縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展路徑研究*——基于河南省X縣的調(diào)查

吳建濤 馮婉楨

（吳建濤：中國教育科學(xué)研究院 博士 北京 100088馮婉楨：北京師范大學(xué)教育學(xué)部 北京 100875 責(zé)任編輯：洪淑媛）

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“努力辦好人民滿意的教育”，大力促進(jìn)教育公平。在義務(wù)教育階段，均衡發(fā)展是辦好人民滿意的義務(wù)教育的重要途徑，也是教育公平的重要體現(xiàn)?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020年）》明確指出，均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)。及時(shí)總結(jié)各地有效的經(jīng)驗(yàn)做法，為其他區(qū)縣推進(jìn)均衡發(fā)展提供可資借鑒的路徑圖，是十分重要的工作。本研究基于實(shí)地深入調(diào)查，探索和總結(jié)了適合中部地區(qū)，尤其是中等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平區(qū)縣推動(dòng)均衡發(fā)展的路徑。

一、調(diào)查對(duì)象與方法

研究者利用暑假期間深入河南省X縣進(jìn)行了為期十天的實(shí)地調(diào)查，總結(jié)X縣近年來推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策措施和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索適合與X縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和教育發(fā)展水平相近的區(qū)縣義務(wù)教育均衡發(fā)展的路徑。

本調(diào)查研究的對(duì)象X縣位于河南省中部，是河南省對(duì)外開放重點(diǎn)縣 （市）和加快城市化進(jìn)程試點(diǎn)縣。該縣總面積約873平方千米，2011年常住人口近80萬人，人均國民生產(chǎn)總值6.40萬元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入1.8萬元，農(nóng)村居民純收入1.1萬元；小學(xué)和初中在校生分別為4.6萬人和4.1萬人，入學(xué)率均達(dá)到100%。

早在2008年，X縣就已成為被河南省政府命名為首批全省義務(wù)教育均衡發(fā)展先進(jìn)縣之一；2009年又被教育部授予“全國推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作先進(jìn)縣”光榮稱號(hào)。2013年1月，河南省義務(wù)教育發(fā)展基本均衡工作督導(dǎo)組對(duì)X縣義務(wù)教育均衡發(fā)展工作給予充分肯定和高度評(píng)價(jià)。

本次調(diào)查研究主要采取學(xué)校實(shí)地調(diào)查與訪談相結(jié)合的方法。實(shí)地調(diào)查主要是深入城鄉(xiāng)不同學(xué)校，查看校際間辦學(xué)條件差距是否明顯；訪談主要是對(duì)教育行政人員、學(xué)校專任教師及部分學(xué)生家長進(jìn)行深入訪談，以歸納和總結(jié)X縣義務(wù)教育均衡發(fā)展的理念、思路等，掌握教師和學(xué)生家長等相關(guān)人員對(duì)均衡發(fā)展工作政策成效的認(rèn)同與滿意情況。研究者利用個(gè)人工作關(guān)系聯(lián)系縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分中小學(xué)校，對(duì)相應(yīng)教師進(jìn)行訪談，了解其對(duì)均衡政策及實(shí)踐的評(píng)價(jià)；利用鄰里關(guān)系在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊對(duì)居民進(jìn)行隨機(jī)訪談，了解學(xué)生家長對(duì)均衡工作成效的滿意情況。

二、調(diào)查分析與主要結(jié)論

筆者總結(jié)該縣的教育工作經(jīng)驗(yàn)，分析縣域義務(wù)教育均衡路徑如下：

（一）均衡發(fā)展需要提高政府領(lǐng)導(dǎo)的重視力度

義務(wù)教育均衡發(fā)展首先是一個(gè)政府問題，在當(dāng)前行政管理體制下，區(qū)縣行政部門的主要領(lǐng)導(dǎo)人掌握了本地各項(xiàng)資源的分配權(quán)力。教育事業(yè)能否得到領(lǐng)導(dǎo)的重視，是教育部門能否獲得充足的教育資源的重要前提，也直接關(guān)系到教育資源能否在城鄉(xiāng)間、校際間進(jìn)行均衡配置。

調(diào)查顯示，近年來，X縣歷屆政府都高度重視教育工作，成立了教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)了多項(xiàng)促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策措施 （如2007年出臺(tái)了 《關(guān)于進(jìn)一步提高基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展水平的意見》等），并實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校制度，切實(shí)加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。就這些政策舉措的實(shí)施效果，筆者走訪了部分教師。據(jù)他們反映，那些與學(xué)校“掛鉤”的政府領(lǐng)導(dǎo)或縣直單位負(fù)責(zé)人“還是能夠經(jīng)常深入所聯(lián)系的學(xué)?！保⑨槍?duì)學(xué)校發(fā)展中遇到的困難和問題，提供諸多解決途徑，“也為學(xué)校 ‘拉來’了很多資源”，幫助學(xué)校理順了管理機(jī)制等。同時(shí)，這些政策的實(shí)施也切實(shí)“提高了一線教師的待遇，辦公條件也得到了明顯改善”。

