地方政府區(qū)域治理邊界與合作協(xié)調(diào)機制

〔摘要〕 區(qū)域邊界存在著多重性，區(qū)域治理邊界決定于交易成本的兩難抉擇。區(qū)域合作障礙的根源來自交易成本，通過協(xié)調(diào)機制改變交易成本內(nèi)部結(jié)構(gòu)將有利于談判行為的實現(xiàn)。這種政治協(xié)調(diào)是突破交易成本障礙，促成集體行動實現(xiàn)區(qū)域合作的一條帕累托改進路徑。文章從制度分析角度強調(diào)交易成本結(jié)構(gòu)，即信息成本、談判成本、實施成本和代理成本對區(qū)域合作的影響。以“9+2”合作區(qū)為例，提出通過構(gòu)建包含信息共享、平臺建設、政策網(wǎng)絡及激勵機制在內(nèi)的區(qū)域合作政治協(xié)調(diào)框架，可以實現(xiàn)優(yōu)化交易成本結(jié)構(gòu)和區(qū)域有效合作。

〔關鍵詞〕 交易成本；區(qū)域合作；政治協(xié)調(diào)

〔中圖分類號〕D035-3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）04-0047-07

〔基金項目〕國家自然科學基金課題“我國區(qū)域水資源共享沖突的網(wǎng)絡治理模式選擇與理論驗證”（71003013）；國家自然科學基金課題“地方政府合作路徑選擇與跨界政策網(wǎng)絡動態(tài)演進機制研究”（71303032）

〔作者簡介〕鎖利銘，電子科技大學政治與公共管理學院副教授，博士，四川成都 611731。

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷加速，資源依賴型經(jīng)濟已經(jīng)出現(xiàn)困境，區(qū)域合作發(fā)展、互惠共贏的局面正在全球經(jīng)濟中扮演重要角色。為了適應更為復雜的發(fā)展環(huán)境，區(qū)際層面的政治合作成為公共管理領域一個新的研究課題。區(qū)域公共產(chǎn)品和公共服務的供給需要通過協(xié)作網(wǎng)絡的設計和構(gòu)建來協(xié)調(diào)?！?〕但是，由于市場資源配置的經(jīng)濟區(qū)域與政治資源配置的行政區(qū)域邊界的界定原因不同，〔2〕政治協(xié)調(diào)制度的創(chuàng)新將依賴于各國發(fā)展實際的探索。

近年來，隨著東西部間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、“9+2”泛珠三角合作區(qū)、長株潭城市群、成渝經(jīng)濟區(qū)以及關中-天水經(jīng)濟區(qū)等的推行、規(guī)劃與建立，我國地方政府間的合作從東部逐漸擴展到西部，從相鄰區(qū)域演變?yōu)榭绲赜蚝献?，從單獨依靠中央政府?guī)劃到多種合作途徑實現(xiàn)，從單一資源互補型合作到基礎設施、環(huán)境、資源、旅游等經(jīng)濟社會全面合作等，使得區(qū)域合作向縱深發(fā)展并逐步規(guī)范。由此尋求成功的區(qū)域合作、實現(xiàn)高效的合作治理模型以及制定適應區(qū)域合作的協(xié)調(diào)機制成為地方政府的主要職能與活動之一。

從已有研究來看，合作治理與區(qū)域治理（Collaboration Governance and Coordination Among Local Governments）是國外公共管理學界的熱點之一。Teske和Schneider等人〔3〕基于Tiebout〔4〕的研究結(jié)論探討了分散化的地方體制在邊界內(nèi)提供公共品的效率與能力問題。Basolo〔5〕、Lowery〔6〕、Michael McGuire〔7〕等證明區(qū)域之間的合作與集中，更有利于地方政府處理公共問題的外部性。近年來，在Ostrom〔8〕的制度分析基礎上，由Feiock等人發(fā)展出制度性集體行動理論框架（Institutional Collective Action， ICA），并逐步引入社會網(wǎng)絡等實證分析方法不斷對其進行充實?！?〕在公共品、集體行動和制度分析之上，形成了較為完整的區(qū)域合作與區(qū)域治理理論。

