小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行存在的法律問題及其對策分析——基于蒼南縣、上海市小額貸款公司改制案例的分析

劉 敏

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，江蘇南京 210095）

一、農(nóng)村小額貸款公司改制的動因分析

（一）小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的背景

農(nóng)村小額貸款是農(nóng)村金融法制創(chuàng)新的重要研究對象。農(nóng)村小額貸款主要是面向農(nóng)戶、農(nóng)村工商戶以及農(nóng)村小企業(yè)提供額度較小的貸款。在對象上，面向特定的農(nóng)村主體，起到以金融支持“三農(nóng)”事業(yè)的作用。2005年中央一號文件指出：培育競爭性的農(nóng)村金融市場……有條件的地方，可以探索建立更加貼近農(nóng)民和農(nóng)村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織。

2006年中央一號文件指出大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織，有關(guān)部門要抓緊制定管理辦法。2012年中央一號文件指出：繼續(xù)發(fā)展農(nóng)戶小額信貸業(yè)務(wù)，加大對種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、縣域小型微型企業(yè)的信貸投放力度。2012年國務(wù)院總理溫家寶主持國務(wù)院常務(wù)會議，會議批準(zhǔn)實(shí)施《浙江省溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》，其第二條提出“鼓勵和支持民間資金參與地方金融機(jī)構(gòu)改革，依法發(fā)起設(shè)立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融組織。符合條件的小貸款公司可以改制為村鎮(zhèn)銀行”。該規(guī)定在政策上為現(xiàn)有的小額貸款公司擴(kuò)寬了一條新的發(fā)展方向，提供了一條民間資本轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ń鹑谫Y本的道路。

（二）小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的原因

實(shí)踐中很多小額貸款公司面對運(yùn)營中的艱難問題也希望國家能采取有效措施解決。

1、資金來源單一，資本規(guī)模有限

資金是制約小額貸款公司發(fā)展的最主要原因。按照現(xiàn)行規(guī)定，小額貸款公司可以從不超過兩個金融機(jī)構(gòu)融資，但融資不能超過資本金的50%。過高的資本充足率說明了小額貸款公司的融資能力是有限的。小額貸款公司不能吸收存款，又很難通過其他方式融資，資金的問題若不能解決，公司發(fā)展是不可持續(xù)的。[1]蒼南縣聯(lián)信小額貸款公司董事長陳開云說‘只貸不存’的嚴(yán)格規(guī)定限制了規(guī)模。

2、高額稅負(fù)限制發(fā)展

按稅收政策規(guī)定，小額貸款公司全部利息收入應(yīng)納所得稅25%，營業(yè)稅及附加5.56%，股東分紅后還要繳納個人所得稅。過重的稅務(wù)負(fù)擔(dān)使小額貸款公司的未來發(fā)展受到限制。蒼南縣的小額貸款公司紛紛表示，沉重的稅收負(fù)擔(dān)讓公司幾乎無利可圖，嚴(yán)重削弱了其可持續(xù)發(fā)展的能力。

3、多頭監(jiān)管容易造成監(jiān)管漏洞

小額貸款公司設(shè)立的審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)歸其所在的省級人民政府；監(jiān)管其是否存在非法集資的權(quán)利歸公安部門和銀監(jiān)會；利率、資金流向的跟蹤監(jiān)管權(quán)屬于人民銀行。嚴(yán)密的監(jiān)管機(jī)制看似完備，但多頭監(jiān)管容易造成監(jiān)管漏洞。多重監(jiān)管也會制約小額貸款公司的發(fā)展。[2]蒼南縣的小額貸款公司大多表示面對多頭監(jiān)管苦不堪言，疲于應(yīng)付，認(rèn)為這種監(jiān)管模式將嚴(yán)重制約小額貸款公司的發(fā)展。[3]

二、小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行存在的法律問題

2009年中國銀監(jiān)會本著積極審慎、有效防范風(fēng)險(xiǎn)的原則，研究制定了《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》（以下稱為《暫行規(guī)定》），規(guī)定了小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的準(zhǔn)入條件、程序和要求等。目前，第一批轉(zhuǎn)為村鎮(zhèn)銀行的小額貸款公司已經(jīng)確定。以浙江樂清正泰小額貸款公司為例，其已累計(jì)發(fā)放貸款超7億元，去年的營業(yè)收入達(dá)到7235萬元，凈利潤5112萬元，貸款平均收息率近18%。

但是，改制面臨著很多難題，例如村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起人的法律資格問題、改制后的控股權(quán)問題、改制后監(jiān)管部門改變、經(jīng)營模式的改變等問題。

