監(jiān)督權(quán)的雙重屬性與重構(gòu)

摘要：中國(guó)憲法第41條確立了一項(xiàng)獨(dú)特的憲法權(quán)利：監(jiān)督權(quán)。但是，監(jiān)督權(quán)在立憲主義語(yǔ)境中面臨一系列解釋困境。這是因?yàn)樗哂须p重屬性：一方面是公民權(quán)利，另一方面是人民主權(quán)。由于人民主權(quán)與公民權(quán)利之間的分歧，監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵具有內(nèi)在張力。為了消除這種張力，厘清監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵，就要引入?yún)f(xié)商民主的基本理念，重構(gòu)監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性根基。協(xié)商民主模式與西方協(xié)商民主模式有著本質(zhì)區(qū)別。它立足于中國(guó)憲法所確立的主權(quán)運(yùn)用原則與實(shí)踐之中，以堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度為前提，另一方面，協(xié)商決策模式需要較高條件才能實(shí)現(xiàn)。對(duì)于這種還在成長(zhǎng)、發(fā)展的決策模式，我們需要為其鋪設(shè)更多的制度性管道，這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)“民主基礎(chǔ)上的集中”和“集中指導(dǎo)下的民主”。

關(guān)鍵詞：中國(guó)憲法第41條；監(jiān)督權(quán)；協(xié)商民主

D921

引言

中國(guó)憲法第41條是一個(gè)非常獨(dú)特的憲法條款，它不僅規(guī)定了申訴、控告、檢舉與國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)等“權(quán)利救濟(jì)權(quán)”[1]405，還規(guī)定了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出“批評(píng)和建議”的權(quán)利。但是，從比較法的角度看，世界上絕大多數(shù)國(guó)家的憲法都僅僅規(guī)定了言論自由或表達(dá)自由，鮮有直接規(guī)定“批評(píng)和建議”權(quán)利的。而作為國(guó)家根本大法，憲法語(yǔ)言要求高度凝練，不容許有累贅和冗余，于是，一個(gè)令人困惑不已的憲法學(xué)問(wèn)題便產(chǎn)生了：

中國(guó)憲法第35條已經(jīng)規(guī)定了公民的言論自由，為什么憲法第41條還要特別規(guī)定“批評(píng)和建議”的權(quán)利？

我國(guó)憲法學(xué)界的通說(shuō)認(rèn)為，憲法第41條確立了一個(gè)世界上其他立憲國(guó)家都沒(méi)有的憲法權(quán)利——監(jiān)督權(quán)。[2]414因此，上述問(wèn)題可以轉(zhuǎn)化為另一個(gè)問(wèn)題：言論自由與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系為何？而解答這一問(wèn)題的關(guān)鍵，在于厘清監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵。但是，長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界關(guān)于“監(jiān)督權(quán)”一直聚訟紛紜。在筆者看來(lái)，此種分歧局面不僅緣于憲法第41條在語(yǔ)言上的模糊性，更在于中國(guó)憲法本身的獨(dú)特性：作為一部社會(huì)主義憲法，中國(guó)憲法背后潛藏的思想不僅是立憲主義，還是人民主義或曰政治主義。而監(jiān)督權(quán)不僅是一項(xiàng)立憲主義強(qiáng)調(diào)的憲法權(quán)利，還非常鮮明地體現(xiàn)了人民主義“主權(quán)在民”的精神。這種獨(dú)特的品性提醒我們，只有將監(jiān)督權(quán)置于不同的憲法語(yǔ)境和理論視野下，才能完整地把握它的內(nèi)涵。下面，我們就先從立憲主義的語(yǔ)境出發(fā)，嘗試解答上述問(wèn)題。

一、從“監(jiān)督權(quán)”的解釋困境談起

事實(shí)上，很多學(xué)者都曾在立憲主義語(yǔ)境中論及上述問(wèn)題。立憲主義的分析視角是應(yīng)然與規(guī)范的，即潛在地把憲法看作是一部法律（law），并試圖建立起以“權(quán)利論”為核心的憲法解釋體系。[3]71在立憲主義立場(chǎng)的學(xué)者看來(lái)，言論自由條款與監(jiān)督權(quán)條款是“一般規(guī)定與特別規(guī)定”的關(guān)系。也即，我國(guó)憲法在一般性地規(guī)定了言論自由之外，還特別規(guī)定了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出“批評(píng)和建議”的言論自由。[4]146換言之，監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵就是保障公民“批評(píng)和建議”的言論自由。由于憲法權(quán)利的保障范圍與保護(hù)程度存在反比關(guān)系，所以從理論上說(shuō)，我國(guó)憲法對(duì)監(jiān)督權(quán)的保護(hù)程度高于言論自由。[5]按照這種解釋方案，憲法第41條之所以專門規(guī)定批評(píng)權(quán)和建議權(quán)，就是為了更突出地強(qiáng)調(diào)監(jiān)督權(quán)，要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其特別重視和保障。我們用圖（一）來(lái)表示這種解釋方案的內(nèi)在邏輯。

