西部農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護(hù)路徑探討

摘要：隨著全國(guó)和西部城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村大量勞動(dòng)力涌入城市，其未成年子女因各種原因依然留在戶(hù)籍所在地，產(chǎn)生了大量的留守兒童，這些留守兒童的權(quán)益屢遭傷害和侵犯。其原因是：法律不完備、監(jiān)護(hù)制度不健全、城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等。針對(duì)以上原因，作者提出了構(gòu)建留守兒童權(quán)益法治保障體系、建立留守兒童監(jiān)護(hù)制度、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、建立政府主導(dǎo)社會(huì)參與的留守兒童關(guān)愛(ài)體系等改進(jìn)辦法。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；留守兒童；權(quán)益；保障

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.183

據(jù)《我國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》表明，中國(guó)農(nóng)村留守兒童有6102.55萬(wàn)，占農(nóng)村兒童 37.7%。[1]西部地區(qū)留守兒童約1883萬(wàn)，占西部?jī)和偭康?1%。[2]由于種種原因，這些留守兒童的權(quán)益屢遭傷害和侵犯，如何有效保障他們的權(quán)益成為留守兒童健康成長(zhǎng)的急迫需要和當(dāng)務(wù)之急。

一、西部農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益受損嚴(yán)重

（一）受監(jiān)護(hù)權(quán)形同虛設(shè)

按照聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》的規(guī)定“締約國(guó)承擔(dān)確保兒童享有其幸福所必需的保護(hù)和照料”的義務(wù)。我國(guó)《民法通則》第十六條規(guī)定，未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人。未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒(méi)有監(jiān)護(hù)能力的，由有監(jiān)護(hù)能力的人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。不論是全國(guó)，還是西部農(nóng)村地區(qū)，留守兒童的父母一方或者雙方長(zhǎng)期在外打拼，他（她）們的法定監(jiān)護(hù)義務(wù)無(wú)法正常履行，留守兒童的受監(jiān)護(hù)權(quán)名存實(shí)亡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村留守兒童中，父母一方外出的留守兒童占53.26%，父母雙方外出的占46.74%。由此，隔代監(jiān)護(hù)、親朋監(jiān)護(hù)、同輩監(jiān)護(hù)和自我監(jiān)護(hù)等臨時(shí)監(jiān)護(hù)方式隨之產(chǎn)生。據(jù)調(diào)查，與祖父母一起居住的留守兒童占32.67%，與其他人一起居住的占10.7%，單獨(dú)居住的占3.37%。[3]然而，這些臨時(shí)監(jiān)護(hù)人由于主客觀條件的限制，加上學(xué)校和家庭銜接不到位造成的真空，使留守兒童的合法權(quán)益無(wú)法得到有效保障。

（二）人身權(quán)屢遭傷害或侵犯

由于缺少父母或其他監(jiān)護(hù)人的有效照顧和關(guān)愛(ài)，留守兒童的人身權(quán)常被傷害或侵犯，甚至留守兒童人身權(quán)被侵犯后，由于監(jiān)護(hù)人或其他親屬法律意識(shí)淡薄、過(guò)多考慮社會(huì)影響等原因，未能積極通過(guò)法律武器維護(hù)留守兒童的合法權(quán)益。具體表現(xiàn)為：（1）身心健康面臨威脅。留守兒童的飲食、日常衛(wèi)生、就醫(yī)情況不容樂(lè)觀；缺乏安全感，容易表現(xiàn)出孤僻、自卑、膽小、憂慮等心理特征，并且人際交往能力也會(huì)很差；行為出現(xiàn)偏差，有的養(yǎng)成不良習(xí)慣，有的甚至走上違法犯罪的道路。（2）人身傷害時(shí)有發(fā)生。留守兒童在家往往要承擔(dān)部分家務(wù)勞動(dòng)，由于自我保護(hù)能力較弱，家庭成員又疏于照顧，在勞動(dòng)時(shí)常被勞動(dòng)工具傷害，也常出現(xiàn)意外事故。[4]中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)的一份報(bào)告表明，僅2008年，中國(guó)就有兩萬(wàn)名青少年死于意外事故，其中至少有一半是留守兒童。2013年6月26日，發(fā)生在江西南昌市紅谷灘新區(qū)生米鎮(zhèn)文青村的留守三兄妹溺水身亡悲劇就是明顯的例證。（3）留守兒童常常成為犯罪的重點(diǎn)對(duì)象。如留守男童多會(huì)成為人販子注意的目標(biāo)，而留守女童則容易遭受性侵害。據(jù)公安部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，被拐賣(mài)少年兒童群體中居第一位的是流動(dòng)少年兒童，其次是留守少年兒童。[5]如2009年貴州習(xí)水縣嫖宿幼女案中的受害人就有多位留守兒童。