我國公共管理學者的研究視角主要集中在對實踐的解釋，如一些學者通過對長三角〔10〕、珠三角〔11〕、京津冀〔12〕等經(jīng)濟合作區(qū)域的案例分析，說明政府間合作帶來地方政府的合作績效，以及組織方式、協(xié)調(diào)途徑、協(xié)作形式等模式創(chuàng)新。也有學者開始嘗試探索區(qū)域合作的機制設計，如馬捷、鎖利銘在區(qū)域公共事務的興起，區(qū)域治理問題逐漸凸顯背景下，構(gòu)建了包含垂直和水平結(jié)構(gòu)的區(qū)域網(wǎng)絡治理機制協(xié)調(diào)水資源共享沖突〔13〕。臧乃康將“區(qū)域”因素放入“政治協(xié)調(diào)”機制之中，認為基于政治協(xié)調(diào)的區(qū)域公共治理更多的是為了建立和維護經(jīng)濟秩序、社會秩序、政治秩序，最大限度地放大和保障區(qū)域公共利益和公眾利益。〔14〕對于我國區(qū)域合作中存在的困境，金太軍、沈承誠指出行政區(qū)間協(xié)作障礙來自地方政府規(guī)模效應、學習效應、協(xié)作效應、適應性預期及策略效應帶來的路徑依賴及巨大的交易成本?！?5〕

雖然學者普遍認同應引入交易成本分析區(qū)域合作的制度性障礙因素，但是對交易成本內(nèi)部結(jié)構(gòu)和集體行動的實現(xiàn)路徑分析還有待深入，鎖利銘等人指出區(qū)域合作治理的實質(zhì)就是個體理性的地方政府為克服交易成本障礙互相連接，構(gòu)建相互依賴的可持續(xù)合作網(wǎng)絡，從而實現(xiàn)公共服務的供給〔16〕，提出了區(qū)域合作中的政治協(xié)調(diào)與交易成本存在的互動關系。本文在此基礎上，進一步界定并分析區(qū)域合作的交易成本內(nèi)涵及其作用機理，描述交易成本與政治協(xié)調(diào)之間的關系，并提出突破交易成本障礙，促成集體行動實現(xiàn)區(qū)域合作的政治協(xié)調(diào)改進路徑。

二、我國地方政府區(qū)域合作趨勢與特點

在區(qū)域合作深入發(fā)展的同時，我國地方政府治理形態(tài)正在從行政區(qū)行政、區(qū)域行政向區(qū)域治理轉(zhuǎn)變，地方政府在面臨區(qū)域發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的過程中要在“多主體參與、多層次支撐、多領域合作以及多合作區(qū)重疊”的區(qū)域合作環(huán)境中理性決策、科學發(fā)展，合作也采取了規(guī)劃、協(xié)議、委員會等方式進行制度性規(guī)定。

我國地方政府間關系，逐步脫離原有框架，呈現(xiàn)出多重、多層、多中心、多領域的特征。首先，地方之間從競爭向合作發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國各級各類地方合作組織已經(jīng)達到300多個。至此，地方之間的關系發(fā)生了變化，競爭與合作均成為地方發(fā)展的重要途徑。地方之間的關系經(jīng)歷了從競爭向合作的轉(zhuǎn)變，目前處于競爭與合作并存，地方政府越來越重視合作的狀態(tài)。其次，合作呈現(xiàn)出多重性特征。在加入或退出地方合作組織方面，地方也有較大的自主權。由于國內(nèi)對區(qū)域合作沒有法律和政策方面的禁止規(guī)定，為了通過區(qū)域合作而獲益，一個地方政府可以同時參加不同范圍的區(qū)域合作，比如目前一些較大的市，同時加入了不同范圍的經(jīng)濟區(qū)、城市群等。第三，合作呈現(xiàn)出多層性特征。不同層級的地方政府間合作都在同時推進，最大的合作區(qū)是由廣東省首先發(fā)起的泛珠三角合作區(qū)，涉及9個省級地方政府和2個特別行政區(qū)，還包括類似京津冀等；市級層面的包括湖南的長株潭、四川的成德綿以及長三角16城市等；還有不同行政級別間的合作，比如成渝經(jīng)濟區(qū)等，包含了直轄市、較大的市和縣級城市等。第四，合作呈現(xiàn)出多中心性特征。表現(xiàn)為在合作區(qū)中的大小嵌套情況，比如成都、資陽、眉山的通訊同城化是發(fā)生在成渝經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部，長株潭的通訊同城化合作出現(xiàn)在泛珠三角合作區(qū)中。在大的區(qū)域合作邊界和背景下，較低層次的行政區(qū)通過規(guī)劃或自發(fā)形成了多個區(qū)域合作治理中心。