但是，筆者認(rèn)為，上述解釋看似可行，實(shí)際上面臨著一系列困境。具體說(shuō)明如下：

第一、從權(quán)利主體上看，監(jiān)督權(quán)的享有主體存在疑問(wèn)。憲法第41條明文規(guī)定，中國(guó)公民享有批評(píng)權(quán)和建議權(quán)。而按照我國(guó)憲法第33條第一款之規(guī)定，所謂“中國(guó)公民”，就是具有中國(guó)國(guó)籍的自然人。這就意味著，新聞媒體等組織機(jī)構(gòu)不能成為監(jiān)督權(quán)（批評(píng)權(quán)和建議權(quán)）的享有主體。但是，在當(dāng)代中國(guó)輿論監(jiān)督實(shí)踐中，新聞媒體早已成為不可或缺的重要力量，這是一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)。因此上述推論明顯與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相抵觸，會(huì)引起憲法文本與實(shí)踐的巨大背離。然而，如果我們從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，肯定媒體組織是監(jiān)督權(quán)的享有主體，那么又會(huì)與憲法條文的語(yǔ)義相悖。于是，無(wú)論采取哪一個(gè)論斷，論者都會(huì)陷于兩難境地，無(wú)法自圓其說(shuō)。

第二，更重要的是，監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵并非是保障公民“批評(píng)和建議”的言論自由，而是更傾向于強(qiáng)調(diào)“批評(píng)和建議”對(duì)于政府決策的影響。對(duì)此，我們可以從憲法文本和實(shí)踐兩個(gè)方面予以說(shuō)明：（1）現(xiàn)行憲法第27條第二款規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督?！睆恼Z(yǔ)言邏輯和價(jià)值關(guān)聯(lián)上看，它正好與憲法第41條組成了一個(gè)“表達(dá)——接受”的規(guī)范互動(dòng)結(jié)構(gòu)，從而確立了國(guó)家必須聽(tīng)取人民意見(jiàn)、接受人民監(jiān)督的政治原則；（2）當(dāng)代中國(guó)“輿論監(jiān)督”的基本內(nèi)涵是：公眾通過(guò)言論表達(dá)，引起國(guó)家對(duì)某一公共事務(wù)的關(guān)注與回應(yīng)，以追求一定的政策效果。[6]也就是說(shuō)，輿論監(jiān)督的真正含義是公眾輿論對(duì)政府決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，而不僅僅是實(shí)現(xiàn)公民的言論自由。從這兩個(gè)方面來(lái)看，監(jiān)督權(quán)并不能等同于“批評(píng)和建議”之言論自由，它的規(guī)范內(nèi)涵要遠(yuǎn)比后者豐富。而在筆者看來(lái)，監(jiān)督權(quán)的獨(dú)特內(nèi)涵根源于它的言論類型——“批評(píng)和建議”。質(zhì)言之，按照語(yǔ)用學(xué)的看法，言論可以分為兩種類型：一種是作為思想交流之媒介，另一種是作為行動(dòng)之工具。言論自由的保障范圍只能涵蓋前者；[7]但是，“批評(píng)和建議”顯然更接近于后者，更像是以言行事的工具。用哈貝馬斯的話來(lái)說(shuō)，言論自由的規(guī)范內(nèi)涵是語(yǔ)義層面上的；而監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵則是語(yǔ)用層面上的。二者并不在同一個(gè)話語(yǔ)層面上，自然并非邏輯上的類屬關(guān)系。

第三、不僅如此，監(jiān)督權(quán)的實(shí)施方式也不同于言論自由。在立憲主義看來(lái)，言論自由作為一項(xiàng)憲法權(quán)利，它的實(shí)施主要是通過(guò)司法力量來(lái)進(jìn)行，例如法院體系的憲法規(guī)范解釋和審查。然而，由于監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵不僅僅是保障“批評(píng)和建議”之言論自由，還是一種針對(duì)政府決策的影響力，所以無(wú)論是邏輯上還是實(shí)踐上，監(jiān)督權(quán)都不可能完全通過(guò)司法力量來(lái)實(shí)施。更具體地說(shuō)，司法力量只能實(shí)現(xiàn)“批評(píng)和建議”之言論自由，但絕不可能決定“批評(píng)和建議”對(duì)政府決策的影響，后者主要是依賴有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)特別是上級(jí)機(jī)關(guān)的政治決斷。

由此可見(jiàn)，在立憲主義語(yǔ)境中，監(jiān)督權(quán)至少面臨著三重解釋困境。并且這些困境都深深地植根于立憲主義的基本立場(chǎng)——“權(quán)利論”之中，難以消解。也就是說(shuō)，只要我們將監(jiān)督權(quán)看作是一種憲法權(quán)利，上述解釋困境就不可避免。而憲法的神圣地位意味著，它們又不可簡(jiǎn)單地歸結(jié)為立法技術(shù)上的操作失誤，否則憲法規(guī)范的正當(dāng)性（legitimacy）基礎(chǔ)就會(huì)動(dòng)搖。因此，面對(duì)上述解釋困境，我們只能平移觀察視角，訴諸政治主義憲法學(xué)的理論邏輯。下面，我們就從政治憲法學(xué)的語(yǔ)境和立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在屬性進(jìn)行解讀。