（一）主發(fā)起人的法律資格問題

關(guān)于主發(fā)起人的資格問題，法規(guī)規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起人應(yīng)該是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。而小額貸款公司不是金融機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)為村鎮(zhèn)銀行后，其手中的股份會很大程度減少，這樣的事實(shí)是小額貸款公司所不愿面對的。蒼南聯(lián)信小額貸款公司對改制為村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展前景看好，但也認(rèn)為，在發(fā)起人的問題上應(yīng)該有所松弛，不能抓住銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不放。

（二）改制后由誰掌握控股權(quán)

《暫行規(guī)定》嚴(yán)格規(guī)定了改制后的村鎮(zhèn)銀行持股比例，需要符合《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》的規(guī)定，這表明小額貸款公司在改制為村鎮(zhèn)銀行后，面臨的最殘酷的事實(shí)是將失去對企業(yè)的控股權(quán)。

民間資本雖然能夠進(jìn)入村鎮(zhèn)銀行，但改制后的結(jié)果是民間資本的比例大大降低，這樣做是有一定牽制作用的，但是，這并不表明國有銀行的控股比例越高越好。

注冊資本為8億元的瑞安華峰和上海一家小額貸款公司負(fù)責(zé)人都表示愿意改制為村鎮(zhèn)銀行，但如果可以以參與人或發(fā)起人的身份會更能夠接受。

（三）改制后小額貸款公司的經(jīng)營方式的改變

目前我國小額貸款公司貸款方式比較靈活，以內(nèi)蒙古為例，主要以擔(dān)保貸款為主。設(shè)定了由機(jī)關(guān)公務(wù)員或家庭生活條件好及有固定收入來源的居民提供連帶責(zé)任保證擔(dān)保、用自有房屋產(chǎn)權(quán)或自有車輛及保險(xiǎn)單、定期存單等提供抵押和農(nóng)（牧）戶聯(lián)保、商鋪聯(lián)保和村支書擔(dān)保等可由客戶自主選擇的多種擔(dān)保方式。[4]這種簡單快捷的貸款方式對中小企業(yè)來說具有相當(dāng)大的吸引力，但遺憾的是，改制后村鎮(zhèn)銀行受到相關(guān)規(guī)定的嚴(yán)格限制后，貸款方式可能繼續(xù)繁瑣復(fù)雜，會沖擊小額貸款公司原有的優(yōu)勢。

（四）小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行后監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改變

當(dāng)前我國關(guān)于小額貸款公司的法律地位尚不明確，相關(guān)的法律法規(guī)也很不健全?！顿J款通則》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國人民銀行法》等法律法規(guī)對小額貸款公司又不適用，銀監(jiān)會和人民銀行出臺的指導(dǎo)和規(guī)范相關(guān)文件又不能上升到法律的高度。同時，小額貸款公司的主管部門包括政府金融辦(局)、人民銀行、銀監(jiān)局、工商局等多部門，[5]小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行后，監(jiān)督機(jī)構(gòu)改為銀監(jiān)會，在市場準(zhǔn)入、資本充足率、公司治理及內(nèi)部控制監(jiān)管等方面都會得到加強(qiáng)。2009年《解放日報(bào)》一篇《小額貸款公司走到十字路口》的文章指出一家小額貸款公司負(fù)責(zé)人則擔(dān)心，改制之后，嚴(yán)格的銀行監(jiān)管措施將使小額貸款公司服務(wù)“三農(nóng)”和中小企業(yè)的靈活性受到一定影響。[6]

三、小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的完善措施

以上論述分析了小額貸款公司在改制中存在的法律問題，這些問題打擊了小額貸款公司改制的積極性，嚴(yán)重阻礙了改制進(jìn)程，本文認(rèn)為應(yīng)該在以下方面加以完善：

（一）建議放松對主發(fā)起人的限制

由銀行作為主發(fā)起人是目前小額貸款公司比較反感的問題，如果放松對這一條件的限制，由民營資本作為改制后的村鎮(zhèn)銀行的主要力量，相信會吸引絕大多數(shù)的小額貸款公司加入改制進(jìn)程，避免政策出臺至今仍沒有改制成功的尷尬境地。當(dāng)然，這存在很大風(fēng)險(xiǎn)，還要相關(guān)的配套措施的完善，如盡快完善征信系統(tǒng)和治理、運(yùn)營結(jié)構(gòu)等，降低風(fēng)險(xiǎn)，保證農(nóng)村金融服務(wù)的質(zhì)量和水平，確保機(jī)構(gòu)安全運(yùn)營，保護(hù)存款人利益等，打消銀監(jiān)會的顧慮。

