廣州市租賃民辦中小學(xué)的問題與對策*

李清剛

（李清剛：廣州市教育科學(xué)研究所，廣州市民辦教育研究中心 廣東廣州510055 責(zé)任編輯：林再峰）

廣州市民辦教育的主體部分集中在基礎(chǔ)教育階段，其中義務(wù)教育階段所占的比重較大，而且義務(wù)教育階段的民辦中小學(xué)租賃辦學(xué)的居多。據(jù)筆者調(diào)查，全市共有265所租賃民辦中小學(xué)，占全市民辦中小學(xué)的81%。民辦中小學(xué)租賃辦學(xué)問題日益成為區(qū)域教育均衡和優(yōu)質(zhì)發(fā)展的重點(diǎn)，成為事關(guān)民生和進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育服務(wù)能否保障的熱點(diǎn)。筆者對此展開調(diào)研分析，并針對廣州市民辦中小學(xué)租賃辦學(xué)存在的問題提出相應(yīng)的對策。

一、租賃民辦中小學(xué)的特點(diǎn)

（一）租賃民辦中小學(xué)多集中在城區(qū)

265所租賃民辦中小學(xué)中有194所位于城區(qū)，只有71所位于農(nóng)村，前者是后者的2.7倍多。租賃民辦中小學(xué)更多在城區(qū)存在，一方面說明進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女多在城區(qū)聚集和學(xué)習(xí)，另一方面說明了在城區(qū)的民辦九年義務(wù)教育面臨的辦學(xué)租賃風(fēng)險更高。

（二）租賃民辦中小學(xué)多集中在中低檔收費(fèi)區(qū)間

265所租賃民辦中小學(xué)，其中204所學(xué)期收費(fèi)在1000元-4000元之間，余下的61所學(xué)期收費(fèi)在4000元-20000元之間?？梢娮赓U民辦中小學(xué)大多屬于中低檔收費(fèi)，主要為進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女提供基本教育服務(wù)。

（三）租賃民辦中小學(xué)在各區(qū)縣間分布不均衡

有些區(qū)縣的租賃民辦中小學(xué)較少，在進(jìn)城務(wù)工人員集中的區(qū)縣則較多。調(diào)查表明廣州某個進(jìn)城務(wù)工人員聚集的區(qū)共有102所民辦中小學(xué)，其中100所為租賃辦學(xué)。

二、租賃民辦中小學(xué)存在的問題

（一）租賃民辦中小學(xué)的問題表現(xiàn)

1.臨近租約期滿，舉辦者不再投入。舉辦者因?yàn)椴淮_定能否續(xù)租，不愿再繼續(xù)教育投入。教師和學(xué)生都人心惶惶，導(dǎo)致了租賃民辦學(xué)校在一個低水平的狀態(tài)下運(yùn)行，嚴(yán)重影響了辦學(xué)質(zhì)量和育人質(zhì)量。

2.續(xù)租的租期短、租金猛漲。由于物價上漲，對未來收益的預(yù)期不確定，很多出租方不愿意長期續(xù)租，一般都是一年一續(xù)，甚至一學(xué)期一續(xù)，而且續(xù)租的租金高漲，租金不是翻一翻，而是漲3-5倍。不斷高漲的租金成為租賃學(xué)校尤其是中低檔收費(fèi)的租賃學(xué)校不可承受之重。

3.租賃的場地辦證難。很多租賃學(xué)校租到的場地并非教育用地，甚至無產(chǎn)權(quán)，出租方也不愿意且目前也缺乏具體的操作規(guī)程變更為教育用地，因而難以取得消防等部門的許可，在報建、裝修等項(xiàng)目上都存在困難。

4.租約期滿終止辦學(xué)的清算困難。在處理租約期滿終止辦學(xué)時，存在分流學(xué)生和教師的困難，尤其是對租賃場地學(xué)校的教師的賠償問題更是影響社會穩(wěn)定的大問題。