（二）推進(jìn)均衡發(fā)展需要合理調(diào)整學(xué)校布局

根據(jù)X縣教育局工作人員提供的信息和資料顯示，過去X縣面臨“農(nóng)村中小學(xué)校數(shù)量多、教學(xué)點(diǎn)多、規(guī)模小”的辦學(xué)格局，導(dǎo)致有限的教育經(jīng)費(fèi)無法得到充分合理的運(yùn)用。該縣教育部門堅(jiān)持“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、合理配置、規(guī)范管理”的原則，緊緊圍繞“四個(gè)結(jié)合”（即把布局調(diào)整與危房改造相結(jié)合、與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合、與優(yōu)化資源配置相結(jié)合、與發(fā)展幼兒學(xué)前三年教育相結(jié)合）實(shí)施學(xué)校布局調(diào)整工作。調(diào)查顯示，該縣按照每2-3萬人設(shè)置一所初中的原則，將初中總數(shù)從上世紀(jì)80年代的288所調(diào)整為當(dāng)前的26所；按照地理位置、交通、人口規(guī)模等因素，并本著就近入學(xué)、優(yōu)化教育資源配置等項(xiàng)原則，實(shí)施小學(xué)撤點(diǎn)并校工作，將小學(xué)總數(shù)從上世紀(jì)80年代的304所完小調(diào)整為當(dāng)前的121所完小和40個(gè)教學(xué)點(diǎn)。

為了保障合理的學(xué)校布局調(diào)整工作的實(shí)施，并切實(shí)維護(hù)學(xué)生的上學(xué)安全，該縣又實(shí)施寄宿制學(xué)校建設(shè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來，該縣先后投入462萬元為H鎮(zhèn)尹莊小學(xué)等9所學(xué)校新建餐廳和宿舍6763平方米；投入61.9萬元，為農(nóng)村學(xué)校配備1440套餐桌椅；投入172.9萬元，為農(nóng)村初中配置了飲水設(shè)施。2008年又投入18萬元為農(nóng)村寄宿制學(xué)校配備了餐具消毒設(shè)施，進(jìn)一步改善了農(nóng)村學(xué)生的飲食衛(wèi)生條件。

（三）推進(jìn)均衡發(fā)展重在均衡配置教師資源

在發(fā)展中國家，農(nóng)村地區(qū)由于工作條件艱苦、生活環(huán)境差，很難吸引富有教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的教師，即使城市地區(qū)學(xué)校的教師過剩，農(nóng)地區(qū)也很難吸引城市教師到農(nóng)村學(xué)校任教（莫內(nèi)恩，1995）。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，X縣為了縮小義務(wù)教育教師隊(duì)伍城鄉(xiāng)差距，實(shí)施了有針對(duì)性傾斜的政策，加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)師資隊(duì)伍建設(shè)。例如，近年來該縣針對(duì)新聘任的高校畢業(yè)生出臺(tái)了一些“硬性規(guī)定”，如“第一年不留城，前三年不進(jìn)城”等。為吸引更多優(yōu)秀畢業(yè)生、年輕教師、優(yōu)秀教師到農(nóng)村學(xué)校工作，同時(shí)也為了能夠更好地留住農(nóng)村教師，該縣政府決定對(duì)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)60余所相對(duì)邊遠(yuǎn)的中小學(xué)600多名教師，每月補(bǔ)助100元。但是，據(jù)筆者對(duì)相關(guān)教師的訪談，許多教師都認(rèn)為每月補(bǔ)助100元對(duì)他們而言僅僅是“聊勝于無”。

（四）推進(jìn)均衡發(fā)展需要完善中考招生制度

生源質(zhì)量是影響學(xué)校教育質(zhì)量和水平的重要因素。《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020年）》提出，要實(shí)行優(yōu)質(zhì)普通高中招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法，從而縮小校際發(fā)展差距，解決“擇校熱”等問題，推動(dòng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。在這方面，X縣早在1997年就實(shí)施了“給初中分配名額，為高中均分生源”的招生制度改革，有力地縮小初中學(xué)校校際發(fā)展差距，被稱之為“X縣模式”（楊銀付，2010）。

