后評估方法在建設(shè)項目水資源論證中的應(yīng)用

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(長江科學院 水資源綜合利用研究所，武漢 430010)

評估是由評估機構(gòu)遵循一定的原則、程序和指標，運用科學、公正和可行的方法，對政策、設(shè)計、項目、機構(gòu)、特定領(lǐng)域或者技術(shù)等進行專業(yè)化評判的活動。后評估是評估中的重要環(huán)節(jié)，已被廣泛應(yīng)用于立法制度、工程項目、科研成果等方面[1-4]。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各類重大建設(shè)項目的興建給水資源帶來了不可忽視的影響，將后評估機制引入建設(shè)項目水資源論證中具有重要的現(xiàn)實意義。通過對建成、運行的建設(shè)項目開展水資源論證后評估，可為建設(shè)項目取用水的合理性提供科學的依據(jù)，促進水資源的合理配置和高效利用。

1 后評估定義

近年來，后評估引起各行業(yè)的廣泛關(guān)注，對什么是后評估，從不同角度可以作不同的理解。從廣義來說，后評估是指由組織或個人按照一定的程序，對事物的價值大小、發(fā)展趨勢、影響范圍等進行綜合評價[5]。

按照不同的標準，對于后評估可以有不同的劃分。根據(jù)評估內(nèi)容的不同，可以分為2類，即立法制度后評估和工程項目后評估。立法制度后評估指在法律、法規(guī)頒布實施一段時候后，根據(jù)法律、法規(guī)的實施后取得的成效和存在的問題，評估特定的法律、法規(guī)，以更好地實施和修改完善被評估的法律、法規(guī)[6]。項目后評估則是在項目建成投產(chǎn)或投入使用后的一定時刻，對項目的運行進行全面評價，即對投資項目的實際費用-效益進行系統(tǒng)審計，全面、科學和綜合地對比考核項目決策初期效果與項目實施后的終期實際結(jié)果，客觀、公正和科學地評估建設(shè)項目投資產(chǎn)生的財務(wù)、經(jīng)濟、社會和環(huán)境等方面的效益與影響[7]。項目后評估是決策周期性管理的重要手段，也是運行監(jiān)督管理的重要組成部分，是為決策管理服務(wù)的一項主要的咨詢服務(wù)工作。項目后評估的目的在于通過對項目各個階段的回顧，分析項目的經(jīng)濟效益和管理水平，對項目產(chǎn)生的社會環(huán)境影響和可持續(xù)性進行評價，總結(jié)經(jīng)驗教訓，改進投資決策和管理效益，為今后的項目管理提供科學依據(jù)。水資源論證后評估屬于第2類，是對建設(shè)項目水資源管理的評估，屬于工程項目后評估的一種。

2 國內(nèi)外后評估的發(fā)展概況

2.1 國外后評估的發(fā)展情況

后評估最早開始于20世紀30年代，被美國、瑞典等發(fā)達國家應(yīng)用于檢驗公共投資效益、提高投資決策和項目管理水平。美國為加強國家對政府投資項目的管理，專門制定法規(guī)，要求對國家投入資金的所有項目進行后評估[8]。瑞典則成立了專門的國家級機構(gòu)(國家審計署和會議審計師事務(wù))負責后評估管理工作，主要對國家政策的有效性及海外開發(fā)機構(gòu)的工作質(zhì)量進行評估，為議會和政府決策服務(wù)，取得了良好效果[9]。

70年代中期至今，后評估已被廣泛運用于投資、經(jīng)濟、能源、交通、通訊、環(huán)境等各個領(lǐng)域，許多發(fā)展中國家也陸續(xù)開始采用后評估管理機制。印度在實施經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的初期，成立了獨立于其他行政部門的規(guī)劃評議組織，由專職人員負責項目后評估工作，并按期將后評估結(jié)果向社會公布。

