍制度改革探析》，《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2008年第11期。

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[5] 黃仁宗：《城鎮(zhèn)化抑或遷徙自由——反思我國戶籍制度改革的價(jià)值取向》，《求實(shí)》2002年5月。

[6] 張萌：《從遷徙自由權(quán)論我國戶籍制度改革》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期。

[7] 謝銳勤、謝俊平：《遷徙自由：我國戶籍制度改革的價(jià)值取向》，《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（西部論壇）》，2007年8月第17卷第4期。

注解：

① 馬福云：《當(dāng)代中國戶籍制度變遷研究》，中國社會(huì)科學(xué)院2000年博士學(xué)位論文，第49頁。

② 趙小鳴：《遷徙自山權(quán)研究》，山東大學(xué)2006年博士學(xué)位論文，第33頁。

③ [法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1963年版，第154頁。

④ 季林農(nóng)：《民工就業(yè)問題》，載《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2007年3月2日。

⑤ 盛洪：《人是否應(yīng)該擁有自由遷徙權(quán)？——‘將遷徙自由重新寫入憲法研討會(huì)紀(jì)要》，《社會(huì)科學(xué)論壇》2002年7月，142-144頁。

⑥ 牛曉鋼：《論我國戶籍制度改革》，山西大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第22頁。