二、憲法第41條的雙重屬性

在政治憲法學(xué)的語(yǔ)境中，憲法不是別的，正是關(guān)于主權(quán)的規(guī)則體系。[8]根據(jù)我國(guó)憲法第2條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，中國(guó)憲法宣明了人民主權(quán)的基本原則。但是，社會(huì)主義憲法的一個(gè)根本特征就是給人民主權(quán)賦予了階級(jí)內(nèi)涵。在馬克思主義看來(lái)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)作為現(xiàn)代大工業(yè)的產(chǎn)物，代表了最先進(jìn)的生產(chǎn)力，體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展規(guī)律?；谶@樣的歷史定位，中國(guó)憲法第1條第1款確認(rèn)了工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)者地位和農(nóng)民階級(jí)的同盟者地位。有學(xué)者據(jù)此指出，由于工人階級(jí)和農(nóng)民階級(jí)代表了中國(guó)人民中的絕大多數(shù)，再加上小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)等其他社會(huì)階層，它們之間的協(xié)商合作本身就足以形成“人民主權(quán)”。[9]所以，人民主權(quán)在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)有兩個(gè)基本制度：一是人民代表大會(huì)制，體現(xiàn)了法律意義上的國(guó)家主權(quán)；二是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度，體現(xiàn)了政治意義上的國(guó)家主權(quán)。[10]162在政治憲法學(xué)看來(lái)，這種雙重主權(quán)制在中國(guó)政治生活中發(fā)揮著實(shí)際作用，事實(shí)上起到了建構(gòu)政治秩序的效果。而政治憲法學(xué)的主要任務(wù)，就是要走入國(guó)家主權(quán)運(yùn)行的真實(shí)場(chǎng)景，去發(fā)現(xiàn)、挖掘和刻畫那些盡管在憲法文本中不可見(jiàn)、但卻時(shí)刻在場(chǎng)的主權(quán)運(yùn)用邏輯與規(guī)則。

按照政治憲法學(xué)的“發(fā)現(xiàn)論”，這種雙重主權(quán)制在中國(guó)憲法文本和國(guó)家治理實(shí)踐中的主要體現(xiàn)如下：

首先，中國(guó)憲法確立了人民主權(quán)的雙重代表組織。一方面，我國(guó)憲法第2條和第3條規(guī)定，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，通過(guò)民主選舉方式產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；另一方面，憲法序言指出，中國(guó)共產(chǎn)黨作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)，集中體現(xiàn)了政治上的先進(jìn)性，代表了廣大人民群眾的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)地位就建立在其政治代表理論體系的基礎(chǔ)上。[10]147由此，中國(guó)憲法確認(rèn)了人民主權(quán)的雙重代表組織：一是作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，其執(zhí)政合法性建基于民主選舉原則和法律程序之上；一是作為國(guó)家根本領(lǐng)導(dǎo)力量的共產(chǎn)黨，其執(zhí)政合法性源自其無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)之歷史定位，其政治地位也要高于前者。

其次，基于人民主權(quán)的雙重代表制，中國(guó)具有黨政雙重權(quán)威并存的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，二者的權(quán)威類型和運(yùn)行邏輯也不相同。用韋伯（Max Weber）的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，建基于人民代表大會(huì)制上的國(guó)家機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)等）是法理型權(quán)威的典型體現(xiàn)。從憲法第一章“總綱”和第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)該具有分工明確的層級(jí)結(jié)構(gòu)，按照正式的規(guī)章制度運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)工作人員的職業(yè)化水平。這些制度安排的內(nèi)在邏輯指向工具理性，使得國(guó)家機(jī)關(guān)很大程度上具備了韋伯意義上的官僚體制（bureaucracy，又譯為科層體制）特征。相比之下，從憲法序言對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史使命、政治理念與階級(jí)定位的宣示來(lái)看，作為政治主權(quán)者代表的執(zhí)政黨則是“奇里斯瑪權(quán)威”（Christmas authority）的組織化體現(xiàn)。奇理斯瑪權(quán)威建筑在領(lǐng)導(dǎo)者的超凡稟賦與民眾擁戴追隨之上，強(qiáng)調(diào)超越常規(guī)、超越世俗規(guī)范。所以，黨可以因應(yīng)形勢(shì)而（暫時(shí)）打斷官僚體制的常規(guī)過(guò)程，代之以政治動(dòng)員或指令，集中力量來(lái)完成某一特定任務(wù)。[11]因此，中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯實(shí)際上建立在奇理斯瑪權(quán)威與法理權(quán)威的雙重基礎(chǔ)上，并且更多地是以執(zhí)政黨的奇里斯瑪權(quán)威為實(shí)，以官僚體制的法理權(quán)威為表。

再次，用政治憲法學(xué)的語(yǔ)言來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理的雙重邏輯就是“日常政治”與“非常政治”的相互交替狀態(tài)。[12]40在日常政治中，國(guó)家治理主要建立在官僚體制的常規(guī)過(guò)程之上，但是，由于中國(guó)官僚體制具有“向上負(fù)責(zé)制”和非正式關(guān)系盛行等特點(diǎn)，其運(yùn)行成本容易隨著自身規(guī)模擴(kuò)大和職能轉(zhuǎn)變而不斷增加，時(shí)常導(dǎo)致國(guó)家治理的常規(guī)機(jī)制失靈，引起地方性封閉和利益割據(jù)現(xiàn)象。[13]因此，執(zhí)政黨經(jīng)常會(huì)運(yùn)用主權(quán)權(quán)威，有針對(duì)性地采取各種非常規(guī)的治理行動(dòng)，例如開(kāi)展各類整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、支持新聞媒體的“輿論監(jiān)督”，等等，從而開(kāi)啟非常政治時(shí)刻。而如前文所述，奇理斯瑪權(quán)威是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)者顯示超凡稟賦與民眾認(rèn)可響應(yīng)的互動(dòng)過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此非常規(guī)治理行動(dòng)具有兩個(gè)基本特征：一是在具體運(yùn)作上主要依賴上級(jí)部門的決斷，而非常規(guī)的制度和程序；二是強(qiáng)調(diào)直接面向民眾，重申領(lǐng)導(dǎo)者與民眾血肉相連的密切關(guān)系，以超越官僚體制的等級(jí)制度。例如，在許多輿論監(jiān)督個(gè)案中，國(guó)家就直接對(duì)公眾意見(jiàn)或媒體報(bào)道做出了回應(yīng)，并通過(guò)暫停官僚體制常規(guī)過(guò)程（例如紀(jì)委介入），或加速其運(yùn)行（如責(zé)令有關(guān)職能部門介入）等非常規(guī)方式，打擊、約束某些地方政府或官員的自利行為。