（三）受教育權(quán)不能完全實(shí)現(xiàn)

受教育權(quán)是留守兒童面臨問(wèn)題最多的權(quán)利，也是社會(huì)各界廣為關(guān)注的問(wèn)題。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！薄督逃ā芬?guī)定：“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)?！?012年9月，根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)，全國(guó)義務(wù)教育階段在校生中農(nóng)村留守兒童共2200.32萬(wàn)人。其中，在小學(xué)就讀的 1436.81萬(wàn)人，在初中就讀的763.51萬(wàn)人。[6]在西部農(nóng)村地區(qū)，多數(shù)留守兒童住在偏遠(yuǎn)山區(qū)，各個(gè)村寨分布較分散，再加上國(guó)家實(shí)行撤點(diǎn)并校政策，使得一些村寨離學(xué)校路途遙遠(yuǎn)，一些兒童未按規(guī)定接受義務(wù)教育。如在未接受義務(wù)教育兒童中，西藏留守兒童比例達(dá)到22.84%，青海達(dá)12.76%，云南、甘肅等省份的比例均超過(guò)5%。而且，西部地區(qū)教師資源匱乏，教學(xué)設(shè)施不齊全，教育信息化缺乏，教育質(zhì)量偏低，寄宿條件不完善，無(wú)法讓留守兒童與城市的孩子一樣獲得平等的教育資源。[7]

（四）留守兒童社會(huì)福利得不到保障

留守兒童社會(huì)福利是維護(hù)和發(fā)展留守兒童各項(xiàng)合法權(quán)益體系內(nèi)容之一，它是國(guó)家和社會(huì)為保障留守兒童的基本生活而提供的福利性物質(zhì)幫助、福利設(shè)施和社會(huì)服務(wù)，其社會(huì)福利的內(nèi)容主要包括：對(duì)監(jiān)護(hù)出現(xiàn)問(wèn)題的監(jiān)護(hù)人和兒童予以干預(yù)、提供服務(wù)；對(duì)監(jiān)護(hù)人侵害留守兒童合法權(quán)益的案件采取保護(hù)兒童措施，對(duì)不能獲得有效監(jiān)護(hù)的留守兒童由政府擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)；組織社會(huì)力量關(guān)心關(guān)愛(ài)留守兒童，為留守兒童參與社會(huì)活動(dòng)提供必要的幫助等。從目前看，留守兒童社會(huì)福利存在諸多問(wèn)題，如：與留守兒童福利有關(guān)的法規(guī)政策分散、凌亂，不能從客觀上形成系統(tǒng)的兒童福利制度；缺乏專(zhuān)門(mén)的留守兒童醫(yī)療保障制度；西部地區(qū)大部分農(nóng)村缺乏托兒所或幼兒園，普遍存在入托難問(wèn)題；對(duì)家庭的幫助和支持體系不完善；缺乏強(qiáng)有力的留守兒童福利管理機(jī)構(gòu)；留守兒童福利領(lǐng)域社會(huì)資源匱乏，跨業(yè)務(wù)配合不夠等等，這些因素深深影響到留守兒童福利的有效保障。