5.租賃民辦中小學(xué)較多存在安全隱患。租賃民辦中小學(xué)大多租賃村集體廠房、私人住宅、部隊(duì)倉庫等，“校舍”建筑大都年久失修，勉強(qiáng)維持。不符合標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)對硬件的基本要求，且存在很大的安全隱患。

（二）租賃民辦中小學(xué)的問題分析

租賃民辦中小學(xué)的問題與特點(diǎn)證明通過市場提供基本教育公共服務(wù)的理論設(shè)想在實(shí)踐上是難以保證的，尤其是難以保證基本教育公共服務(wù)的均等與可及，即存在“市場失靈”。租賃民辦中小學(xué)由于簡易的投入、較低的收費(fèi)，再加上管理不善，一直在低質(zhì)量狀態(tài)下求生存，注定抵抗不了高物價高通脹帶來的持續(xù)高企租金壓力，在市場之手的調(diào)節(jié)下出現(xiàn)租賃壓力不可避免。租賃民辦學(xué)校不同于國外的定位于滿足選擇性教育需求的私立學(xué)校，而是彌補(bǔ)政府基本公共教育服務(wù)不足或不作為而存在的，是對公立學(xué)校的“拾遺補(bǔ)缺”。它承擔(dān)了進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的就學(xué)責(zé)任，而這種責(zé)任實(shí)際上是由流入地政府應(yīng)該給予保障和實(shí)施的基本的教育公共服務(wù)。因此不能轉(zhuǎn)嫁給市場之手來調(diào)節(jié)而應(yīng)主要由流入地政府之手用公共財政給予標(biāo)準(zhǔn)化的安排和保障。

目前決策層面還存在對廣州進(jìn)行人口總量控制的片面認(rèn)識。事實(shí)上，從統(tǒng)計的總?cè)丝跀?shù)量比較來看廣州城市規(guī)模并不大。有研究者通過將北京、上海、廣州分別作為環(huán)渤海灣、長三角和珠三角三大都市圈的核心地區(qū)與東京和紐約做了比較，如果簡單地根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，上海、北京和廣州的人口密度明顯低于東京、紐約?？紤]到上述三市的轄區(qū)面積都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于東京和紐約，研究者又特別計算了與東京、紐約面積大致可比的北京、上海、廣州的中心城區(qū)的人口密度。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，北京和上海的中心城區(qū)人口密度已經(jīng)基本相當(dāng)于東京和紐約的密度，但廣州的人口密度還較低。如果將東京圈作為比較對象，則北京轄區(qū)、上海加蘇州、廣州加佛山在面積上與東京圈大致相當(dāng)。結(jié)果表明上海和蘇州范圍內(nèi)的人口密度已經(jīng)與東京圈相當(dāng)，北京轄區(qū)和廣州加佛山的人口密度仍與東京圈有明顯差距，這一差距主要來自于中心城區(qū)以外的地區(qū)。此外城市的承載力也不是一成不變的，會隨著技術(shù)和管理的進(jìn)步而不斷拓展和提升?！?〕此外政府也不能以發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)為由，排斥低端勞動力。城市高端人才的涌入必然會提高對低技能勞動力的需求。比如，高端的寫字樓越多，需要的保安和清潔工就越多。高收入的人越集聚，就伴生更多的消費(fèi)性服務(wù)業(yè)，包括餐飲和家政服務(wù)等。正如毛壽龍教授指出的那樣，一個高端的人進(jìn)來，就會有5到10個做服務(wù)業(yè)的人進(jìn)來。政府應(yīng)該著眼于為低技能勞動者的下一代提供平等的公共服務(wù)機(jī)會，特別是提供均等、優(yōu)質(zhì)、可及的義務(wù)教育，讓其充分融入城市，成為適應(yīng)城市發(fā)展需要的勞動者。為此必須更新觀念，提高對廣州聚集大量的低端進(jìn)城務(wù)工人員的認(rèn)識，政府必須有為，切實(shí)為他們的下一代接受均等、優(yōu)質(zhì)的基本教育服務(wù)進(jìn)行制度設(shè)計。