綜上所述，如果將憲法第41條規(guī)定的“監(jiān)督權(quán)”放置于政治憲法學(xué)的視野之中，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它其實(shí)是一種非常規(guī)的國(guó)家治理邏輯在憲法文本上的體現(xiàn)。從監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵來(lái)看，公民意見(jiàn)（批評(píng)和建議）對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)都具有影響力，但這種影響力并非訴諸官僚體制的常規(guī)過(guò)程，也不是來(lái)自于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的自覺(jué)意識(shí)，而是通過(guò)執(zhí)政黨的政治決斷實(shí)現(xiàn)的。因此，監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵實(shí)際上有兩層：（1）公民享有“批評(píng)和建議”的言論自由；（2）執(zhí)政黨作為主權(quán)者的代表機(jī)構(gòu)，擁有對(duì)公民意見(jiàn)即“批評(píng)和建議”的決斷權(quán)力。它的邏輯結(jié)構(gòu)可以表示為：公民意見(jiàn)——政治決斷。而只要其付諸實(shí)現(xiàn)，就意味著主權(quán)權(quán)威直接出場(chǎng)。可見(jiàn)，監(jiān)督權(quán)不僅是個(gè)體公民的憲法權(quán)利，還是主權(quán)意志的彰顯。換言之，它具有人權(quán)與人民主權(quán)的雙重屬性——這正是其在立憲主義語(yǔ)境中陷入困境的深層原因！而在“雙重屬性”的視角下，那些解釋困境便一一消解了。具言之，“批評(píng)和建議”之言論自由只是監(jiān)督權(quán)的第一層內(nèi)涵，自然不能等同于監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵；監(jiān)督權(quán)的實(shí)施方式是政治決斷，這也不同于言論自由的規(guī)范實(shí)施；而新聞媒體則可以看作是人民主權(quán)運(yùn)用的必要工具，而不是權(quán)利主體，這樣的定位也就避免了憲法文本與實(shí)踐之間的背離。

根據(jù)上面的解讀，我們用圖（二）來(lái)表示政治憲法學(xué)語(yǔ)境中的憲法第41條含義：

三、監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵：內(nèi)在張力與正當(dāng)性重構(gòu)

通過(guò)對(duì)憲法第41條的文本分析和邏輯追究，我們發(fā)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)具有雙重屬性，或者說(shuō)，人權(quán)與人民主權(quán)共處于憲法第41條之中。但是，上述論斷必然會(huì)引出一個(gè)憲法學(xué)上的難題，即怎樣解決公民意見(jiàn)形成與主權(quán)意志形成之間的分歧。具體來(lái)說(shuō)，基于人權(quán)保障原則，只要沒(méi)有逾越法律邊界，公民就可以自由表達(dá)，所以公民意見(jiàn)總是異質(zhì)而分散的，隨時(shí)處于流變之中，甚至可能出現(xiàn)錯(cuò)誤；[14]然而，基于人民主權(quán)原則，政治決斷（主權(quán)意志形成）必須著眼于人民的普遍利益和根本利益，不允許有錯(cuò)。從此來(lái)看，監(jiān)督權(quán)的兩層內(nèi)涵就隱藏著張力，無(wú)法滿足憲法規(guī)范的安定性要求。這就意味著，我們還必須找到一種能夠解決上述憲法學(xué)難題的理論方案，消除監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵的內(nèi)在張力。而歸根結(jié)底，上述難題源于人權(quán)與人民主權(quán)之間的分歧。因此在討論具體的理論方案之前，我們需要先簡(jiǎn)略地看一下人權(quán)與人權(quán)主權(quán)存在分歧的根源。

（一）監(jiān)督權(quán)的雙重屬性：人權(quán)VS人民主權(quán)