二、西部農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益得不到保障之原因分析

（一）法律的不完備性

我國(guó)雖有《憲法》、《民法通則》、《未成年人保護(hù)法》、《教育法》、《義務(wù)教育法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》、《刑事訴訟法》等保護(hù)兒童權(quán)利的法律文件，但總體來(lái)看，現(xiàn)行的法律保障措施還存在著不少缺陷。如在立法上，我國(guó)目前沒(méi)有針對(duì)留守兒童的專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定，出現(xiàn)法律盲區(qū)。盡管《義務(wù)教育法》規(guī)定：父母或者其他監(jiān)護(hù)人必須使適齡的子女或者其他被監(jiān)護(hù)人按時(shí)入學(xué)，接受規(guī)定年限的義務(wù)教育。但全文并無(wú)關(guān)于不按時(shí)入學(xué)或輟學(xué)后如何處置的任何規(guī)定；而且現(xiàn)有的一些規(guī)定可操作性不強(qiáng)。如《未成年人保護(hù)法》規(guī)定的執(zhí)法主體為“主管部門(mén)”，但“主管部門(mén)”過(guò)于籠統(tǒng)，有些主管部門(mén)有好幾個(gè)，由誰(shuí)來(lái)執(zhí)法，至今仍是模糊不清，實(shí)踐中常會(huì)發(fā)生互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象。另外，現(xiàn)有的戶(hù)籍所在地就近入學(xué)的規(guī)定，使外出務(wù)工者如果把孩子帶到城里就讀，必須向流入地學(xué)校交納較高的借讀費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)，這導(dǎo)致有的外出務(wù)工人員忍痛將孩子放在老家居住地。最后，相關(guān)立法滯后于司法改革。當(dāng)前我國(guó)的一些地方檢察院、法院嘗試實(shí)行對(duì)未成年人“暫緩起訴”、“暫緩判決”等制度，但這些嘗試缺乏明確的法律支持，未得到推廣，制度的功能沒(méi)有得到有效發(fā)揮。

（二）監(jiān)護(hù)制度不健全

1.監(jiān)護(hù)權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。我國(guó)《民法通則》規(guī)定：“監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益，除為被監(jiān)護(hù)人的利益外，不得處理被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)?！痹摋l只規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的義務(wù)即監(jiān)護(hù)人須盡力保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益，而幾乎沒(méi)有權(quán)利的規(guī)定。這一規(guī)定既不利于監(jiān)護(hù)制度的有效實(shí)施，也不利于對(duì)留守兒童監(jiān)護(hù)制度的落實(shí)。

2.委托監(jiān)護(hù)制度不完善。我國(guó)法律只規(guī)定了委托監(jiān)護(hù)制度，但對(duì)受托人的監(jiān)護(hù)能力、監(jiān)護(hù)資格未做規(guī)定，父母選任的受托人在實(shí)踐中常出現(xiàn)不利于被監(jiān)護(hù)人的情形。而且，我國(guó)立法規(guī)定委托監(jiān)護(hù)人只能是自然人，而沒(méi)有包括機(jī)構(gòu)；受托人的義務(wù)和責(zé)任規(guī)定缺乏，無(wú)法有效約束受托人的監(jiān)護(hù)行為。

3.監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制不完善。我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)，缺乏對(duì)監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的有效監(jiān)督。我國(guó)法律僅規(guī)定，在監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害了被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益時(shí)，有關(guān)個(gè)人或組織可以向法院起訴，要求監(jiān)護(hù)人承擔(dān)賠償責(zé)任或變更監(jiān)護(hù)人。另外，現(xiàn)行法律缺乏監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的責(zé)任規(guī)定，使得監(jiān)護(hù)實(shí)踐中，有監(jiān)督權(quán)但不監(jiān)督的情況時(shí)常發(fā)生。