三、租賃民辦中小學(xué)的因應(yīng)之策

根據(jù) 《民辦教育促進(jìn)法》提出的“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”的方針和廣東省 《關(guān)于促進(jìn)民辦教育規(guī)范特色發(fā)展的意見》提出的“積極鼓勵、先行先試、加大扶持、依法管理、內(nèi)涵發(fā)展、打造特色”的精神，針對廣州市新型城市化建設(shè)的實(shí)際，并結(jié)合廣州市租賃民辦中小學(xué)發(fā)展由數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變的階段和特點(diǎn)，提出如下差異化的發(fā)展策略和思路：對于辦學(xué)規(guī)范、辦出特色且有一定品牌影響力的租賃民辦中小學(xué)，政府應(yīng)加大扶持力度，給予一定的財政補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠；對于租約期滿、不符合標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、教育教學(xué)質(zhì)量難以保障的租賃民辦中小學(xué)，政府應(yīng)加大規(guī)范力度，在其租約期滿時組織相關(guān)部門綜合執(zhí)法，依照相關(guān)法律規(guī)定啟動辦學(xué)終止；對于租賃民辦中小學(xué)終止辦學(xué)后的義務(wù)教育公共產(chǎn)品的供給，公辦學(xué)校要及時布點(diǎn)和補(bǔ)位，嚴(yán)格落實(shí)義務(wù)教育屬地政府保障供給的責(zé)任。具體的規(guī)范、扶持對策和建議如下。

（一）監(jiān)管之策

根據(jù) 《義務(wù)教育法》屬地管理的規(guī)定，落實(shí)租賃民辦中小學(xué)屬地管理原則。各區(qū) （縣級市）政府要對屬地審批的租賃民辦中小學(xué)負(fù)責(zé)全面、全程監(jiān)管，督促舉辦者按時足額撥付辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，研制本行政區(qū)域內(nèi)的租賃場地危機(jī)處置預(yù)案。保障租賃民辦中小學(xué)終止辦學(xué)后當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育公共產(chǎn)品的供給。同時加強(qiáng)租賃民辦中小學(xué)的財務(wù)監(jiān)管。各級教育行政部門和有關(guān)部門要依法對租賃民辦中小學(xué)的資產(chǎn)、學(xué)費(fèi)收入、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)使用、財務(wù)管理和財務(wù)帳簿實(shí)施監(jiān)管，避免租約期滿時辦學(xué)資金被抽逃、挪用等非法行為。更重要的是建立租賃民辦中小學(xué)的風(fēng)險防范機(jī)制。首先，建立風(fēng)險保證金制度。風(fēng)險保證金用于租賃學(xué)校發(fā)生清算、突發(fā)事件以及其它有關(guān)事宜的處理。風(fēng)險保證金屬于租賃民辦中小學(xué)資產(chǎn)，實(shí)行專戶儲存，由租賃民辦中小學(xué)與辦學(xué)審批機(jī)關(guān)、開戶銀行三方簽訂監(jiān)督協(xié)議共同監(jiān)管。未經(jīng)審批機(jī)關(guān)書面同意，任何組織和個人不得動用風(fēng)險保證金。其次，建立預(yù)警機(jī)制。對于租期將至的租賃民辦中小學(xué)，政府提前一年干預(yù)其教育教學(xué)工作，指導(dǎo)和督促其做好學(xué)生安置、教師善后、財產(chǎn)清算及注銷等預(yù)案。

（二）扶持之策

一是低價優(yōu)惠出租國有資產(chǎn)。政府要把閑置的國有場地及公辦學(xué)校場地，優(yōu)先向辦出特色、有一定品牌影響力的民辦義務(wù)教育階段的學(xué)校出租。年租金不高于國有資產(chǎn)評估值的5%，租期一般不少于9年，承租方被考核合格后可以再續(xù)期。