三、區(qū)域治理邊界

（一）區(qū)域邊界的雙重性矛盾

無論在理論分析還是在實踐中，“區(qū)域公共管理”與“區(qū)域經(jīng)濟”中的區(qū)域都是指代不同的兩個概念。理論上，“區(qū)域公共管理”中的“區(qū)域”是指行政資源配置的邊界，而區(qū)域經(jīng)濟中的區(qū)域則是市場資源配置的邊界。實踐中，“區(qū)域”往往是行政區(qū)概念，這一概念是基于行政管轄權的地理邊界范圍，是指國家為實行分級管理而劃分并設立相應國家機關的區(qū)域。我國的行政區(qū)域劃分：全國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。國家在必要時設立特別行政區(qū)，如香港、澳門等。經(jīng)濟區(qū)域則是若干個行政區(qū)域基于其經(jīng)濟發(fā)展水平和地理位置等條件而相結(jié)合，逐漸演變成為一系列的經(jīng)濟帶。經(jīng)過長期的發(fā)展和演變，我國大陸區(qū)域整體逐漸形成三大經(jīng)濟區(qū)域（地帶）——東部、中部和西部。而在發(fā)展戰(zhàn)略的推進下，形成了多個政府主導或自愿結(jié)合的經(jīng)濟區(qū)，如珠三角、長三角、京津冀經(jīng)濟區(qū)、“9+2”泛珠三角經(jīng)濟區(qū)、北部灣經(jīng)濟區(qū)、成渝經(jīng)濟區(qū)等等。

正因邊界界定的不同，在區(qū)域合作中出現(xiàn)了行政區(qū)域與經(jīng)濟區(qū)域之間的耦合差異，為經(jīng)濟區(qū)或合作區(qū)的實現(xiàn)制造了一定邊界剛性障礙。從兩種區(qū)域的內(nèi)容來看，在同一經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)既包含水平層級相同的行政區(qū)，又包含垂直層級不同的行政區(qū)，因此不同層級的行政區(qū)域如何實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的共同發(fā)展成為區(qū)域合作的關鍵。“行政區(qū)經(jīng)濟”問題的本質(zhì)在于經(jīng)濟區(qū)邊界與行政區(qū)邊界的沖突、經(jīng)濟中心與行政中心的沖突、橫向經(jīng)濟網(wǎng)絡系統(tǒng)與縱向行政等級系統(tǒng)的沖突。

（二）邊界沖突的“交易成本”解釋

自從科斯（1937）提出“交易成本”概念以來，其被廣泛用于公司治理與制度經(jīng)濟學分析模型之中，成為治理理論的基石，其解釋力不斷得到印證。然而，“交易成本”概念的經(jīng)濟學出身，又掩蓋其進入其他領域的功能。正如科斯和威廉姆斯曾用市場與企業(yè)“內(nèi)外部交易成本”的兩難抉擇來解釋企業(yè)的最佳邊界，這一模型的本質(zhì)并非只適用于由經(jīng)濟人組成的企業(yè)組織，該模型更說明了在理性選擇中的環(huán)境因素影響，其中的行為主體是基于理性的選擇，并非基于經(jīng)濟收益的目標選擇。公共選擇理論的貢獻在于其發(fā)現(xiàn)了經(jīng)濟學中的標準選擇模型對于公共部門的適用性，布坎南、塔洛克等人解釋了政府中理性人的目標函數(shù)及其結(jié)構(gòu)，并以此提出了政治市場模型，把交易成本分析推廣到政治交換中的道格拉斯·諾斯（Douglass North）在1990年發(fā)表的《政治交易成本理論》一文，則被認為是交易成本政治學誕生的標志。1996年，阿維納什·迪克西特（Avinash Dixit）首先提出了交易成本政治學的概念可以看出，如同“交易”存在的廣泛性，在經(jīng)濟與政治領域中，“交易成本”也是廣泛存在的。經(jīng)濟領域中交易成本決定了一個經(jīng)濟的最佳結(jié)構(gòu)，而在政治領域中“交易”的概念已經(jīng)被拓展為“行動過程”，其“交易成本”也決定了政治結(jié)構(gòu)，比如國家的形式、決策的機制等等。