（三）城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等

我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制了資源的合理流動(dòng)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系僵化，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素難以平等交換，城鄉(xiāng)公共資源配置嚴(yán)重不均衡，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)嚴(yán)重不均等，使農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展差距大等狀況。具體而言，當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)供給機(jī)制存在較為嚴(yán)重的城市偏向，城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)差距較大。例如在教育經(jīng)費(fèi)的投入方面城鄉(xiāng)差距十分明顯。根據(jù)《2010年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，城鎮(zhèn)小學(xué)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為185.42億元，農(nóng)村小學(xué)為140.98億元；城鎮(zhèn)初中為134.40億元，農(nóng)村初中為90.93億元；城鎮(zhèn)高中 為46.15億元，農(nóng)村高中為41.17億元。從總額反應(yīng)出城鄉(xiāng)較大的差距，農(nóng)村經(jīng)費(fèi)投入不足的實(shí)際狀況。如在各地區(qū)居民所享受的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)狀況中，不論從每千人中衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)，還是增長(zhǎng)比率上看，農(nóng)村均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。

（四）家庭、學(xué)校和社會(huì)教育缺乏有效銜接

留守兒童的健康成長(zhǎng)，離不開(kāi)家庭、學(xué)校和社會(huì)的通力合作，齊抓共管。但目前來(lái)看，家庭教育由于父母一方或雙方基本常年在外，對(duì)留守兒童的教育和關(guān)愛(ài)明顯不夠，而且有些外出打工的父母認(rèn)為不讀書(shū)照樣可以致富，對(duì)子女的教育不太重視。同時(shí)家長(zhǎng)和老師及學(xué)校缺少應(yīng)有的溝通，很多外出父母認(rèn)為把孩子送到學(xué)校學(xué)習(xí)，一切問(wèn)題就應(yīng)該由學(xué)校和老師來(lái)解決，由此造成了家庭教育和學(xué)校教育分離；學(xué)校教育由于受師資力量、經(jīng)費(fèi)等因素的影響，對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)注度不夠，尤其缺乏有針對(duì)性的心理教育、安全教育等教育措施。社會(huì)教育方面，由于社會(huì)教育的隱形性、長(zhǎng)效性，使人們對(duì)社會(huì)教育不夠重視，認(rèn)為留守兒童與社會(huì)沒(méi)有多大關(guān)系，而且目前的一些社會(huì)教育缺乏時(shí)代特點(diǎn)，使得社會(huì)教育呈無(wú)序狀態(tài)。以上三種教育彼此孤立，沒(méi)有形成有效互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，合力不足。

三、西部農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護(hù)的路徑探討

（一）構(gòu)建留守兒童權(quán)益法治保障體系

1.制定和完善相關(guān)法律。應(yīng)通過(guò)立法明確界定“農(nóng)村留守兒童”的對(duì)象范圍、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)益保障制度；應(yīng)明確規(guī)定留守兒童權(quán)益保護(hù)的機(jī)構(gòu)及其職權(quán)職責(zé)、責(zé)任范圍和承擔(dān)責(zé)任的形式；應(yīng)修改有關(guān)適齡兒童在戶(hù)籍所在地就近入學(xué)的規(guī)定，從法律制度上為農(nóng)民工子女隨父母進(jìn)城就讀掃除障礙；建立留守兒童權(quán)益保障基金，并明確規(guī)定其用途、使用條件及程序。

2.強(qiáng)化政府責(zé)任。各級(jí)政府應(yīng)將農(nóng)村留守兒童工作納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體任務(wù)和政府的績(jī)效考核，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，加大失職與失誤問(wèn)責(zé)力度；應(yīng)建立留守兒童救助中心，通過(guò)留守兒童救助管理工作聯(lián)席會(huì)議制度、建立留守兒童檔案、運(yùn)用多種方式救助和幫扶農(nóng)村留守兒童等保護(hù)其合法權(quán)益。

