論治安調(diào)解的法律效力之困境及完善對(duì)策

【摘 要】根據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治安管理行為可以調(diào)解，但卻沒(méi)有給予調(diào)解以應(yīng)有的法律效力。民警費(fèi)力、當(dāng)事人苦求的一張《治安調(diào)解協(xié)議書(shū)》，隨著一方當(dāng)事人的反悔而變成一紙空文，而又把整個(gè)案件的處理退回了原點(diǎn)。這樣不但不能對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)利給予有效保護(hù)，也造成執(zhí)法成本的浪費(fèi)，造成這一困境的根源，就是治安調(diào)解的法律效力不明確。筆者從當(dāng)前關(guān)于治安調(diào)解的立法規(guī)定入手，分析治安調(diào)解的尷尬處境，并提出強(qiáng)化治安調(diào)解法律效力、賦予治安調(diào)解強(qiáng)制執(zhí)行力的建議，希望能在降低公安機(jī)關(guān)行政管理成本，在構(gòu)建和諧社會(huì)方面發(fā)揮更大的作用。

【關(guān)鍵詞】治安調(diào)解；協(xié)議；法律效力；合理反悔

近年來(lái)，公安機(jī)關(guān)在“最大限度的增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”的思想指導(dǎo)下，把治安調(diào)解作為了和諧社會(huì)構(gòu)建的重要方式，而且發(fā)揮了重要的作用，給廣大群眾帶來(lái)了真正的實(shí)惠。然而，治安調(diào)解工作在實(shí)踐中并不是表現(xiàn)得盡善盡美，民警費(fèi)力、當(dāng)事人苦求的一張《治安調(diào)解協(xié)議書(shū)》，隨著一方當(dāng)事人的反悔而變成一紙空文，而又把整個(gè)案件的處理退回了原點(diǎn)。在這種耗時(shí)、費(fèi)力、不計(jì)成本的調(diào)解工作中，不但不能對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)利給予有效保護(hù)和及時(shí)救濟(jì)，也造成執(zhí)法成本的浪費(fèi)。

一、有關(guān)治安調(diào)解的現(xiàn)行規(guī)定

在《治安管理處罰法》、《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等幾部法律規(guī)范中，其規(guī)定的內(nèi)容比較模糊，未明確規(guī)定治安調(diào)解法律效力的實(shí)施保障措施。

治安調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的法律效力，法律沒(méi)有規(guī)定。治安調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，僅憑當(dāng)事人自覺(jué)履行，帶來(lái)了一定的不確定性。

二、當(dāng)前治安調(diào)解制度的尷尬處境

隨著時(shí)代的發(fā)展和矛盾糾紛的增加，治安調(diào)解的數(shù)量不斷增加，在定紛止?fàn)?、化解矛盾方面發(fā)揮積極作用的同時(shí)，自身存在的漏洞逐步凸顯，一旦當(dāng)事人反悔，調(diào)解協(xié)議甚至不具有普通契約的效力，一方面不利于當(dāng)事人有效主張和救濟(jì)自身受損害的合法權(quán)利，另一方面對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)造成了延誤。這些問(wèn)題使公安機(jī)關(guān)的治安調(diào)解工作陷入被動(dòng)，處境更顯尷尬，特別是《人民調(diào)解法》和《民事訴訟法》的修正實(shí)施，人民調(diào)解、司法調(diào)解從立法方面更加完善，從實(shí)施角度更加具體，從救濟(jì)層面更加明確，使得治安調(diào)解的作用更顯困窘。

（一）治安調(diào)解行為法律屬性模糊

在實(shí)踐中，調(diào)解結(jié)案的案件在基層公安機(jī)關(guān)占有很大比重，比如河北省基層派出所的調(diào)解率普遍達(dá)到了80%以上，但是讓基層民警困惑的是治安調(diào)解行為是一種行政執(zhí)法行為還是具體行政行為，還是一種準(zhǔn)行政行為，或者一種準(zhǔn)司法行為？治安調(diào)解是治安管理權(quán)的一種行使方式，可治安調(diào)解行為的法律屬性模糊不清，易造成民警的執(zhí)法困惑。

（二）治安調(diào)解后置處理途徑不科學(xué)