對于地方政府體制而言，行政區(qū)邊界劃定，在這一視角下，可以被看作是制度穩(wěn)定性的體現(xiàn)，通過公認的行政區(qū)邊界劃分，地方政府能夠較為有效地通過政治與行政手段配置區(qū)域內(nèi)各種要素，同時也成為地方政府制定區(qū)域發(fā)展政策的激勵機制，起到降低區(qū)域內(nèi)交易成本的剛性約束。另一方面，對于由行政區(qū)邊界劃分的行政區(qū)域之間，邊界成為一種府際關系的“長期契約”，這種契約具有隱性，成為各地方政府理解區(qū)域發(fā)展目標的可置信承諾。進而，經(jīng)過時間推移與觀念固化，這種契約同時形成了依賴性，區(qū)域發(fā)展的邊界約束會沿著這條路徑一直穩(wěn)定進行下去，直到有新的主體發(fā)現(xiàn)交易成本降低的機會。

本文認為，邊界界定的沖突來自于內(nèi)生交易成本和外生交易成本的產(chǎn)生：內(nèi)生交易成本是縱向行政區(qū)政府關系中的委托代理問題帶來的激勵不相容產(chǎn)生的成本，外生交易成本則是橫向政府關系中集體行動問題產(chǎn)生的區(qū)域協(xié)調(diào)失靈帶來的成本（見表1）。

行政區(qū)域是行使公共權力和提供公共服務的地理邊界，在這種結(jié)構(gòu)中，政治系統(tǒng)追求的是“政治交易成本的最小化”，政治交易成本來自上下級政府之間的委托代理關系。而區(qū)域經(jīng)濟中的“區(qū)域”則是資源流動與市場交易的空間結(jié)構(gòu)，是參與經(jīng)濟活動主體以最低的經(jīng)濟交易成本配置資源的活動范圍。

委托代理帶來的內(nèi)生交易成本是我國行政體制設計的內(nèi)容，本文重點研究的是影響行政區(qū)域?qū)崿F(xiàn)區(qū)域合作的外生交易成本問題。公共部門如果以經(jīng)濟區(qū)域的形式聯(lián)合供給公共物品，也就是采取集體行動的范式，可以降低技術因素產(chǎn)生的固定成本，從而降低平均成本，但是此時因為行政區(qū)域的邊界限制會產(chǎn)生新的外生交易成本。如果能夠?qū)崿F(xiàn)行政區(qū)之間的區(qū)域合作，以合作區(qū)的形式供給公共物品，則原有行政區(qū)域下的外生交易成本被內(nèi)生化。因此，行政合作區(qū)與經(jīng)濟合作區(qū)的統(tǒng)一有利于地方政府降低外生交易成本。要實現(xiàn)這種統(tǒng)一，需要對交易成本的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，利用政治協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)制度變遷，從而使行政區(qū)的合作發(fā)展收益大于原有單個行政區(qū)的發(fā)展收益，而經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展也會在行政區(qū)合作中得到更好的提升。

四、行政區(qū)域合作的制度及交易成本結(jié)構(gòu)

（一）行政區(qū)合作：制度性集體行動

Coase在《社會成本問題》中得到這樣的結(jié)論：如果市場交易成本為零，不管權利初始安排如何，市場機制會自動使資源配置達到帕累托最優(yōu)?！?7〕Feiock成功地將科斯定理應用到區(qū)域合作中，他認為各地方政府可以通過談判協(xié)議來獲得規(guī)模經(jīng)濟和政策溢出效應。Feiock指出行政區(qū)域的合作可以視為地方政府機構(gòu)之間廣義的集體行動，定義為制度性集體行動?！?8〕

一旦合作收益高于協(xié)商、監(jiān)督等帶來的交易成本，制度性集體行動就會發(fā)生。制度性集體行動的優(yōu)勢在于不需要上級政府或一個統(tǒng)一的政府部門協(xié)調(diào)各行動者之間的合作行為，潛在的行動者可以自行評估合作的成本收益水平。而聯(lián)合收益及對收益分配規(guī)則的認同是促成這種集體行動的關鍵。集體行動是參與者之間通過相互協(xié)商議價實現(xiàn)的，因此行政區(qū)合作是一種帕累托改進。