3.完善司法保護(hù)。需擴(kuò)大留守兒童權(quán)益司法保護(hù)范圍。現(xiàn)行法律對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)、受教育權(quán)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利受侵犯都可以通過(guò)訴訟方式保護(hù)，但對(duì)于生存發(fā)展權(quán) 、身心健康成長(zhǎng)權(quán) 、參與權(quán)等留守兒童平等發(fā)展權(quán)則沒(méi)有相應(yīng)的法律保護(hù)規(guī)定。法律應(yīng)將上述留守兒童平等發(fā)展權(quán)納人司法審查范圍， 以矯改正在或己造成傷害或損害的行為。需構(gòu)建公益訴訟機(jī)制，保護(hù)留守兒童權(quán)益。通過(guò)完善相關(guān)法律，建立專(zhuān)門(mén)的公益訴訟機(jī)構(gòu)，完善相應(yīng)案件的審理程序等措施保護(hù)其合法權(quán)益。

（二）建立和完善留守兒童監(jiān)護(hù)制度

1.完善留守兒童監(jiān)護(hù)制度。應(yīng)從法律上明確區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)權(quán)，把父母對(duì)未成年子女的親權(quán)和監(jiān)護(hù)權(quán)嚴(yán)格分開(kāi)，確立親權(quán)制度、強(qiáng)化父母對(duì)未成年子女的責(zé)任；要強(qiáng)化留守兒童法定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)地位和職責(zé)，對(duì)與子女長(zhǎng)期分離的父母的監(jiān)護(hù)職責(zé)做出明確規(guī)定，以保護(hù)留守兒童的合法權(quán)益；建全委托監(jiān)護(hù)制度。應(yīng)在法律中明確規(guī)定：委托監(jiān)護(hù)適用的條件、受托監(jiān)護(hù)人的資格和范圍、受托監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)，加強(qiáng)委托監(jiān)護(hù)人對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)力度。

2.建立學(xué)校監(jiān)護(hù)和國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。在法定監(jiān)護(hù)缺失、委托監(jiān)護(hù)不力的情況下，可以建立學(xué)校監(jiān)護(hù)和國(guó)家監(jiān)護(hù)制度作為補(bǔ)充。學(xué)校監(jiān)護(hù)是由學(xué)校代替父母履行監(jiān)護(hù)職責(zé)；國(guó)家監(jiān)護(hù)就是以保護(hù)留守兒童利益為宗旨，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，由國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行篩選，并且定期對(duì)監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)留守兒童健康成長(zhǎng)的一種監(jiān)護(hù)制度。

3.構(gòu)建以公權(quán)力為主體的留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。監(jiān)督人是對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)活動(dòng)有權(quán)監(jiān)督的人，自然人和組織均可作為監(jiān)督人；設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。各級(jí)政府民政部門(mén)可以設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督辦公室，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)未成年人，尤其是留守兒童的監(jiān)護(hù)進(jìn)行監(jiān)督。[8]

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

首先要加快變革戶(hù)籍制度步伐。進(jìn)行戶(hù)籍制度改革的核心不在于完全取消戶(hù)籍管理制度，而是要以戶(hù)籍制度改革為中心，打破包括就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等在內(nèi)的維系多年的城鄉(xiāng)“二元體制”。戶(hù)籍制度變革可通過(guò)逐步降低進(jìn)城務(wù)工人員入本地戶(hù)籍的門(mén)檻、加大中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度、減少戶(hù)籍與社會(huì)保障的聯(lián)系等手段和措施，從制度上保障城鄉(xiāng)居民享受公平權(quán)利。其次要理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的同時(shí)，更好地發(fā)揮政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給方面的主導(dǎo)作用，改變二元公共服務(wù)供給體制，通過(guò)多元模式緩解農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足的局面。再次要加快建立公共財(cái)政體制，加大公共財(cái)政投入力度。建立公共財(cái)政體制，應(yīng)注意將財(cái)政收支運(yùn)作立足于滿足包括城鄉(xiāng)在內(nèi)的全社會(huì)的公共需要，不斷擴(kuò)大財(cái)政收支的受益面，特別是從城市向農(nóng)村擴(kuò)展。同時(shí)，還要按照事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則，注重改革公共收入制度、公共支出制度，科學(xué)界定各級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面的職責(zé)；提高財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，增強(qiáng)地方政府公共產(chǎn)品供給能力。最后要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。要整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，健全城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，[9]促進(jìn)城鄉(xiāng)居民享受同等的社會(huì)保障。