追根溯源，人權(quán)與人民主權(quán)之間的分歧源于兩種對(duì)立的政治傳統(tǒng)：自由主義和共和主義。概言之，洛克等古典自由主義者認(rèn)為，生命、財(cái)產(chǎn)與自由等基本人權(quán)是先驗(yàn)的，國(guó)家權(quán)力只不過(guò)是人們與之訂立契約，用來(lái)保護(hù)個(gè)人權(quán)利的機(jī)構(gòu)；與之形成鮮明對(duì)比，人民主權(quán)理論的奠基人盧梭假設(shè)，全體公民共同訂立契約而產(chǎn)生了一個(gè)政治共同體，即主權(quán)者，政府就是主權(quán)者的代理人。為了保證主權(quán)者的至高無(wú)上權(quán)威，每個(gè)公民都必須把自己的全部權(quán)利無(wú)保留地交付出去。這樣一來(lái)，每個(gè)人都成了主權(quán)者的臣民，但也都成了主權(quán)者的一分子，因?yàn)槿藗冏罱K服從的只是他自己。因此，作為主權(quán)者的人民并不是多數(shù)個(gè)人的聚合，而是以某種行為結(jié)合起來(lái)的“一個(gè)道德與集體的共同體”，并且以這同一個(gè)行為“獲得了它的統(tǒng)一性、它的公共大我、它的生命和意志”。[15]21由此可見(jiàn)，人民作為主權(quán)者是一個(gè)擬制的公共人格，它與個(gè)體公民一樣具有自主意志。但在盧梭那里，統(tǒng)一的人民意志的虛構(gòu)，只能以隱藏或壓制個(gè)別意志的異質(zhì)性為代價(jià)才能實(shí)現(xiàn)。于是，人民主權(quán)與人權(quán)就難免存在著分歧。哈貝馬斯深入剖析了這種分歧產(chǎn)生的思想根源。他指出，人民主權(quán)和人權(quán)都根源于近代哲學(xué)的主體性原則，它們的核心內(nèi)涵都是“自主性”（autonomy）概念，并且都把自主之能力歸諸于某一個(gè)主體（人民或者個(gè)人）來(lái)進(jìn)行。具言之，人民主權(quán)是一個(gè)倫理共同體的自主意識(shí)之體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)公共自主；人權(quán)則如康德所言，是普遍化的人類理性和個(gè)人道德自我立法的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)私人自主。顯然，在這種以單個(gè)主體為中心的哲學(xué)信念中，無(wú)論是人民主權(quán)還是人權(quán)，“都缺少一個(gè)意見(jiàn)形成和意志形成過(guò)程的合法化力量”[16]127，它們之間的分歧也就是不可避免的。

回到中國(guó)憲法語(yǔ)境。如前文所述，中國(guó)憲法在人民主權(quán)的建構(gòu)上有別于社會(huì)契約論，主要是立基于兩個(gè)方面，一是“選舉——代表”的民主程序與法律秩序；二是以無(wú)產(chǎn)階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)力量的多階級(jí)聯(lián)合。前者以權(quán)利主體為核心，是官僚體制和日常政治生活的基礎(chǔ)；后者產(chǎn)生了政治主權(quán)，并在非常政治時(shí)刻顯現(xiàn)。因此，正如有學(xué)者所言，作為主權(quán)者的“中國(guó)人民”一身分飾兩角：一個(gè)人民注重人權(quán)保障與權(quán)力控制；一個(gè)人民強(qiáng)調(diào)“普遍與共同意志”的實(shí)現(xiàn)，追求公意。[17]在日常政治生活中，前一個(gè)人民通過(guò)官僚體制的有效運(yùn)行而在場(chǎng)，后一個(gè)人民隱身于憲法背后；但在監(jiān)督權(quán)行使過(guò)程中，官僚體制的常規(guī)機(jī)制被懸置，政治主權(quán)權(quán)威直接出場(chǎng)。這樣一來(lái)，人民主權(quán)的雙重角色就會(huì)同時(shí)在場(chǎng)，二者必然產(chǎn)生邏輯上而非現(xiàn)實(shí)上的緊張關(guān)系。由此可見(jiàn)，哈貝馬斯所說(shuō)的人民主權(quán)與人權(quán)，或曰公共自主與私人自主之間的張力在監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵中仍然可能存在。

（二）重構(gòu)監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性根基

那么，如何消解這種張力呢·哈貝馬斯在這方面做出了重要的理論貢獻(xiàn)。他提出，要打通人民主權(quán)與人權(quán)之間的內(nèi)在聯(lián)系，就必須從主體間性的視野出發(fā)，以協(xié)商民主（Deliberative Democracy）理念來(lái)重構(gòu)它們的正當(dāng)性根基?！叭嗣裰鳈?quán)與人權(quán)之間的內(nèi)在聯(lián)系，存在于一種運(yùn)用政治自主的方式之中，這種方式并不是普遍法規(guī)的形式所已經(jīng)確保了的，而只有通過(guò)商談性意見(jiàn)形成和意志形成過(guò)程的交往形式才能得到確?！?。[16]127這種運(yùn)用政治自主的方式，就是哈貝馬斯提出來(lái)的協(xié)商民主。它以國(guó)家與市民社會(huì)的相對(duì)分離為前提，主要包括兩個(gè)基本理念：第一，市民社會(huì)中應(yīng)當(dāng)存在著各種開(kāi)放、溝通的公共領(lǐng)域，它們可以不斷生成公共輿論，形成公共議題；第二，國(guó)家決策機(jī)構(gòu)必須認(rèn)真對(duì)待那些在公共輿論中產(chǎn)生、并經(jīng)過(guò)充分商談的議題，對(duì)其進(jìn)行審議，制定決策。由此可見(jiàn)，協(xié)商民主是一種雙軌制的民主理論，其決策模式是一種從公共輿論到正式?jīng)Q策過(guò)程的制度模式。