治安調(diào)解的實(shí)施會(huì)出現(xiàn)三種不同的情況，一種是治安調(diào)解達(dá)成協(xié)議，并順利履行，案件結(jié)案。這是治安調(diào)解最理想的一種情況，也達(dá)到了設(shè)置治安調(diào)解的目的，這里不再贅述。第二種情況是沒(méi)有達(dá)成協(xié)議，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事?tīng)?zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟。第三種情況是達(dá)成協(xié)議后不履行協(xié)議的情況，公安機(jī)關(guān)同樣要做出處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事?tīng)?zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟。當(dāng)出現(xiàn)第二種和第三種情況后，治安調(diào)解的后置處理途徑只有當(dāng)事人提起民事訴訟，這樣就會(huì)造成，一是案件的久調(diào)不決，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到及時(shí)的保護(hù)，甚至使當(dāng)事人陷入一種“訴累”的境地，這與減少訴訟的本意出現(xiàn)了偏差；二是案件又回到了原點(diǎn)，勢(shì)必導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)的權(quán)威性產(chǎn)生質(zhì)疑；三是法院在受理此類(lèi)案件時(shí)，往往采用司法調(diào)解這一手段， 而且法院對(duì)公安機(jī)關(guān)的調(diào)解工作是不認(rèn)可，要重新對(duì)糾紛進(jìn)行審理，造成司法成本的浪費(fèi)。四是造成當(dāng)事人的不滿(mǎn)，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不作為，使居中進(jìn)行的治安調(diào)解可能轉(zhuǎn)變成行政訴訟，或者造成當(dāng)事人的上訪，無(wú)形中又增加了公安機(jī)關(guān)的行政成本。這樣就使設(shè)置治安調(diào)解制度、減少訴訟和行政管理成本的目的難以真正實(shí)現(xiàn)。

（三）治安調(diào)解協(xié)議的法律效力低微

公安機(jī)關(guān)按照雙方當(dāng)事人意愿，公平、公正的居中調(diào)解，調(diào)解過(guò)程始終貫徹當(dāng)事人意思自治的原則，公安機(jī)關(guān)不進(jìn)行干預(yù)，更不存在公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制力，只是在公安機(jī)關(guān)居中調(diào)解下，雙方當(dāng)事人達(dá)成了一個(gè)免于違法行為人治安處罰、給予受害人民事賠償?shù)膮f(xié)議。該協(xié)議既沒(méi)有賦予法律效力，又沒(méi)有明確契約性質(zhì)，在執(zhí)行中卻成了雙方自行履行了。治安調(diào)解協(xié)議的效力僅僅系于雙方當(dāng)事人的自行力，履行了就對(duì)雙方有約束力了，不履行就沒(méi)有約束力。治安調(diào)解協(xié)議法律效力的不確定性，使得基層民警的執(zhí)法困窘凸顯。

三、破解治安調(diào)解法律效力的建議

當(dāng)務(wù)之急破解困局，從執(zhí)法效率、執(zhí)法成本來(lái)考量，有很多人提倡人民調(diào)解和治安調(diào)解的對(duì)接，進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，用最便捷、最有效的方式來(lái)營(yíng)造和諧的氛圍。其實(shí)，這只是當(dāng)務(wù)之急下的權(quán)宜之計(jì)。

（一）權(quán)宜之計(jì)——治安調(diào)解和人民調(diào)解對(duì)接

“權(quán)宜之計(jì)”就是如何達(dá)成協(xié)議，調(diào)解解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)減低執(zhí)法成本、及時(shí)有效保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的目的。很多人倡導(dǎo)治安調(diào)解和人民調(diào)解的對(duì)接，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，來(lái)達(dá)到化解矛盾、解決糾紛和定紛止?fàn)幍哪康模米钚〉某杀緦?shí)現(xiàn)群眾滿(mǎn)意的最大化。人民調(diào)解能否調(diào)解適合公安機(jī)關(guān)調(diào)解的民事部分呢？《人民調(diào)解法》第18條為我們掃清了疑慮，“基層人民法院、公安機(jī)關(guān)對(duì)適宜通過(guò)人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解?！薄度嗣裾{(diào)解法》并沒(méi)有對(duì)受理范圍進(jìn)行明確的界定，只用了“適宜”，這也充分反映了人民調(diào)解的民間性和自治性。公安機(jī)關(guān)可以引導(dǎo)當(dāng)事人適用人民調(diào)解，如果人民調(diào)解組織介入，達(dá)成人民調(diào)解協(xié)議，法院只需對(duì)協(xié)議進(jìn)行審查與認(rèn)可，而不需重新對(duì)原糾紛進(jìn)行再審。這樣做，可以大大減輕公安機(jī)關(guān)處理大量矛盾糾紛的壓力，更好維護(hù)公安機(jī)關(guān)的威信和權(quán)威。因此，治安調(diào)解和人民調(diào)解對(duì)接，可以提高公安機(jī)關(guān)的辦案效率，節(jié)約執(zhí)法成本，樹(shù)立公安機(jī)關(guān)的威信。endprint