（四）建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的留守兒童關(guān)愛(ài)體系

農(nóng)村留守兒童權(quán)益的保障，政府責(zé)無(wú)旁貸，但社會(huì)力量不可或缺。政府應(yīng)以發(fā)展教育為突破，促進(jìn)留守兒童全面健康發(fā)展。加大投入力度，大力推進(jìn)學(xué)校布局調(diào)整，加快農(nóng)村寄宿制學(xué)校、城區(qū)學(xué)校建設(shè)以及中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，從根本上改善農(nóng)村孩子學(xué)習(xí)、生活條件，解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工子女入學(xué)問(wèn)題。應(yīng)改革學(xué)籍管理方式，為異地農(nóng)民工子弟建立流動(dòng)學(xué)籍，取消異地學(xué)生必須回原籍地參加中考、高考等制度，取消各種名目的借讀費(fèi)、建校費(fèi)、捐資助學(xué)費(fèi)，最大限度地降低進(jìn)城農(nóng)民工子弟在其父母工作地入學(xué)的門(mén)檻，保障其享有與當(dāng)?shù)貎和嗤慕邮芡冉逃臋?quán)益。政府應(yīng)該通過(guò)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)民間資金和社會(huì)力量興辦留守兒童服務(wù)站等多種形式的托管服務(wù)機(jī)構(gòu)，利用社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源，切實(shí)為農(nóng)村留守兒童提供高質(zhì)量的健康成長(zhǎng)服務(wù)；應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)監(jiān)護(hù)體系。村民委員會(huì)是與農(nóng)村留守兒童距離最近也是聯(lián)系最多的基層群眾自治組織，應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有作用。需由村干部帶頭，聯(lián)系各部門(mén)包括社會(huì)青年志愿者，或者直接聘請(qǐng)一些專(zhuān)業(yè)人員，共同構(gòu)建農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)體系，彌補(bǔ)留守兒童監(jiān)護(hù)不到位的缺陷。各村委會(huì)要做好留守兒童檔案工作，全面掌握留守兒童的有關(guān)情況，針對(duì)各類(lèi)留守兒童的具體情況采取有效措施，更切合實(shí)際地解決他們的生活、教育等問(wèn)題。[10]另外，各級(jí)民政部門(mén)、團(tuán)委、婦聯(lián)也應(yīng)主動(dòng)走進(jìn)農(nóng)村，了解農(nóng)村留守兒童的基本情況，協(xié)調(diào)和推動(dòng)社會(huì)各方力量，合力保護(hù)農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益。政府應(yīng)積極搭建家庭、學(xué)校和社會(huì)教育的橋梁，加強(qiáng)家庭與學(xué)校、社會(huì)的聯(lián)系，建立政府領(lǐng)導(dǎo)，家庭和學(xué)校主導(dǎo)，社會(huì)廣泛參與的“三位一體”教育機(jī)制。另外，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)力量的幫助與參與程度，培養(yǎng)和扶持以民間組織為依托的農(nóng)村留守兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者和民間力量的社會(huì)支持作用。

（五）激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，加快西部農(nóng)村發(fā)展

西部農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的根本原因在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)，保護(hù)留守兒童權(quán)益的根本是激發(fā)和釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力，加快西部農(nóng)村發(fā)展，充分吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，讓廣大農(nóng)民增收，使廣大的父母留在孩子身邊，關(guān)心子女的健康成長(zhǎng)。

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[10]張達(dá)孝.中國(guó)農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的形成原因及解決對(duì)策——以湖北省宜昌市為例[D].華中師范大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文.

作者簡(jiǎn)介：賈德榮（1973—），男，寧夏隆德人，中共寧夏區(qū)委黨校法學(xué)部副教授。主要研究方向：政府法治、民族問(wèn)題。

（責(zé)任編輯：陳合營(yíng)）