以蒼南縣聯(lián)信為代表的小額貸款公司認(rèn)為，目前小額貸款公司的設(shè)立主體主要以民營企業(yè)為主，而且堅(jiān)持‘小額、分散’的貸款發(fā)放原則，服務(wù)對象基本是三農(nóng)和小微企業(yè)，所以，如果由小額貸款公司作為主發(fā)起人，在經(jīng)營機(jī)制中，能給村鎮(zhèn)銀行的服務(wù)對象帶來更有針對性且更為靈活的服務(wù)。

（二）建議制定合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)

改制后的控股權(quán)掌握在金融機(jī)構(gòu)手上，小額貸款公司的股權(quán)大打折扣，不利于激發(fā)股東的改制欲望，在一定程度上阻礙了改制進(jìn)度和效果。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對目前的股權(quán)設(shè)置結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。由民營資本進(jìn)行控股，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行參股，當(dāng)然可以適當(dāng)降低控股權(quán)的比例。不僅原來的小額貸款公司仍保持一定的權(quán)力，又達(dá)到了改制村鎮(zhèn)銀行的目的，這是目前激發(fā)改制積極性的最有效方式。

（三）建議改制后保留小額貸款公司的“涉農(nóng)”特色

由于改制后受到銀行的自身運(yùn)行的影響，可能抹去了公司原本的經(jīng)營優(yōu)勢，比如縮短放貸時間；以聯(lián)保、公務(wù)員擔(dān)保、以落實(shí)還款資金來源為主，抵押為輔等等。由于小額貸款公司自身的原因更愿意選擇兼顧社會效益與經(jīng)濟(jì)效益并重的經(jīng)營理念，解決微小企業(yè)及“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)體融資難的問題，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)，因此，本文建議改制后要盡量保持小額貸款公司原有的經(jīng)營特色，堅(jiān)持村鎮(zhèn)銀行最原本的設(shè)立宗旨，服務(wù)的對象應(yīng)限定在涉農(nóng)領(lǐng)域，使小額貸款公司在轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行后可持續(xù)發(fā)揮服務(wù)三農(nóng)的經(jīng)營優(yōu)勢，以符合《暫行規(guī)定》的立法精神。

（四）建議改制的準(zhǔn)入條件因地制宜

同樣是《小額貸款公司走到十字路口》報(bào)道采訪的張磊認(rèn)為，《暫行規(guī)定》是銀監(jiān)會針對全國情況制定的暫行標(biāo)準(zhǔn)，但不同地區(qū)的實(shí)際情況卻千差萬別。因此，面對不同情況的小額貸款公司，相關(guān)部門應(yīng)該區(qū)別對待，各地也應(yīng)該根據(jù)自己的情況及時作出適宜的規(guī)定。如上海規(guī)定小額貸款公司單筆50萬元以下貸款不得低于總貸款筆數(shù)的50%，以此來考量其對緩解中小企業(yè)融資難起到的貢獻(xiàn)度。[7]在2012《都市快報(bào)》一篇《小貸公司發(fā)起或更有利小微企業(yè)》的文章中陳開云說，“在一次關(guān)于溫州金改的座談會上，我建議，小額貸款公司改制村鎮(zhèn)銀行應(yīng)該拿出一個協(xié)調(diào)好的標(biāo)準(zhǔn)或條件，才能按圖索驥來完成改制。”[8]本文認(rèn)為在準(zhǔn)入條件上，有關(guān)文件應(yīng)該體現(xiàn)出一定的靈活性，比如規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的同時，留出一定的彈性空間，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)也有喘氣的余地，不可一刀切。同時，各省有關(guān)部門根據(jù)本地的實(shí)際情況，制定出量身定做的條件，以支持符合條件的小額貸款公司改制成功。

[1]李學(xué)邦，汪昌橋.小額貸款公司的試點(diǎn)難題[J].中國金融，2010，(2):76.

[2]丁懷壽.對小額貸款公司發(fā)展的幾點(diǎn)思考[J].中國發(fā)展觀察，2010，(1):53-54.

[3]諸葛雋，徐競.小額貸款公司運(yùn)行中的制度創(chuàng)新和完善—以溫州為例[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2011，(4):59.

[4]喬海濱.小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行存在的問題和困難[J].改革發(fā)展，2010，(3)：47.

[5]陳斌彬.完善我國小額貸款公司法律監(jiān)管的思考[J].南方金融，2009，(12):53.

[6]、[7]張小樂.小額貸款公司走到十字路口[N].解放日報(bào)，2009-06-20.

[8]胡軼笛.小貸公司發(fā)起或更有利小微企業(yè)[N].都市快報(bào)，2012-10-12.