這里為什么要說(shuō)“權(quán)宜之計(jì)”呢？倡導(dǎo)治安調(diào)解和人民調(diào)解對(duì)接，就是利用人民調(diào)解的法律約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，來(lái)保證協(xié)議的順利履行。公安機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，給予認(rèn)可，并就此結(jié)案，對(duì)違法人員不再處罰。這種“借勢(shì)”來(lái)維護(hù)治安管理權(quán)權(quán)威的方式猶如“狐假虎威”，無(wú)法從根源上解決治安調(diào)解的困境問(wèn)題。

縱觀《人民調(diào)解法》的立法背景，最重要的一個(gè)問(wèn)題就是“人民調(diào)解協(xié)議的法律效力十分微弱，往往成為一紙空文。這不僅影響和削弱了人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，也嚴(yán)重挫傷了人民調(diào)解工作者的積極性。 ”這與治安調(diào)解所處的困境有著驚人的相似，人民調(diào)解通過(guò)立法走出了困境，并在定紛止?fàn)幏矫姘l(fā)揮出了更大的作用。因此，要想從根源上擺脫治安調(diào)解的困境，必須從立法層面上對(duì)治安調(diào)解進(jìn)行完善，明確治安調(diào)解的法律效力，引入“非訴”程序，賦予治安調(diào)解協(xié)議的法律約束力和對(duì)惡意反悔的強(qiáng)制執(zhí)行力。

（二）長(zhǎng)久之計(jì)——強(qiáng)化治安調(diào)解的法律效力

1.從立法上明確治安調(diào)解的法律效力。用法律的形式把治安調(diào)解的法律效力法定化，就是明確治安調(diào)解的法律效力，保證其達(dá)成的治安調(diào)解協(xié)議在后期實(shí)施中能夠及時(shí)有效得到實(shí)施，而不是在當(dāng)事人單方意志的要求下反復(fù)進(jìn)行調(diào)解、隨意反悔。應(yīng)該借鑒《民事訴訟法》第97條第3款的規(guī)定，“調(diào)解書(shū)經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后，即具有法律效力?！?治安調(diào)解協(xié)議在雙方當(dāng)事人簽字后產(chǎn)生法律效力，雙方當(dāng)事人就要服從公安機(jī)關(guān)主持達(dá)成的治安調(diào)解協(xié)議的約束，不能惡意反悔或者不履行調(diào)解協(xié)議書(shū)，在法定期間內(nèi)具有法律效力，對(duì)逾期無(wú)正當(dāng)理由不履行的，另一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這樣，既增強(qiáng)了公安機(jī)關(guān)在治安調(diào)解全過(guò)程中的權(quán)威性，提高基層公安民警開(kāi)展治安調(diào)解活動(dòng)的積極性，又能培養(yǎng)公民誠(chéng)實(shí)守信意識(shí)，有效減少犯罪誘因，防止民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生，增加全社會(huì)的和諧音符。

2.借鑒《人民調(diào)解法》，引入非訴調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)機(jī)制。調(diào)解協(xié)議確認(rèn)后當(dāng)事人必須履行，不能反悔，也不能另行起訴；如果一方拒絕履行，另一方可依據(jù)該確認(rèn)書(shū)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。雙方當(dāng)事人在公安機(jī)關(guān)的主持下達(dá)成治安調(diào)解協(xié)議后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該告知雙方當(dāng)事人在一定的期間內(nèi)，共同到人民法院進(jìn)行司法確認(rèn)，人民法院在審理后確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效，一旦反悔，就可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。該確認(rèn)機(jī)制不受訴訟程序的限制，只是審查達(dá)成的協(xié)議是否為當(dāng)事人真實(shí)意思表示、是否違反法律規(guī)定、是否損害國(guó)家和集體及第三人的利益，一般均能在一、兩天之內(nèi)辦結(jié)，減少了當(dāng)事人所謂“訴累”，降低了訴訟成本，同時(shí)也減輕了法院壓力。司法確認(rèn)的期間，《人民調(diào)解法》規(guī)定是三十日內(nèi)。我認(rèn)為，如果條件成熟的話(huà)，協(xié)議一旦達(dá)成，除即時(shí)履行的協(xié)議外，應(yīng)該盡快申請(qǐng)法院審查確認(rèn)，越快越好，期限不宜過(guò)長(zhǎng)，因?yàn)榉ㄔ阂坏┐_認(rèn)其法律效力，就具有強(qiáng)制力。這里就需要給當(dāng)事人一個(gè)考慮的時(shí)間，或者說(shuō)反悔的期限。如果調(diào)解協(xié)議被認(rèn)定為無(wú)效的，在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，公安機(jī)關(guān)可以變更原調(diào)解協(xié)議。