哈貝馬斯指出：“只有那些可能得到一切潛在的相關(guān)者——只要他們參加合理商談——同意的規(guī)范，才是可以主張有效性的”[16]155，因此從某種意義上看，協(xié)商民主重新奠定了人民主權(quán)的規(guī)范性基礎(chǔ)。但對(duì)于本文的主題而言，它更重要的意義是消解了人權(quán)與人民主權(quán)這兩種規(guī)范正當(dāng)性論證思路之間長(zhǎng)期以來(lái)的爭(zhēng)論。具言之，協(xié)商民主的決策模式一方面是立足于公共領(lǐng)域的公共輿論形成；另一方面是立足于決策機(jī)構(gòu)的意志形成。這樣一來(lái)，人民主權(quán)就不僅僅是公共意志的自主表達(dá)，而成為了一種建基于公共輿論之上的建構(gòu)過(guò)程；后者又以強(qiáng)調(diào)私人自主的人權(quán)保障為前提。于是，人民主權(quán)與人權(quán)的“自主性”，即公共自主和私人自主都在連續(xù)不斷的溝通之流和交往網(wǎng)絡(luò)中得到了充分體現(xiàn)，而雙方之間的內(nèi)在聯(lián)系也就此建立了起來(lái)。用哈貝馬斯的話來(lái)說(shuō)，就是私人自主不在公共自主之上，也不在公共自主之下，而是以公共輿論為中介力量，深入了公共自主的內(nèi)部運(yùn)作過(guò)程。[16]128

協(xié)商民主理論為我們厘清監(jiān)督權(quán)的規(guī)范性內(nèi)涵帶來(lái)了重要啟示。如前文所述，監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵的張力源于其雙重屬性之間的分歧。因此，如果要厘清監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵，我們就應(yīng)當(dāng)引入?yún)f(xié)商民主的基本理念——公共輿論與政治決策之間的相互作用，重構(gòu)監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性根基，讓人權(quán)與人民主權(quán)在“去主體化”的溝通之流中統(tǒng)一起來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，就是一方面強(qiáng)調(diào)受到?jīng)Q策影響的公民以各種交往方式自主溝通、理性協(xié)商，從而建構(gòu)公共領(lǐng)域，產(chǎn)生公共輿論；另一方面，建立起順暢的溝通渠道，讓國(guó)家決策立足于公共輿論的共識(shí)之上。這樣一來(lái)，（作為權(quán)利主體的）公民意見(jiàn)形成與（作為主權(quán)者的）人民意志形成之間的內(nèi)在聯(lián)系便被打通。更進(jìn)一步而言，公共輿論可以起到一種在先的“過(guò)濾”作用，將尚不成熟、不適合決策機(jī)構(gòu)討論的公民意見(jiàn)過(guò)濾掉，只有那些可被普遍化的意見(jiàn)才能被納入到人民主權(quán)的領(lǐng)域。于是，公民個(gè)別意見(jiàn)與人民統(tǒng)一意志之間的分歧便被消解了?？梢?jiàn)，重構(gòu)監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性根基，并不是否定或動(dòng)搖監(jiān)督權(quán)的雙重屬性；而是將人民主權(quán)的運(yùn)作機(jī)制建立在公共輿論的基礎(chǔ)上，從而使其在保障人權(quán)的前提下更為有效地運(yùn)行。

因此，在協(xié)商民主理念的重構(gòu)下，監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵可以概括為：在保障公民“批評(píng)和建議”的權(quán)利（公民意見(jiàn)形成）之前提下，實(shí)現(xiàn)公共輿論與政治決策（人民主權(quán)意志形成）之間的相互作用。這其實(shí)是人民主權(quán)運(yùn)行的一種理想模式，我們可將其稱為“協(xié)商決策模式”。由上述分析可知，它至少有三個(gè)基本要求：（1）保障公民“批評(píng)和建議”的權(quán)利；（2）保持公共領(lǐng)域的活力，發(fā)揮公共輿論的良性溝通功能；（3）執(zhí)政黨作為主權(quán)代表機(jī)構(gòu)，對(duì)公共輿論中浮現(xiàn)的議題做出決斷。我們用圖（三）來(lái)表示協(xié)商決策模式的規(guī)范內(nèi)涵：

四、走向協(xié)商決策的監(jiān)督權(quán)

綜上所述，監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵是協(xié)商決策模式，也即以人權(quán)保障和主權(quán)決斷為前提、以協(xié)商對(duì)話為具體機(jī)制的政治決策模式。而從憲法學(xué)方法論的角度來(lái)看，上述論斷并非源自立憲主義的“權(quán)利論”；也不完全源于政治憲法學(xué)的“發(fā)現(xiàn)論”；而是我們從監(jiān)督權(quán)的雙重屬性中重構(gòu)出來(lái)的。從憲法文本和實(shí)踐上看，這種重構(gòu)方法的主要根據(jù)來(lái)自于兩個(gè)方面：首先是中國(guó)憲法所確立的主權(quán)運(yùn)用原則——民主集中制已經(jīng)蘊(yùn)含了豐富的協(xié)商要素，或者說(shuō)，協(xié)商決策的“雛形”原本就潛藏于民主集中制原則之中；其次，隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與國(guó)家治理邏輯的變革，協(xié)商決策模式所需的各項(xiàng)條件不斷得到滿足，它在實(shí)踐中開(kāi)始成為可能，并且具有較大的發(fā)展?jié)摿Α＞唧w說(shuō)明如下。