二是易地續(xù)租或新辦扶持。對于難以抵抗高地價導(dǎo)致的租金壓力但達(dá)到政府標(biāo)準(zhǔn)化辦學(xué)條件要求的可以鼓勵其有序、分批地從城區(qū)向非城區(qū)、郊區(qū)等租金較為便宜的地區(qū)遷移進(jìn)行易地重建或重租，且必達(dá)以下兩個條件：其一必須是教育用地，其二租賃小學(xué)及初中租期一般不少于6年，九年一貫制租賃學(xué)校不少于9年。同時市、區(qū)級政府按比例 （6：4）支付一定的建設(shè)資金或租金補(bǔ)貼，每所學(xué)校補(bǔ)貼其學(xué)費(fèi)毛收入的5-10%。屬地教育部門為其重新辦學(xué)或變更場地的申請手續(xù)簡化。租賃民辦中小學(xué)要為補(bǔ)貼資金設(shè)立專戶，?？顚Ｓ茫瑔为?dú)核算，補(bǔ)貼資金使用績效列入年檢范圍。從長遠(yuǎn)來看這筆補(bǔ)貼應(yīng)該完全由中央政府承擔(dān)，義務(wù)教育屬于純公共物品，屬于國家性的教育基本公共服務(wù)，尤其是跨區(qū)域流動的隨遷兒童的九年義務(wù)教育理應(yīng)由中央政府承擔(dān)。中央政府應(yīng)該對此承擔(dān)“直接給付責(zé)任”，而不是向地方政府“甩包袱”。這筆補(bǔ)貼資金中央或省可以從廣州上繳的稅收返還中予以一定比例扣除，專門用之于接受進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就讀學(xué)校的津貼。如此才能盡快落實(shí)十八大三中全會提出的建立事權(quán)與支付責(zé)任對應(yīng)的財稅體系的改革走向。其實(shí)，在國家城市化進(jìn)程當(dāng)中，中央政府保障包括流動人口在內(nèi)的全體公民接受義務(wù)教育的權(quán)利，已成國際慣例。例如日本就經(jīng)歷過這樣的歷程。從上個世紀(jì)50年代開始，尤以戰(zhàn)后復(fù)興期為甚，伴隨著日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市化的過程也不可遏制地展開了。有數(shù)據(jù)顯示，截至1960年，日本的城市化率已達(dá)43%左右。很多日本農(nóng)村的勞動力涌入到類似東京、大阪這樣的大都市。大量的人口轉(zhuǎn)移，同樣也給日本的教育帶來了不小的沖擊。學(xué)齡兒童規(guī)模急需擴(kuò)大，大城市里面出現(xiàn)了校舍、教室、教師不足的情況。當(dāng)時，日本曾有過所謂的“藍(lán)天教室”，其實(shí)就是在戶外上課的代名詞。也有不少生活困難、離散家庭等生活壓力造成長期休學(xué) （不就學(xué)）的學(xué)生。對此，1940年，日本出臺了 《義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》，規(guī)定了中央財政補(bǔ)貼教員工資費(fèi)的1/2。日本中央財政拿出專項(xiàng)資金，補(bǔ)貼校舍建設(shè)費(fèi)用的1/2，設(shè)備費(fèi)用的1/3。在1952年修訂 《義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》中，更明確規(guī)定了中央財政負(fù)擔(dān)部分義務(wù)教育教材費(fèi)。〔2〕