（三）修繕之計(jì)——增設(shè)合理反悔原則

賦予治安調(diào)解協(xié)議拘束力和強(qiáng)制執(zhí)行了，并不是在簽訂后，一律立即產(chǎn)生法律效力，也不意味著一概不能反悔，而是要規(guī)定一個(gè)途徑和期間，來(lái)確保治安調(diào)解行為、程序、內(nèi)容的合法、有效。換句話(huà)說(shuō)，就是給雙方當(dāng)事人一個(gè)反悔的機(jī)會(huì)，比如公安機(jī)關(guān)違反程序、違背自愿原則等，為當(dāng)事人提供一個(gè)救濟(jì)自己權(quán)利的途徑和期間，同時(shí)也是對(duì)惡意反悔的一種限制，來(lái)更好的保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

1.合理反悔原則是對(duì)治安調(diào)解制度的完善。在治安調(diào)解中增設(shè)合理反悔原則，這是自愿原則的一種延伸，又是與自愿原則的一種前后照應(yīng)，是由始到終的連續(xù)性的保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利的補(bǔ)充。合理反悔原則的設(shè)立，使治安調(diào)解原則更加全面、完善和具體，更加貼近人性化。

為什么要提出“合理反悔”呢？就是對(duì)反悔加以嚴(yán)格的限制，包括程序、時(shí)間以及依據(jù)等多方面的限制，不能讓當(dāng)事人任意的反悔或者不履行治安調(diào)解協(xié)議書(shū)。

增設(shè)合理反悔原則，就是在完善救濟(jì)措施的同時(shí)，對(duì)反悔進(jìn)行必要的限制，防止反悔在治安調(diào)解中被濫用。

2.合理反悔的條件限制。當(dāng)事人在治安調(diào)解協(xié)議達(dá)成前，可以退出調(diào)解，不受任何限制，這是當(dāng)事人意思自治的體現(xiàn)。但在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，當(dāng)事人要求反悔的，就必須要遵循合理反悔原則，滿(mǎn)足一定的條件：就是對(duì)“合理”進(jìn)行必要的解釋。首先，違背了意思自治的原則，包括在調(diào)解前，公安機(jī)關(guān)不能強(qiáng)迫任何一方接受調(diào)解，一方當(dāng)事人也不能以任何原因強(qiáng)迫另一方當(dāng)事人接受調(diào)解；其次，治安調(diào)解違反了合法性的原則，包括內(nèi)容違反法律、法規(guī)和公序良俗、違反公開(kāi)性。第三，因重大誤解而達(dá)成的協(xié)議。如果重大誤解顯然違背了當(dāng)事人接受調(diào)解的初衷，有悖于其真實(shí)意思，可以借鑒適用合同法上關(guān)于合同可撤銷(xiāo)的相關(guān)規(guī)定，允許當(dāng)事人申請(qǐng)變更或撤銷(xiāo)，也就是允許一方當(dāng)事人反悔。

3.合理反悔的時(shí)效限制。雖然允許當(dāng)事人反悔，但是合理反悔原則也要依法、遵規(guī)。按照《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》規(guī)定，當(dāng)事人在達(dá)成調(diào)解協(xié)議之日起3日內(nèi)提出，即使是對(duì)于立即履行的調(diào)解協(xié)議，履行期滿(mǎn)的3日也即為達(dá)成調(diào)解協(xié)議的3日。對(duì)于重大誤解的反悔，民法通則和合同法的規(guī)定，在知道或者應(yīng)當(dāng)知道撤銷(xiāo)事由之日起一年內(nèi)有權(quán)請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)關(guān)予以變更或撤銷(xiāo)?；谥伟舱{(diào)解的契約性本質(zhì)，也可以比照設(shè)定為一年，這對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利保護(hù)有重要作用。

在構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下，治安調(diào)解法律效力的缺失影響了公民合法權(quán)益的有效保護(hù)，影響了公安機(jī)關(guān)權(quán)威的發(fā)揮。從現(xiàn)實(shí)中破解困境，就是形成治安調(diào)解和人民調(diào)解的有效銜接，在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。在根源上解決困局，就必須把治安調(diào)解的法律效力法定化，賦予治安調(diào)解協(xié)議的法律效力，賦予治安調(diào)解的強(qiáng)制性和權(quán)威性，這樣有利于公民誠(chéng)信意識(shí)、契約意識(shí)的培養(yǎng)，有利于行政管理成本的降低，有利于司法資源的節(jié)約，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

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作者簡(jiǎn)介：趙明（1976.03- ），男，河北省吳橋縣公安局，中共黨員，三級(jí)警督，現(xiàn)為中國(guó)人民公安大學(xué)在職法律碩士研究生。endprint