沿著Coase的交易成本邏輯，當?shù)胤秸g交易成本足夠低時，集體行動可以自行調(diào)整公共物品配置，也即是說沒有必要對不同地區(qū)決策行為的外溢效應進行干預。區(qū)域合作格局形成以后，同一區(qū)域內(nèi)某一地區(qū)的決策對另一地區(qū)造成影響或?qū)ζ涫┘恿顺杀荆伎梢酝ㄟ^與被作用地區(qū)之間的協(xié)商談判解決問題。

（二）交易成本結(jié)構(gòu)分析

從上文分析可知，交易成本是影響集體行動的關鍵，區(qū)域合作的實現(xiàn)需要最小化交易成本。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)劃分來看，這些交易成本主要包含信息（Information）成本、談判（Negotiation）成本、實施（Enforcement）成本，以及代理（Agency）成本（見表2）。

1.信息成本。信息是實現(xiàn)集體行動的關鍵，為了實現(xiàn)區(qū)域合作，各行政區(qū)需要發(fā)現(xiàn)具有共同利益的潛在合作者，并能夠清晰判斷誰是最合適的合作者，以試錯法尋找合作者或通過上級政府的行政命令實現(xiàn)合作的方式是不經(jīng)濟的。信息成本問題包括信息不完全和信息不對稱：信息不完全影響潛在集體行動者對合作利益的認識，因為對共同利益的評估需要耗費大量成本。信息不對稱則會影響各主體之間的相互信任及合作動機，大量來自不同地理位置的區(qū)域具有不同的經(jīng)濟、政治、人口構(gòu)成特征，相互之間的空間離散阻礙了信任關系的建立，各自合作動機的偏差也阻礙了集體行動的可能。

2.談判成本。即使地方官員擁有了充足的信息，為了分配成本或利益要達成公平協(xié)議仍然需要付出成本。談判中利益的合理分配將會受政府之間的經(jīng)濟條件不對稱和政治地位強弱的影響?！?9〕在我國，這樣的事情會發(fā)生在行政級別不相同的地區(qū)，如有些省會城市與同省其他經(jīng)濟政治地位較低的城市之間進行合作談判，甚至副省級城市與周邊縣市之間的談判，都會表現(xiàn)出優(yōu)勢。在此基礎上，包括擬合作各方就協(xié)議所涉及的內(nèi)容、達成的目標以及各自的分工、約束機制的建立等，進行反復的磋商討論所耗費的時間、物質(zhì)及機會成本。

3.執(zhí)行成本。集體行動的執(zhí)行必定會有成本，除非合作各方做出可置信的承諾，但這幾乎是不可能的。一方面由于合同的不完全性，參與合作的行政區(qū)可能會因為外界環(huán)境變化帶來的合作協(xié)議價值改變而產(chǎn)生違約行為，從而導致集體行動的執(zhí)行風險?！?0〕如當合作的不同行政區(qū)進入了不同的發(fā)展階段，原有的利益分配格局可能會影響各自對合作收益的評價，那么一些合作者將有動機打破合作框架，改革合作內(nèi)容。另一方面，合作框架的執(zhí)行有許多不可預見性，當其實施成本偏離預期實現(xiàn)合作成果的最低成本時，這些額外的成本也是構(gòu)成執(zhí)行成本的重要內(nèi)容。

4.代理成本。作為代表地方利益的談判代理人，在實現(xiàn)區(qū)域合作中，會產(chǎn)生機會主義和道德風險的代理問題。代理問題不僅會影響達成協(xié)議的成本也會影響地方政府協(xié)議間的合作履行效果。參與談判合作協(xié)議的政府官員就是代理人，當政府代理人在地方政府合作協(xié)議的談判過程中所持有的認識與他們所代表的公民以及上級政府的委托出現(xiàn)偏差時，代理成本將會上升?！?1〕而代理成本的大小與政府組織的結(jié)構(gòu)、行政權力和政治激勵機制相關，因為這些制度安排產(chǎn)生的不確定性會對地方政府官員產(chǎn)生影響。