三是建立全國統(tǒng)一的適齡兒童義務(wù)教育?？顚Ｓ觅~戶。政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投資不論是采取政府直接撥款方式還是采取轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助撥款方式，都可以由政府直接按全國統(tǒng)一教育費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，撥付到每位學(xué)生的義務(wù)教育專項(xiàng)賬戶上，實(shí)行專款專用，從而切實(shí)保障每一位適齡兒童可以享有同等的義務(wù)教育資金?！?〕接受其入學(xué)的學(xué)校 （不管是租賃民辦學(xué)校還是公辦學(xué)校）可從其賬戶拿到義務(wù)教育資金，并不得再向他們收費(fèi)或變相收費(fèi)，也不得設(shè)置考試或變相考試及戶籍限制等準(zhǔn)入門檻。筆者在珠三角地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：隨遷兒童在流入地接受義務(wù)教育的情況很復(fù)雜，要進(jìn)入公辦學(xué)校就讀一般都設(shè)置有準(zhǔn)入門檻。有的采取積分入戶政策，隨遷務(wù)工人員入了本地戶口其子女就可以與當(dāng)?shù)貞艏畠和降冗M(jìn)入公辦學(xué)校就讀，但由于積分入戶門檻較高，這種辦法入讀公辦學(xué)校的數(shù)量不多；有些地方根據(jù)納稅的多少來分配公辦學(xué)校的入學(xué)指標(biāo)，規(guī)定企業(yè)產(chǎn)值在2千萬元以上并且年納稅不少于150萬元的，則給企業(yè)一個入讀公辦學(xué)校的名額，由企業(yè)在其非戶籍員工之間分配學(xué)位；產(chǎn)值在5千萬元并且年納稅300萬元以上，則給予3個名額，如是類推。這種入學(xué)辦法同樣招生數(shù)量不多。第三種辦法則是捐資入學(xué)，如果隨遷兒童想入讀流入地的公辦名校，則要“捐助”幾千元至數(shù)萬元不等的助學(xué)費(fèi)，這是較多的一類，珠三角先富裕起來的中小業(yè)主很“歡迎”這種做法，這種方法通過市場手段使他們子女獲得了心儀的入學(xué)機(jī)會。最后一種情況則隨著沿海地區(qū)人口出生率下降，最近幾年都處在下行通道，當(dāng)?shù)貞艏畠和雽W(xué)率逐年下降，因此公辦學(xué)?！翱粘觥焙芏鄬W(xué)位，師生比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家和當(dāng)?shù)卣贫ǖ臉?biāo)準(zhǔn)，這些公辦學(xué)校面臨合并或壓縮教師編制的壓力，這些公辦學(xué)校為了保護(hù)自身利益，出現(xiàn)主動接受流動兒童入讀現(xiàn)象，并且招生數(shù)量很多，這種趨勢越來越明顯。這并非是對教育部“兩個為主”政策的積極貫徹，而是流入地公辦學(xué)校迫于生存壓力下的“權(quán)宜之計”。但可以預(yù)期和肯定的是只要當(dāng)?shù)貞艏丝诔錾食掷m(xù)走低，那么這種趨勢將會得到強(qiáng)化。

（三）試點(diǎn)之策

一是試點(diǎn)創(chuàng)辦民辦教育園區(qū)。建議在進(jìn)城務(wù)工人員較為聚集的區(qū)縣試點(diǎn)創(chuàng)辦民辦教育園區(qū)，即政府選址并建設(shè)學(xué)校，出租給經(jīng)考核或認(rèn)定為有資質(zhì)的社團(tuán)或舉辦者承辦，社團(tuán)或舉辦者擁有學(xué)校經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和人員配備，承擔(dān)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的入讀責(zé)任。此舉可以較好地解決租賃民辦中小學(xué)教育服務(wù)供給不持續(xù)、不穩(wěn)定的問題。