2.2 我國后評估的發(fā)展情況

我國在后評估方面起步較晚，開始于20世紀80年代初。從評估范圍和評估方法來看，主要集中于固定投資項目的項目決策和工程、技術(shù)、財務(wù)效益等方面，項目的國民經(jīng)濟效益評估、持續(xù)性評估、環(huán)境影響評估還很薄弱，社會影響的分析和評估很少，國家預算的分配、投資計劃和政策等方面的后評估還沒開展。從發(fā)展過程來看，主要分為3個階段：首先是學習研究國外項目后評估有關(guān)理論、方法和實踐經(jīng)驗的起步階段；其次是開展試點工作的后評估推廣階段；最后是以投資項目后評估在政府投資和企業(yè)投資項目蓬勃開展為契機，不斷進行新課題的研究和實踐的快速發(fā)展階段。

3 后評估的一般方法

后評估的方法較多，根據(jù)其評估內(nèi)容的不同采用的方法也存在一定的差異。從國內(nèi)外后評估方法研究來看，主要運用以下幾種方法開展后評估工作：對比分析法、成功度綜合評估法、灰色關(guān)聯(lián)度分析法和模糊綜合評估法。

3.1 對比分析法

對比分析法是對客觀事物進行對比，以更好地認識事物的本質(zhì)和規(guī)律并作出正確的評價[10]。后評估中對比分析法可分為“前后對比法”和“有無對比法”。

“前后對比法”是將項目前期的可行性研究和評估的預測結(jié)論，與項目實際運行一段時候后的實際結(jié)果及在評估時所做的新的預測相比較，以發(fā)現(xiàn)差異和分析原因?！坝袩o對比法”則是將項目投產(chǎn)后實際發(fā)生的情況與沒有該項目可能發(fā)生的情況進行全面對比分析，以度量項目的真實效益、影響和作用。對比的重點是要分清項目的作用和影響，剔除項目外的影響。

對比分析法可以應(yīng)用于定量指標的比較，得出實際取得成果與預期的偏差，通過分析偏離目標的原因找出改進對策。評估結(jié)果有比較性，更具有說服力。“前后對比法”是分析以項目出現(xiàn)前后為分界的效益改變情況，沒有考慮在沒有投資情況下可能會發(fā)生的情況變化，因此未明確項目產(chǎn)生的真正效益。“有無對比法”則是對比分析有項目實現(xiàn)和沒有項目實現(xiàn)的效益，相對來說，更能反映效益變化的真實情況；但“有無對比法”需要大量可靠的數(shù)據(jù)，譬如：系統(tǒng)的項目檢測資料等等，在實際評估過程中比較難獲得。

3.2 成功度綜合評估法

成功度綜合評估是依靠評估專家或?qū)＜医M的經(jīng)驗，根據(jù)項目的執(zhí)行情況，對照項目規(guī)劃設(shè)計階段確定的目標計劃，綜合評估項目各項指標，對項目總體的成功程度做出定性的結(jié)論[11]。這種方法來自于實踐的總結(jié)，關(guān)鍵在于根據(jù)專家的經(jīng)驗建立合理的指標體系，基于項目目標實現(xiàn)程度評估和經(jīng)濟效益分析，以項目的目標和效益為核心，對項目進行全面系統(tǒng)的評判。進行項目成功度分析時，通常把用于建設(shè)項目評估的成功度標準分為5個等級，見表1。

表1 項目成功度等級標準

成功度綜合評估法應(yīng)用相對比較普遍，是后評估的綜合方法之一，其評估內(nèi)容相對完整，對評估對象考慮較為全面，用于對不太復雜的對象系統(tǒng)進行評估時，其分析結(jié)果更加明確合理。在建立成功度指標后，專家評估方法相對簡單，但主觀性強，對評估專家的要求較高。

3.3 灰色關(guān)聯(lián)度分析法

1982年，華中理工大學鄧聚龍教授首先提出灰色系統(tǒng)的概念，并建立了灰色系統(tǒng)理論?；疑到y(tǒng)理論認為人們對客觀事物的認識具有廣泛的灰色性，即信息的不完全性和不確定性，因而由客觀事物所形成的是一種灰色系統(tǒng)，即部分信息已知、部分信息未知的系統(tǒng)。灰色關(guān)聯(lián)度分析法是一種多因素的統(tǒng)計分析方法，它是以各因素的樣本數(shù)據(jù)為依據(jù)，用灰色關(guān)聯(lián)度來描述因素間關(guān)系的強弱、大小和次序[12]。如果樣本數(shù)據(jù)列反映出兩因素變化的態(tài)勢(強弱、大小、速度等)基本一致，則說明它們之間的關(guān)聯(lián)度較大，反之關(guān)聯(lián)度較小。