五、促進區(qū)域合作的協(xié)調(diào)機制

交易成本在區(qū)域合作中存在的廣泛性，既解釋了區(qū)域合作的障礙，也提供了改善區(qū)域合作的途徑，即通過政治協(xié)調(diào)改變交易成本結(jié)構(gòu)，進而改善合作困境，為區(qū)域合作的實現(xiàn)構(gòu)建良好的環(huán)境。所謂政治協(xié)調(diào)，是中央及地方政府從自身理性出發(fā)，通過構(gòu)建政府主體間的正式與非正式合作契約及其激勵機制，改變其合作意愿，形成集體行動，優(yōu)化合作模式，形成最優(yōu)合作結(jié)構(gòu)，降低合作交易成本，實現(xiàn)帕累托改進的一系列制度安排。

（一）政治協(xié)調(diào)的基本思路

政治協(xié)調(diào)的目標是通過調(diào)整交易成本及其結(jié)構(gòu)，構(gòu)建合作關系，淡化行政區(qū)邊界在合作中的作用，實現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)行為主體的目標一致。一方面，上級政府需要減少管轄區(qū)各行政區(qū)政府之間的合作壁壘，或通過創(chuàng)造合作的政策平臺降低由于信息和談判造成的交易成本。另一方面，參與合作的地方政府要在進行合作項目上建立有效可行的監(jiān)督激勵約束機制，明確政府合作治理的主體、客體及其相應的職能、規(guī)則等，減少由于執(zhí)行和代理產(chǎn)生的交易成本。

政治協(xié)調(diào)可以視為一種在復雜的環(huán)境下降低交易成本的機制。政治協(xié)調(diào)既不能單純采用市場手段，因為在此情境下沒有價格機制；也不能完全依賴行政手段，因為不同地方政府之間不存在上下級之間的關系，即使是作為上級地方政府使用“拉郎配”的強制行政手段，也會受到區(qū)域類型、競爭狀況等因素的影響。因而需要來自不同層次、不同領域和不同部門的利益相關者的參與才能構(gòu)建一個合理的協(xié)調(diào)機制，這種協(xié)調(diào)機制被Provan & Keins視為網(wǎng)絡治理（Network Governance）〔22〕。網(wǎng)絡既是一種結(jié)構(gòu)，也是一種治理機制。這種結(jié)構(gòu)中引入了各類利益相關者，從而實現(xiàn)知識和信息共享，降低交易成本。同時網(wǎng)絡也是兼具了市場和行政兩種調(diào)控手段的綜合協(xié)調(diào)機制，可以實現(xiàn)合作區(qū)域的政治協(xié)調(diào)。

（二）政治協(xié)調(diào)機制

本文強調(diào)政治協(xié)調(diào)降低交易成本，促進區(qū)域合作的目標。政治協(xié)調(diào)機制的核心在于改變交易成本結(jié)構(gòu)，F(xiàn)eiock提出的合作交易成本的結(jié)構(gòu)揭示了整個合作過程將產(chǎn)生的合作成本，包括出現(xiàn)在合作行動前的信息成本、合作行動中的談判成本、合作執(zhí)行中的執(zhí)行成本與合作績效實現(xiàn)中的監(jiān)督成本。區(qū)域合作的交易成本結(jié)構(gòu)決定于制度安排與制度工具的設計，包括信息共享、平臺建設、政策網(wǎng)絡以及激勵機制。

這里，以“9+2”經(jīng)濟合作區(qū)為例，分析政治協(xié)調(diào)機制對交易成本的作用。①2003年以來，由廣東省倡導并得到福建、江西、湖南、廣西、海南、四川、貴州、云南等八?。▍^(qū)）政府和香港、澳門特別行政區(qū)政府積極響應和大力推動的泛珠三角區(qū)域合作（即“9+2”）已舉行過七屆合作論壇暨經(jīng)貿(mào)洽談會。在中央及各地方政府的支持下，經(jīng)過“9+2”政府的共同努力，泛珠三角區(qū)域合作初顯成效，整體上呈穩(wěn)步推進的態(tài)勢，并得到了廣泛贊同。

“9+2”通過政治協(xié)調(diào)機制，以不同協(xié)調(diào)手段調(diào)節(jié)交易成本結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)交易成本較低的目標。其協(xié)調(diào)框架可以通過圖1給出，具體而言，各交易成本類型的控制是通過不同的政治協(xié)調(diào)手段來實現(xiàn)的：