二是試點(diǎn)創(chuàng)辦新型民辦學(xué)校。所謂的新型民辦學(xué)校筆者命名為公私合作學(xué)校，強(qiáng)調(diào)的是公私合作供給方式的創(chuàng)新，是指政府為了更好地履行基本教育公共服務(wù)供給的責(zé)任，采取合同外包的方式，吸引非營利組織通過競爭參與辦學(xué)，來改善公辦中小學(xué)壟斷經(jīng)營的局面，提高教育公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。這類公私合作學(xué)校接受政府委托的“成本+獎勵合同”后不得再向社會或家長收費(fèi)或者變相收費(fèi)。所謂的“成本+獎勵合同”的涵義是在目前激烈競爭市場闕如和需求大于供給的環(huán)境下，政府補(bǔ)償這類學(xué)校的辦學(xué)成本，同時考評為辦學(xué)優(yōu)質(zhì)的學(xué)校提供一筆獎勵費(fèi)用，目的是為公私合作學(xué)校朝著優(yōu)質(zhì)學(xué)校邁進(jìn)提供激勵和動力機(jī)制。創(chuàng)辦這類學(xué)校不僅為政府問責(zé)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的教育績效提供政策支撐，而且也是對當(dāng)今世界私立教育發(fā)展趨勢的回應(yīng)和靠攏。

公私合作學(xué)校與所謂的“公辦名校辦民?！庇泻螀^(qū)別？公辦名校辦民校的運(yùn)作主要是運(yùn)用公辦學(xué)校的品牌，由教育部門的工會或者由其附屬設(shè)立的社會團(tuán)體的名義通過教育部門“內(nèi)部人”集資 （并無私人資金投進(jìn)來），利用民營化的機(jī)制，向社會采取較高收費(fèi)的辦學(xué)模式。其實(shí)質(zhì)是在搞基本教育公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化和營利化，損害社會公平，是對承諾的教育基本公共服務(wù)均等化的背離。此外，公私合作學(xué)校與捐資辦學(xué)的民辦學(xué)校的主要不同在于辦學(xué)資金來源不同，前者的資金來源于政府合同外包，類似香港的津貼學(xué)校運(yùn)作模式，后者是來自個人或團(tuán)體的捐贈，但同樣都是非營利組織，都不追求合理回報，都不分配辦學(xué)盈余，而是把辦學(xué)盈余用于發(fā)展慈善或者再投向教育事業(yè)。

（四）終止之策

政府要強(qiáng)化對租賃民辦中小學(xué)的績效問責(zé)。美國當(dāng)下正通過責(zé)任制、選擇機(jī)制以及透明化對美國中小學(xué)教育制度進(jìn)行自下而上的重建，奧巴馬政府正開足馬力著手實(shí)施“邁向巔峰”計劃。在這樣一個追求高質(zhì)量基礎(chǔ)教育的時代，必須強(qiáng)調(diào)根據(jù)年檢結(jié)果加強(qiáng)對租賃民辦中小學(xué)的績效問責(zé)。為了確定租賃民辦中小學(xué)的進(jìn)步情況，教育督導(dǎo)部門要開發(fā)具有公信力和科學(xué)性的針對民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的督導(dǎo)評估標(biāo)準(zhǔn)。教育主管部門要為低績效租賃民辦中小學(xué)提供矯正行動。被矯正的學(xué)校要能夠得到切實(shí)幫助來提高辦學(xué)績效。如果連續(xù)三年租賃民辦中小學(xué)辦學(xué)質(zhì)量督導(dǎo)評估都未能通過，政府就要采取更加有效的糾正措施，甚至要定期對低績效的租賃民辦中小學(xué)依法啟動辦學(xué)終止程序。

對于不能長期續(xù)租或者續(xù)租的辦學(xué)條件不符合標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)的民辦學(xué)校，尤其是存在安全隱患的租賃民辦中小學(xué)，要嚴(yán)格依照 《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第五十三條至第六十條的有關(guān)規(guī)定處理好學(xué)生分流、教師善后、校產(chǎn)清算等辦學(xué)終止工作。

注釋：

〔1〕陸銘.大城市人口還有增長空間 〔J〕.中國改革，2013（3） .

〔2〕馬暉.1200萬流動兒童義務(wù)教育誰負(fù)責(zé) 〔N〕.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2009-12-13.

〔3〕張菀洺.中國公共教育的政策取向與財政機(jī)制 〔J〕.東南學(xué)術(shù)，2009（4）.