3.4 模糊綜合評估法

模糊數(shù)學主要用于研究和處理模糊性現(xiàn)象。1965年，美國加利福尼亞大學自動控制論專家L.A.Zadeh教授提出模糊集合理論，用以表達事物的不確定性[13]。模糊綜合評估法的基本原理：根據(jù)模糊數(shù)學的隸屬度理論把定性評價轉(zhuǎn)化為定量評價，即用模糊數(shù)學對受到多種因素制約的事物或?qū)ο笞鞒鲆粋€總體的評價[14]。模糊綜合評估具有結(jié)果清晰、系統(tǒng)性強等特點，能較好地解決模糊的、難以量化的問題，適合各種非確定性問題的解決。

3.5 方法比較

從各方法的適用范圍、優(yōu)缺點等方面，對以上幾種常用的后評估方法進行對比分析，結(jié)果如表2所示。由表可知，對比分析法和灰色關(guān)聯(lián)度分析法適用于對后評估項目各指標前后的對比，反映項目前后同一指標的變化情況，但2種方法無法對評估項目的整體進行評估，并且需要評估項目前期的預測數(shù)據(jù)等，存在一定的弊端。成功度綜合評估法和模糊綜合評估法適用于評估項目整體評價，對評估對象考慮較為全面，但由于評估結(jié)果依靠評估專家經(jīng)驗所得，主觀性較強，影響評估結(jié)果的公正性和客觀性。在進行后評估時，可根據(jù)被評估項目實際情況，選定最佳的評估方法或者采用多種評估方法相結(jié)合的方式，使評估結(jié)果更加科學合理。

表2 后評估方法比較

4 水資源論證后評估

水資源論證后評估是水資源論證管理的一種方法，即在取水工程建設(shè)完成并正常取水運行一定時期后，對建設(shè)項目的水資源論證程序、方案落實情況及影響進行系統(tǒng)分析[15]。通過對建設(shè)項目運行實踐的檢查總結(jié)，分析項目取用水量、取退水影響分析是否合理，及其對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護的影響，對比建設(shè)項目運行前后一致性，總結(jié)產(chǎn)生變化的原因，并通過及時有效的信息反饋，為建設(shè)項目未來運營中決策和管理水平提出意見，同時也為被評估項目實施運營中出現(xiàn)的問題提出改進建議，從而達到提高投資效益的目的。

4.1 水資源論證后評估的必要性

水資源論證后評估的主要作用是在取水戶運行取用水量的基礎(chǔ)上，確定項目是否合理有效，是否對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護產(chǎn)生影響；進一步發(fā)揮水資源論證對于建設(shè)項目取水、用水、退水安全的保障作用。通過開展水資源論證評估，可進一步規(guī)范建設(shè)項目水資源論證工作，完善水資源論證報告書編制和許可文件審批工作，不斷提高水資源管理水平，為促進水資源合理配置、高效利用和有效保護提供科學依據(jù)。

4.2 水資源論證后評估內(nèi)容

水資源論證后評估需開展的工作內(nèi)容主要分為2大部分：一是進行現(xiàn)場調(diào)研，收集項目后評估所需的資料，為開展項目后評估工作奠定基礎(chǔ)；二是對比評估水資源論證報告書提出的取、用、耗、排各項指標與項目實際運行情況是否相符，對差別進行分析說明，編制水資源論證后評估報告。

水資源論證后評估的主要內(nèi)容包括：①評估建設(shè)項目業(yè)主對水資源論證報告書和審批文件的落實情況及其對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護的影響;②分析報告書提出的取用水量、取退水影響分析是否合理，取退水方案是否可行，水資源節(jié)約、保護措施是否有效，進而對報告書的科學性、可行性、有效性進行評估。