（一）民主集中制原則與協(xié)商決策理念

中國(guó)憲法所確立的權(quán)力運(yùn)用原則是民主集中制。[18]民主集中制有效運(yùn)行的關(guān)鍵，在于民主與集中的有機(jī)統(tǒng)一，而這正是通過(guò)協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)的。進(jìn)言之，“民主”本身就意味著協(xié)商，要求透過(guò)民意來(lái)達(dá)成共識(shí)；而集中則是對(duì)協(xié)商（民主）的決斷，必須建立在協(xié)商的基礎(chǔ)之上。事實(shí)上，在新中國(guó)的“制憲時(shí)刻”（Constitutional Moment），憲法的重要起草者和修憲者都曾表明類似的主張，強(qiáng)調(diào)協(xié)商對(duì)于人民參與管理國(guó)家事務(wù)的意義。例如1954年憲法制定期間，毛澤東在“關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案”中做過(guò)闡發(fā)：“這個(gè)憲法草案，結(jié)合了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者的意見(jiàn)和八千多人的意見(jiàn)，公布以后，還要由全國(guó)人民討論，使中央的意見(jiàn)和全國(guó)人民的意見(jiàn)相結(jié)合。這就是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合，領(lǐng)導(dǎo)和廣大積極分子相結(jié)合的方法。過(guò)去我們采用了這個(gè)方法，今后也要如此?！盵19]125再如1982年憲法修正之前，鄧小平在《解放思想、實(shí)事求是、團(tuán)結(jié)一致向前看》的著名講話中提出：“人民群眾提出的意見(jiàn)，當(dāng)然有對(duì)的，也有不對(duì)的，要進(jìn)行分析。黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要善于集中人民群眾的正確意見(jiàn)，對(duì)不正確的意見(jiàn)給予解釋?！盵20]23從上述發(fā)言中，我們不難體察制憲者們對(duì)協(xié)商的重視。然而，改革開(kāi)放之前的中國(guó)社會(huì)是高度同質(zhì)化的“總體性社會(huì)”，難以滿足協(xié)商決策所需的條件，所以國(guó)家在實(shí)際決策中還是更傾向于自上而下的決斷，更強(qiáng)調(diào)“集中”的一面。

（二）社會(huì)轉(zhuǎn)型中的協(xié)商決策實(shí)踐

1978年改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)家行政權(quán)力從某些社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域撤離，相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家的“社會(huì)”孕育并成長(zhǎng)起來(lái)，協(xié)商決策已經(jīng)在實(shí)踐中成為了可能。具體而言，首先是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，推動(dòng)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化。大量涌現(xiàn)的新興社會(huì)階層在利益需求方面存在著較大差異；其次，隨著中國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)步，公民言說(shuō)的法律保障明顯增強(qiáng)。特別是2004年第四次修憲后，我國(guó)憲法增設(shè)了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的條款，在規(guī)范意義上確立了人權(quán)保障原則。人權(quán)保障條款作為我國(guó)公民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的產(chǎn)物，蘊(yùn)含著個(gè)體主義的價(jià)值內(nèi)涵，[21]又進(jìn)一步地形塑了人們的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)等權(quán)利觀念。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法治進(jìn)步，民眾的權(quán)利主體意識(shí)不斷增強(qiáng)，更為強(qiáng)調(diào)按照契約精神和非強(qiáng)制性原則，自主表達(dá)利益訴求。在此背景下，近年來(lái)聽(tīng)證會(huì)、民主懇談會(huì)、社區(qū)議事會(huì)等協(xié)商實(shí)踐方興未艾。而通過(guò)一系列公共論辯的訓(xùn)練，“作為權(quán)利主體”的公眾已經(jīng)成為了參與協(xié)商的重要社會(huì)力量。

從實(shí)踐來(lái)看，正如許多學(xué)者所言，近年來(lái)一種立基于媒體平臺(tái)上的“公共領(lǐng)域”正在某些議題領(lǐng)域中生長(zhǎng)出來(lái)，例如環(huán)境運(yùn)動(dòng)等公益領(lǐng)域。[22]它主要建基于兩個(gè)方面：首先，在市場(chǎng)和專業(yè)主義文化等復(fù)雜力量的影響下，中國(guó)媒體尤其是市場(chǎng)化媒體普遍具有推動(dòng)公眾與國(guó)家對(duì)話的能動(dòng)性；[23]其次，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)進(jìn)入社交網(wǎng)絡(luò)（Social Networking Service）時(shí)代，公眾不必親自觀察（親身在場(chǎng)）就能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道參與、組織公共討論。在一定條件下，公眾可以在網(wǎng)絡(luò)空間中建構(gòu)公共議題；或者公眾的意見(jiàn)可以經(jīng)由媒體報(bào)道凝聚而成，進(jìn)而傳遞到有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家決策產(chǎn)生影響，甚至在一定程度上實(shí)現(xiàn)了公共輿論與制度變遷的相互作用。因此，不同于哈貝馬斯所說(shuō)的西方資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域，中國(guó)正在萌芽的“公共領(lǐng)域”一直與公眾的日常生活以及新聞媒體聯(lián)系在一起，充滿了活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（三）走向制度化的協(xié)商決策