根據(jù)我們對(duì)部分城鄉(xiāng)學(xué)生家長訪談結(jié)果，在X縣，當(dāng)前多數(shù)家長對(duì)小學(xué)校際之間的發(fā)展差距“不是特別關(guān)注”，他們更為關(guān)注的是“初中學(xué)校間的發(fā)展差距”，也更有強(qiáng)烈的“擇校”傾向。該縣從1997年開始實(shí)施高中招生政策的改革，實(shí)行“給初中分配名額、為高中均分生源”的招生辦法。該政策的實(shí)施，直接打破了初中學(xué)校和高中學(xué)校的利益格局，原有相對(duì)較好的初中對(duì)學(xué)生的吸引力逐漸下降，而那些進(jìn)入相對(duì)較差學(xué)校的學(xué)生進(jìn)入優(yōu)質(zhì)高中的機(jī)會(huì)也逐漸增長。隨著政策效果的持續(xù)，加之對(duì)薄弱學(xué)校的改造，初中學(xué)校間的“一增一減”逐漸縮小了校際間的發(fā)展差距。

三、存在的主要問題

盡管X縣義務(wù)教育均衡發(fā)展水平走在河南省前列。但是，在調(diào)查中筆者也發(fā)現(xiàn)了一些新的問題，這些問題中有些是社會(huì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的，有些則是歷史遺留下來的。

（一）義務(wù)教育投入有限，硬件資源使用效率低

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于X縣義務(wù)教育階段學(xué)校數(shù)量多，在校生規(guī)模大，盡管教育投入不斷增加，但生均教育資源與東部地區(qū)相比，仍然偏低。然而，在教育投入有限的條件下，教育資源使用效率不高，導(dǎo)致教育資源的浪費(fèi)。調(diào)查結(jié)發(fā)現(xiàn)，2000年以來，X縣為部分農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校先后購買了近22萬冊(cè)圖書、近20萬臺(tái) （件）教學(xué)儀器和器材等、70余臺(tái)圖書消毒柜，甚至還購買了打印機(jī)、復(fù)印機(jī)、攝像機(jī)、鋼琴等教學(xué)器材。但是，在圖書室、計(jì)算機(jī)室，我們發(fā)現(xiàn)，大量的圖書幾乎沒有學(xué)生借閱過，覆蓋了厚厚的灰塵；許多儀器如計(jì)算機(jī)等長期閑置。

（二）農(nóng)村學(xué)校校均規(guī)模偏低，辦學(xué)效益不高

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村學(xué)校規(guī)模較小，很多農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)校均規(guī)模不足100人，少數(shù)偏遠(yuǎn)的農(nóng)村小學(xué)在校生更少。其結(jié)果是，教育管理部門按照生均教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行撥款時(shí)，這些學(xué)校因規(guī)模偏低得到的教育資源僅能滿足日常運(yùn)行，沒有更多的資源來謀發(fā)展。

從縣級(jí)教育財(cái)政資源使用效益來看，學(xué)校過多、校均規(guī)模過小時(shí)，有限的教育經(jīng)費(fèi)得不到充分合理的運(yùn)用。每所學(xué)校所獲得的教育經(jīng)費(fèi)十分有限，造成教育資源的分散，無法形成有效的合力推動(dòng)學(xué)校發(fā)展。對(duì)小規(guī)模學(xué)校而言，由于教育經(jīng)費(fèi)僅供學(xué)校日常運(yùn)行，學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展得不到保障。

（三）農(nóng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，教師素質(zhì)亟待提高

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，X縣農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍主要存在兩大問題：年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)科配置結(jié)構(gòu)不合理。在年齡結(jié)構(gòu)上，X縣農(nóng)村教師呈“啞鈴型”分布，年輕教師和年齡偏大的教師占比較高，年富力強(qiáng)的中青年教師比例偏低。

近年來，X縣通過擴(kuò)大大學(xué)畢業(yè)生招聘名額充實(shí)農(nóng)村教師隊(duì)伍，使農(nóng)村學(xué)校年輕教師比例迅速增加。但是，在不少農(nóng)村小學(xué)尤其是離縣城較遠(yuǎn)的農(nóng)村小學(xué)還有大量“民轉(zhuǎn)公”教師存在。由于初始學(xué)歷偏低，盡管許多教師通過后期進(jìn)修培訓(xùn)獲得合格的學(xué)歷，其擁有的知識(shí)結(jié)構(gòu)仍無法跟上現(xiàn)代教學(xué)技術(shù)的變化。雖然工作認(rèn)真，但還是無法彌補(bǔ)基礎(chǔ)差、年齡大、知識(shí)老化的不足。在學(xué)科教師配置上，城市和農(nóng)村學(xué)校都存在副科教師配齊率低，教師兼任現(xiàn)象普遍，農(nóng)村學(xué)校尤甚?？傊處熃Y(jié)構(gòu)不盡合理、教師素質(zhì)參差不齊，嚴(yán)重影響了農(nóng)村中小學(xué)校教育的快速發(fā)展。