水資源論證后評估中所需評估的各項指標如下所示：

(1) 取用水指標包括取水方式、取水水源、取水地點、取水量(年)、取水水質(zhì)、最大取水流量、取水可靠性、取水口斷面來水量、取水計量設(shè)施、取水年內(nèi)分配以及自用水量(年)、同行業(yè)用水標準、行業(yè)內(nèi)先進水平標準、節(jié)水措施。

(2) 項目退水指標包括退水量(年)、退水水質(zhì)、退水地點、退水方式、退水去向、退水監(jiān)測設(shè)施以及退水年內(nèi)分配。

(3) 項目取退水影響指標包括取水對區(qū)域水資源的影響、取水對其他用水戶的影響、取水對區(qū)域內(nèi)水生生物的影響、退水對水功能區(qū)的影響、退水對第三方的影響、補償措施以及取退水對區(qū)域經(jīng)濟的影響。

4.3 水資源論證后評估方法

水資源論證后評估一般是依據(jù)項目評估內(nèi)容以及項目建設(shè)和運行特性，確定較為成熟且符合要求的評估方法。由于水資源論證后評估項目各項指標因子較多，耦合對比分析法和成功度綜合評估法可以較好地應(yīng)用于水資源論證后評估。

對比分析法在后評估中應(yīng)用較為普遍，通過對建設(shè)項目運行前后對比分析，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，提出建議。對比分析法在水資源論證后評估中的應(yīng)用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：①對比分析項目工程水資源論證階段與實際運行期間所在區(qū)域水資源狀況，評估建設(shè)項目是否滿足區(qū)域水資源條件要求；②對比分析水資源論證階段與項目實際運行期間的取、用、耗、排情況，發(fā)現(xiàn)差異和分析原因；③分析建設(shè)項目運行期間取退水對區(qū)域水資源及其他取用水戶的影響，評估實際運行期間與水資源論證階段預測的取退水影響情況，并提出改進措施；④分析建設(shè)項目用水合理性，評估水資源論證階段提出的各節(jié)水措施落實情況，提出節(jié)水建議，進一步提高水資源利用效率；⑤分析評估建設(shè)項目用水管理組織情況及水資源管理制度執(zhí)行情況，對用水管理工作提出建議。

成功度綜合評估法是基于對比分析法對項目目標的實現(xiàn)程度和影響的評估結(jié)論，以項目的目標和效益為核心，對整個項目進行全面系統(tǒng)的評估分析，得出項目總的評估結(jié)果。水資源論證后評估一般以現(xiàn)行的法律、法規(guī)、行政規(guī)章為基礎(chǔ)，結(jié)合項目所屬行業(yè)的技術(shù)標準、項目所在地區(qū)的地方規(guī)劃等相關(guān)資料，評估建設(shè)項目各方面的執(zhí)行情況，包括：建設(shè)項目的取用水量、取退水影響是否合理，是否對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護產(chǎn)生影響，是否符合水資源利用可持續(xù)原則，以及項目水資源管理是否規(guī)范化制度化，最終確定建設(shè)項目成功度等級。針對評估結(jié)果為部分成功、不成功或失敗的建設(shè)項目，給出項目在取水、用水、退水等方面存在的問題并提出相應(yīng)的改進意見，為進一步落實水資源論證對建設(shè)項目取水、用水、退水的各項要求提供科學依據(jù)。

5 結(jié) 語

完善的后評估機制有利于提高后評估成果的客觀科學性和使用效率，促進后評估自身的可持續(xù)發(fā)展。在建設(shè)項目水資源論證中，采用對比法和成功度綜合法相結(jié)合的后評估方法，用于實踐檢驗取水項目完成一定時期后取用水方案的科學性和合理性，是水資源管理的一個重要方法。水資源論證后評估工作處于起步發(fā)展階段，本研究基于對后評估的理解，初步提出了水資源論證后評估的工作內(nèi)容、評估指標和評估方法，為實際開展水資源論證后評估工作提供一定的理論依據(jù)。水資源論證后評估系統(tǒng)的建立，可促進水資源合理配置、高效利用，保證水資源可持續(xù)發(fā)展。

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