更重要的是，按照民主集中制原則，黨的決策都必須在高度共識(shí)的基礎(chǔ)上做出。因此，無(wú)論是革命年代還是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨都非常重視通過(guò)協(xié)商來(lái)達(dá)成共識(shí)，這已經(jīng)成為一種根本領(lǐng)導(dǎo)方法。早在革命年代，黨就提出了“群眾路線”的基本要求，要求各級(jí)黨組織在決策時(shí)必須傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)、重視群眾觀點(diǎn)；并在此基礎(chǔ)上，將“群眾中分散的無(wú)系統(tǒng)的意見(jiàn)化為集中的系統(tǒng)的意見(jiàn)”。[24]854建國(guó)以后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度建立，執(zhí)政黨與民主黨派、團(tuán)體之間的政治協(xié)商成為了國(guó)家決策的基本制度。而改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，協(xié)商實(shí)踐的參與主體、渠道和范圍都在不斷擴(kuò)大。繼中共十三大提出“社會(huì)協(xié)商對(duì)話”的構(gòu)想之后，2012年中共十八大明確提出了“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”。十八大報(bào)告特別指出，“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化的發(fā)展”，“通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力”。由此可見(jiàn)，社會(huì)主義協(xié)商民主的參與主體不僅是政治精英（黨派、社會(huì)團(tuán)體），還包括社會(huì)公眾；協(xié)商渠道不僅是政協(xié)會(huì)議，還包括更多的表達(dá)和參與平臺(tái)；協(xié)商內(nèi)容也不限于國(guó)家的重大方針政策，還包括日常生活中涉及群眾利益的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一言以蔽之，協(xié)商不僅發(fā)生于國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部，還應(yīng)該發(fā)生于公民與國(guó)家之間。這表明，協(xié)商決策已經(jīng)開(kāi)始走向制度化。

綜上所述，協(xié)商決策模式在中國(guó)不僅有深厚的政治制度基礎(chǔ)，還有多年來(lái)廣泛而深入的社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)。中國(guó)憲法所確立的主權(quán)運(yùn)用原則——民主集中制本身就蘊(yùn)藏著協(xié)商決策的“理想”；另一方面，隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型，協(xié)商決策模式在實(shí)踐中具有很大的發(fā)展?jié)摿Α．?dāng)代中國(guó)“國(guó)家——社會(huì)”關(guān)系還在不斷調(diào)整，但總的趨勢(shì)是國(guó)家從一些社會(huì)領(lǐng)域中退出，并推動(dòng)某些社會(huì)自生力量的形成，這是一個(gè)難以逆轉(zhuǎn)的過(guò)程；與之相應(yīng)，政治決策的模式也將不斷變革，從傳統(tǒng)自上而下的“動(dòng)員模式”走向自下而上的協(xié)商決策模式。從這種意義上來(lái)說(shuō)，協(xié)商決策模式是民主集中制發(fā)展的必然要求。因此，盡管現(xiàn)實(shí)中協(xié)商決策的條件還不充分，在實(shí)踐中還面臨諸多局限，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它仍然具有旺盛的生命力。

五、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)憲法第41條的獨(dú)特之處，在于它所確立的監(jiān)督權(quán)具有雙重屬性：人權(quán)與人民主權(quán)。因此，監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵有兩層：（1）公民對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員享有“批評(píng)和建議”的言論自由；（2）作為主權(quán)者代表的執(zhí)政黨對(duì)公民意見(jiàn)做出決斷。由此可見(jiàn)，監(jiān)督權(quán)是一種非常規(guī)的國(guó)家治理邏輯在憲法文本中的體現(xiàn)，集中表現(xiàn)了中國(guó)“黨—國(guó)體制”（party-state）的政治特征。然而，由于人權(quán)與人民主權(quán)之間的分歧，上述內(nèi)涵潛藏著內(nèi)在張力。鑒于此，本文借用哈貝馬斯的協(xié)商民主理念，重構(gòu)了監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性根基，并在此基礎(chǔ)上厘清了它的規(guī)范內(nèi)涵：協(xié)商決策模式。

協(xié)商決策模式與西方協(xié)商民主模式有著本質(zhì)上的區(qū)別。它立足于中國(guó)憲法所確立的主權(quán)運(yùn)用原則與實(shí)踐之中，其根本保證來(lái)自于執(zhí)政黨代表的主權(quán)權(quán)威，以堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度為前提。另一方面，作為一種理想化的政治決策模式，協(xié)商決策模式需要具備較高的條件才能付諸實(shí)踐，例如保障公民的言論自由；建立平等、開(kāi)放的公共領(lǐng)域；建立順暢的溝通渠道，等等。全面而詳盡地闡述這些條件已經(jīng)超出了本文的主旨。但可以肯定的是，只有在國(guó)家與社會(huì)的協(xié)作下，上述條件才能獲得滿足。顯然，對(duì)于這種還在成長(zhǎng)、發(fā)展的決策模式，我們還需要在學(xué)理上闡明更多的運(yùn)作條件和規(guī)則，為其鋪設(shè)更多的制度性管道。這樣才能真正實(shí)現(xiàn)“民主基礎(chǔ)上的集中”和“集中指導(dǎo)下的民主”。

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作者簡(jiǎn)介：李洋，西北大學(xué)新聞傳播學(xué)院新聞系講師，新聞學(xué)博士，中國(guó)西部傳媒與社會(huì)發(fā)展研究院辦公室主任。

（責(zé)任編輯：李直）