四、政策建議

以X縣的調(diào)查分析來看，其存在的問題帶有一定的共性，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面應(yīng)對(duì)。

（一）開源與節(jié)流并行：加大農(nóng)村教師補(bǔ)貼力度，提高教師職業(yè)吸引力

區(qū)縣教育管理部門可以通過政策調(diào)控手段，將新聘高校畢業(yè)生充實(shí)農(nóng)村教師隊(duì)伍，同時(shí)硬性規(guī)定在一定時(shí)期內(nèi)不能流動(dòng)，等等。但是，如果不縮小農(nóng)村教師和城市教師收入待遇差距，不提高農(nóng)村中小學(xué)校教師福利待遇，上述政策也將成為“無根之木，無源之水”。一旦規(guī)定的任期已滿，新聘任教師群體中教學(xué)水平高的就有足夠動(dòng)力流向城市學(xué)校。已有研究表明，農(nóng)村學(xué)校教師向城市和縣鎮(zhèn)學(xué)校自主流動(dòng)的比例越來越高，政府對(duì)教師均衡配置的效果越來越弱 （安雪慧，2013）。農(nóng)村學(xué)校只能成為城市學(xué)校優(yōu)秀教師的“培養(yǎng)基地”和“搖籃”。

事實(shí)表明，市場(chǎng)在中小學(xué)教師資源配置中越來越占據(jù)主導(dǎo)地位。就農(nóng)村學(xué)校而言，如何避免不斷補(bǔ)充新教師、又不斷流出優(yōu)秀教師的發(fā)展困境是亟待解決的難題。我們認(rèn)為，根本的解決辦法是提高農(nóng)村學(xué)校教師福利待遇，縮小與城市學(xué)校教師收入水平的過大差距，提高農(nóng)村教師的職業(yè)吸引力。這需要各級(jí)政府不斷加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度，將更多資源用于教師隊(duì)伍的建設(shè)與培養(yǎng)。

（二）督導(dǎo)與評(píng)估并重：均衡發(fā)展納入政績考核，提高領(lǐng)導(dǎo)重視力度

筆者認(rèn)為，應(yīng)盡快制定或完善地方各級(jí)政府政績考核管理辦法，把義務(wù)教育均衡發(fā)展納入政府教育績效考核范圍內(nèi)。對(duì)區(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)的教育政績考核主要參照校際間發(fā)展差距，實(shí)行義務(wù)教育均衡發(fā)展的“一票否決制度”，以此提高行政領(lǐng)導(dǎo)重視力度。同時(shí)，根據(jù)教育部頒布實(shí)施的《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》，各地應(yīng)建立義務(wù)教育均衡發(fā)展監(jiān)測(cè)機(jī)制和督導(dǎo)評(píng)估制度，及時(shí)掌握本地義務(wù)教育均衡發(fā)展水平的動(dòng)態(tài)變化，為本級(jí)政府采取針對(duì)性措施提供科學(xué)決策依據(jù)，確保義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

①趙慶華，江桂珍.義務(wù)教育均衡發(fā)展的政府投入行為分析〔J〕.東北師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2005（5）.

②Mulcahy， Dennis M.， 1997， Rural Education Reform： The Consultation Process〔EB/OL〕 .http： //www.eric.ed.gov/contentdelivery/servlet/ERICServlet?accno=ED413152

③陳鋒.均衡發(fā)展取向下的義務(wù)教育教師資源配置問題 〔J〕.教育導(dǎo)刊，2007（2）.

④R·莫內(nèi)恩.教師的供給 〔A〕.//（美）M·卡諾伊教育經(jīng)濟(jì)學(xué)國際百科全書〔C〕.閔維方，等，譯.北京：高等教育出版社，2000：409-414.

⑤安雪慧.縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師資源配置差異和政策建議〔J〕 .教育發(fā)展研究， 2013 （8） .

⑥楊銀付.均衡發(fā)展是我國義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù) 〔N〕.中國教育報(bào)，2010-03-28（03）.

⑦伍悅生，秦磊毅.普通高中均衡招生對(duì)中小學(xué)擇?，F(xiàn)象影響分析 〔J〕.教育學(xué)術(shù)月刊，2012（9）.