（1）信息共享：信息成本是信息不對稱和信息不完全帶來的，“9+2通過構(gòu)建公共信息網(wǎng)絡平臺，如“泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇”與“泛珠三角合作信息網(wǎng)”等對合作領域、合作方式、合作框架及合作協(xié)議等實行全面公開。

（2）平臺建設：平等互利的談判平臺建設是“9+2”降低談判成本的途徑。經(jīng)過七次合作與發(fā)展論壇暨經(jīng)貿(mào)洽談，合作的11省區(qū)市在基礎設施、產(chǎn)業(yè)與投資、商務與貿(mào)易、旅游、農(nóng)業(yè)、勞務、科教文化、信息化建設、環(huán)境保護、衛(wèi)生防疫等領域展開全面合作，并取得了成效。

（3）政策網(wǎng)絡：為實現(xiàn)合作各方的信任及平等從而促進合作的實施，“9+2”每一次論壇都會簽署不同領域的合作協(xié)議及合作綱要。進一步，為保證合作綱要的有效實施，還引入了公眾參與機制。例如近年來，廣東在主要新聞媒體推出70多個專題專欄，刊播4300余篇新聞稿，建立了實施《珠三角規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》）網(wǎng)絡專欄；舉辦68場實施《綱要》群眾論壇，拓展與公眾溝通互動渠道。2011年超過17萬網(wǎng)民實名參與網(wǎng)絡問卷調(diào)查，對各市實施《綱要》工作進行評價評分。

（4）激勵機制：合作績效是各合作參與者最好的激勵機制，近年泛珠三角的九省區(qū)與港澳的總貿(mào)易已占內(nèi)地與港澳總貿(mào)易的70%。通過比較優(yōu)勢下的互利合作，不但各省區(qū)取得了合作績效，對國家發(fā)展戰(zhàn)略的貢獻也十分突出。“9+2”既有東中西地區(qū)、港澳地區(qū)，又有沿海、沿邊和內(nèi)陸省份，既有經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，又有欠發(fā)達的革命老區(qū)、貧困地區(qū)和民族地區(qū)，涵蓋了我國區(qū)域經(jīng)濟的所有特征，加強這一區(qū)域的合作與發(fā)展，本身就是對國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵的極大豐富。

交易成本的降低有利于經(jīng)濟區(qū)之間的合作，同時合作區(qū)域之間用合作替代競爭，將有利于突破行政區(qū)邊界，改善經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)界定的困境。Skip Krueger & Michael McGuire通過實證研究指出，交易成本和競爭程度較低的情況下，地方政府之間更易進行廣泛的合作，并且合作程度會更強。從“9+2”的例子也可以看出，打破行政邊界，實施大區(qū)域的共同發(fā)展是以低交易成本和合作替代競爭為基礎的。〔23〕

六、結(jié)論

地方政府合作與合作區(qū)建立帶來了區(qū)域行政管理改革的挑戰(zhàn)。與現(xiàn)有關于我國區(qū)域合作的研究范式不同，本文的視角在于揭示交易成本內(nèi)部結(jié)構(gòu)對區(qū)域合作的影響，以及如何通過政治協(xié)調(diào)手段改善交易成本的內(nèi)在邏輯。交易成本可以被分解為信息成本、談判成本、實施成本和代理成本，這種分類強調(diào)了對地方政府間實現(xiàn)合作的影響。Feiock將其界定為制度性集體行動的交易成本。Feiock的研究重點是對交易成本與ICA的理論關系的構(gòu)建，我們的研究則是探討我國實踐如何突破這些交易成本實現(xiàn)實質(zhì)性的區(qū)域合作。

區(qū)域政治協(xié)調(diào)的重點在于降低區(qū)域合作的障礙，“9+2”的實踐證明信息共享、平臺建設、政策網(wǎng)絡以及激勵機制是實現(xiàn)降低交易成本的有效途徑。細化交易成本結(jié)構(gòu)，通過政治協(xié)調(diào)手段弱化競爭強化合作，模糊行政區(qū)邊界，內(nèi)生合作區(qū)，達到突破行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)邊界界定困境的目的，是文章的基本思路。本文的研究只是一種理論探索，“9+2”的實踐可以成為未來我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一條可行路徑，而交易成本與競爭合作之間的理論關系可以為區(qū)域合作研究提供新的視角。

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（責任編輯：何 頻）

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（責任編輯：何 頻）